Estudio de las
Demandas y Acciones de contenido patrimonial
contra las Entidades Federales
Betania
Y. García de Pasceri.
SUMARIO
RESUMEN
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULOS
I INTRODUCCIÓN AL PROCEDIMIENTO DE AMPAROCONSTITUCIONAL
Antecedentes Históricos del
Amparo Constitucional en
Venezuela
Antecedentes de la
Ley Orgánica de
Amparo sobre
Derechos y
Garantías Constitucionales
Conceptuación del Amparo Constitucional
Características del Amparo
Constitucional
II FORMAS DE CONTROL DE LAS
MANIFESTACIONES DE LAS ENTIDADES FEDERALES
El Contencioso de Anulación y de
Plena Jurisdicción
Caracteristicas Principales
Caracteristicas Fundamentales
El Carácter Contencioso
El Carácter Inquisitivo
La Dirección del
Procedimiento
La Búsqueda de la
Prueba
El Contencioso de los Actos administrativos
El Contencioso de Actos Administrativos de efectos particulares
El Contencioso de Actos Administrativos de efectos Generales
El Contencioso de los
Contratos Administrativos
El Contencioso de las Demandas contra
los Entes Públicos
A.
Base
Constitucional del Proceso Judicial en Venezuela.
B.
Principios
Constitucionales de Proceso Judicial.
-
Oralidad
e Inmediación.
-
Celeridad
y Publicidad.
-
Gratuidad.
-
Accesible.
-
Imparcial y Transparencia.
-
Idoneidad.
-
Autonomía e Independiente.
-
Responsabilidad.
-
La prohibición de dilaciones indebidas,
formalismos
no esenciales o reposiciones inútiles.
C.
El
carácter normativo del Texto Constitucional y su aplicación inmediata
-
Posición
de la Doctrina.
-
La
Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia
IV EL
CONTENCIOSO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ENTIDADES FEDERALES A LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.999.
A.
La
Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Responsabilidad Patrimonial de las
Entidades Federales.
B.
Determinación
de los Procesos Judiciales efectivos para exigir la Responsabilidad de las
Entidades Federales.
RECOMENDACIONES
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Esta investigación versa sobre las
Acciones y Demandas de contenido patrimonial contra las Entidades Federales,
con el objeto de profundizar y adecuar estos procedimientos a la prestación de
una Tutela Judicial Efectiva de los ciudadanos frente a los daños que producen
las Entidades Federales mediante sus modos de manifestación. El problema se
plantea al existir actualmente un alto grado de insatisfacción a las
pretensiones de los ciudadanos que se ven afectados en sus derechos e intereses
por el atropello que realizan las Entidades Federales, las cuales con la
profundización de la descentralización y como producto de la federación, asumen
cada vez un mayor cúmulo de competencias y atribuciones, y de suyo, un mayor
conjunto y complejas relaciones con los
ciudadanos. Este trabajo fue de estudio monográfico a un nivel descriptivo. Las
técnicas que se utilizaron en ésta investigación, son las de análisis de
fuentes documentales y las técnicas operacionales para el manejo de fuentes
documentales. El proceso de recolección de la información, se realizó tomando
en cuenta las preguntas de la investigación, aspectos centrales de la
demostración, para el logro de los objetivos. El resultado de este estudio
determinó los procedimientos establecidos por la Constitución, las leyes, la
doctrina y la jurisprudencia, para hacer efectiva, en la vía jurisdiccional, la
responsabilidad patrimonial de las Entidades Federales y así satisfacer las
necesidades de los ciudadanos.
Descriptores: Entidades Federales, Responsabilidad
Patrimonial, Contencioso Administrativo, Tutela Judicial Efectiva,
Procedimientos Judiciales, Constitución y Proceso.
Todos los actos dictados por órganos
estatales, deben necesariamente estar sujetos a lo pautado en los preceptos
constitucionales y legales, en razón de la existencia del principio general de
supremacía constitucional y del principio de legalidad. Ello implica, la nulidad de todo acto del
Poder Público dictado en contravención de las disposiciones del texto
fundamental y de textos legales, para que el Estado de Derecho tenga sentido y coherencia.
Las anteriores premisas son aplicables a
las Entidades Federales, entendidas estas como
“la persona jurídico territorial intermedia que forma parte de la unión
o de la república” Ossorio (1981). Los Estados como personas jurídicas
políticas-territoriales, sometidas al imperio de la Constitución y de las
Leyes, deben sujetar su actividad y su cometido a la realización de sus
competencias dentro del marco del Estado de Derecho.
Se observa que en el transcurso de la
última etapa democrática por la cual ha atravesado Venezuela, los Estados o Entidades
Federales han asumido una mayor cantidad de competencias producto del proceso
de descentralización iniciado a finales de los años ochenta y con la entrada en
vigencia de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público.
Este proceso se
profundiza aún más con la entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela el 30 de diciembre de 1.999, toda vez que se
ratifica la concepción de un Estado Federal, se profundizan y amplían las
competencias de los Estados. En efecto, el sistema constitucional
vigente evoca un Estado Social de Derecho y de Justicia, donde el estado es el
obligado a prestar toda su actividad en pro de los ciudadanos que lo integran,
en contraposición de la concepción del
Estado Liberal Burgués. De igual
modo las Entidades Federales asumen mayor cantidad de competencias dada la descentralización
cada vez mas acentuada, que ha sido mal entendida por cuanto se traspasa ineficiencia e ineficacia del poder
central a las periferias.
El asumir esta serie de competencia, trae
como consecuencia directa la realización de un mayor conjunto de actividades y
funciones que se despliegan mediante los distintos modos de manifestación del
Poder Público (Leyes, Contratos, Actos Administrativos), y de suyo, un mayor contacto y conjunto de
relaciones con los ciudadanos, de allí que el ordenamiento jurídico establezca
un cúmulo de mecanismos que le permiten a estos controlar la actividad de los
Estados.
La garantía del control, en el Estado de
derecho, se establece en favor de los particulares, teniendo estos una serie de
vías, medios o recursos jurídicos que el ordenamiento constitucional pone a su
disposición para lograr realizar tal control; de allí que el profesor Alejandro
Nieto, citado por Guido Santiago (1993, 78) afirmara:
La verdadera frontera entre un sistema democrático y un
sistema dictatorial tanto político como jurídico no está en la amplitud de las
funciones administrativas, puesto que en ambos casos son y deben ser
desmesuradas en la sociedad presente, sino mas bien en la posibilidad de
su control. Un control jurisdiccional, tan amplio como sea posible de la Administración es, como se sabe, una de las claves
imprescindibles del Estado de Derecho.
De allí que el profesor José Rodríguez Urraca, en el prólogo de Rodríguez, N.
(1991, 15),
haya señalado:
No debe olvidarse que la democracia descansa en la
posibilidad de que la actuación administrativa pueda ser controlada
jurisdiccionalmente. Las garantías nada
significarían si pudiesen quedar subordinadas a lo decidido por los órganos
administrativos. La natural repugnancia
conque los agentes de la Administración reaccionan contra la injerencia
judicial de sus decisiones irregulares, constituyen prueba irrebatible de que
la lucha entre el administrado y la Administración no ha concluido aún, y
pasará mucho tiempo todavía sin que ello ocurra.
En efecto, el control que el ordenamiento jurídico
brinda a los ciudadanos para mantener dentro del Estado de Derecho la actividad
que realizan los entes y órganos que ejercen el Poder Público, se revela como
la medida en que se materializa la defensa y seguridad jurídica de los
ciudadanos.
Por ello el
Estado de Derecho no estaría completamente estructurado, si el ordenamiento
jurídico no estableciera diversos mecanismos para asegurarle a los ciudadanos
la posibilidad de controlar la constitucionalidad y legalidad de los actos
estatales. En el establecimiento de estos controles, está una de las garantías
constitucionales de los derechos del hombre, representada por el derecho a la
defensa y el derecho a la seguridad jurídica.
Conforme a lo
señalado anteriormente, en Venezuela, el principio de supremacía constitucional
y legal, respecto a actividades de rango legal y sublegal, se consagra al
establecerse en el ordenamiento jurídico múltiples mecanismos o procedimientos
que permiten a los particulares controlar todos los actos del Estado; y además,
el sometimiento a la Ley de los actos estatales dictados en su ejecución.
Por tanto
todos los actos de los órganos estatales o de los órganos públicos, dictados en
ejercicio del Poder Público Estatal son susceptibles de ser controlados en
cuanto a su conformidad con la Constitución, y en su caso, en cuanto a su
conformidad con la legalidad.
De igual
modo, los ciudadanos puedan exigir al Estado, y en el caso específico a las
Entidades Federales, la reparación patrimonial de los daños que ocasione en la
realización de sus actividades; toda vez que al carecer la conducta
administrativa de un título jurídico capaz y suficiente para
justificarlas, esta será ilegítima y
puede ser objeto de controles por ante los órganos competentes, bien sea administrativos
o jurisdiccionales.
Dentro de los mecanismos o medios
de control que prevé el ordenamiento jurídico, se encuentran los de orden
jurisdiccional, aquellos que son manifestación del Poder de la Jurisdicción
encomendada al Estado mismo mediante órganos independientes y autónomos. Es el Estado, mediante los órganos
jurisdiccionales, el encargado de satisfacer las necesidades de los ciudadanos
que se ven afectados por las actividades que realiza el Poder Público.
El Estado en su condición de
depositario de este poder de la jurisdicción, le corresponde satisfacer uno de
los valores más profundos e importantes para toda la humanidad se está hablando de la Justicia, por ende, la Justicia
Administrativa. El Estado debe
garantizar a todos los ciudadanos integrantes de una colectividad el correcto,
adecuado y debido control sobre la
actividad desplegada por el Poder Público, en este caso por los Estados o Entidades Federales.
Tal afirmación se realiza sobre la base de que la jurisdicción es una
actividad que sustituye y corrige el desapego que pudiera en un momento dado
tener los Estados al Estado de Derecho ;
esto es, el quebrantamiento de la institucionalidad que reclama ser restituida
al estado natural de juridicidad que debe dominar al Poder Público.
Este poder es la asignación de una función que le es en principio
natural, esencial al hombre, con el
objeto principal, de que a cambio de dicha concesión, le sea otorgada una
tutela o protección efectiva de los derechos e intereses de cada hombre, grupo,
colectivo o sociedad. Al respecto Longo (2000, s/n), considera:
Con el Estado, pues, en el mismo instante de su nacimiento,
se concretiza, a su vez, ni antes, ni después, la transmutación de ese derecho
natural a la propia defensa que descansa en todo ser humano, para insertarse en
el poder de tutela que asume el Estado, y es este acto de despojo, de
sacrificio en lo individual, para beneficio de lo social, el que otorga sentido
a la facultad jurisdiccional, cuya significación, según los términos en los que
se la ha venido analizando, entraña el de un verdadero poder, inmediato y
directo.
Dentro
de los mecanismos establecidos en el contencioso administrativo se encuentra el contencioso de
las demandas contra las entidades públicas, en el presente caso, contra los
Estados. Este tipo de mecanismo de
control de la actividad de los órganos del poder público ha sido conocido como
el contencioso de Plena Jurisdicción, como entidad autónoma desde la perspectiva
procesal la cual pretende la condena a
los entes públicos a pago de sumas de dinero y a la reparación de los daños
ocasionados a los Derechos subjetivos y patrimoniales de los ciudadanos.
El
ciudadano, colectivo o sociedad afectado por la realización de las actividades
de los Estados, puede exigir de éste la reparación de los daños que se causen
producto de esta actividad. Esto en
virtud de que el Poder Público es responsable de sus actos y por lo tanto capaz
de resarcir a las ciudadanos de los daños que produzca por su acción u omisión. Esto se desprende los artículos 2 y 140 del
texto constitucional vigente.
Asimismo,
la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela en Diciembre de 1.999 obliga reflexionar acerca del papel fundamental
que juegan los órganos jurisdiccionales en la perspectiva de una nueva
República y por sobre todo, obliga reflexionar sobre la incidencia de la misma
en los órganos que ejercen la jurisdicción contencioso administrativa, por ser
esta, por excelencia, la llamada a controlar el estado de la legitimidad de las
funciones del Estado.
Igualmente,
el valor normativo de los preceptos constitucionales revela un escenario nuevo
y cambiante en las formas de administrar
justicia, y de suyo, de cómo los órganos jurisdiccionales contencioso
administrativo ejercen el control, en el presente caso, sobre las Entidades Federales.
De allí que los mandamientos y principios que forman las propiedades de
la función jurisdiccional consagrados magistralmente en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (1999), según los cuales “Venezuela es un estado de derecho y de
justicia....” (Art. 2); “Todos tienen acceso a la justicia....se
consagra la defensa de los intereses colectivos y difusos, y la tutela judicial
efectiva....Se garantiza una justicia gratuita, sin dilaciones indebidas y sin
formalismos inútiles” (Art. 26); “El
debido proceso será inviolable en todo proceso judicial y en todo trámite
administrativo” (Art. 49); “El proceso es
un instrumento para la justicia” (Art. 257);
“Todos los jueces deben asegurar la integridad constitucional” (Art. 334), se erigen como normas
jurídicas de eminente contenido valorativo, que inspiran el nuevo rumbo de la
Justicia Administrativa.
De allí que es
inminentemente necesario analizar cómo la oralidad, la inmediación, la justicia
sin formalismos inútiles, la concentración, la celeridad, así como otros
principios y valores insertos en el texto constitucional obligan a replantearse
los mecanismos procesales para ejercer el debido control jurisdiccional sobre
las entidades federales.
Sin embargo, en la actualidad los daños que los Estados ocasionan a los
particulares, colectivo o sociedad no son resarcidos debidamente, dado que la
Justicia contencioso administrativa se
encuentra en estado de insatisfacción de las necesidades de los ciudadanos.
En la actualidad el hecho
controvertido se presenta cuando a través de alguna de las formas de
manifestación de las entidades federales se lesionan intereses
particulares, causando daños que
necesariamente deben ser reparados; y visto esto, el ciudadano no logra
efectivamente la reparación y resarcimiento del daño causado por el Estado
infractor, existiendo de suyo total impunidad en relación particular-Estado o,
lo que es lo mismo, en las actuaciones
de las entidades federales en el caso en específico.
El estudio de los mecanismos judiciales que establece el
ordenamiento jurídico siempre ha estado bajo la óptica de la disciplina
administrativa dentro de la ciencia del Derecho, obviando que el estudio de la
jurisdicción contencioso-administrativa siempre entraña las raíces del Derecho
Procesal; de allí que Araujo, J. (1997,
112-113) haya señalado:
Sin embargo, debe reconocerse que no
todo es perfecto en este ámbito y que el observador puede descubrir fácilmente
fallas y deficiencias, por cuanto la ineficacia del contencioso debido a la
insuficiencia de técnicas procesales, una de las cuales es la imperfección de
la LOCSJ en tanto que reguladora del procedimiento contencioso-administrativo,
atenta contra el derecho jurisdiccional del ordenamiento administrativo. Por ello se ha hablado, de una crisis del
contencioso-administrativo.
... Omisis...
Es
así como se observa que, lo que se conoce como "Derecho Procesal
Administrativo", parte del Derecho Administrativo, pero Derecho Procesal
al fin, no alcanza en nuestro ordenamiento jurídico a tener la fuerza de
principios propios (MOLES). Tributario
mental del antiguo Derecho Administrativo antes que del Derecho Procesal, y por
ello se va estructurando sobre los moldes de aquél, lo que ha impuesto una
profunda revisión...
Por otra parte, en razón de la impunidad en las actuaciones de
las entidades federales, se presenta por parte de sus órganos, dependencias y
entes que la conforman, un abuso de poder de incontrolable limitación,
acarreando como consecuencia la existencia
de un notable anarquía en la entidades Federales.
La argumentación anterior motiva a plantearse como problema de investigación,
el estudio de los procedimientos o demandas
que se instauran contra las Entidades Federales, a la luz del nuevo
orden constitucional como medios de
control de la actividad desplegada por
las Entidades Federales.
Se presume que el ordenamiento jurídico
interpretado en función de una tutela judicial efectiva para los ciudadanos,
debe brindar los mecanismos idóneos que permitan realmente y efectivamente a
cada ciudadano afectado por los daños ocasionados por las entidades federales,
verse resarcido y satisfecho en su interés.
Por lo tanto el proceso deberá brindar los mecanismos efectivos para la
consagración de la justicia, y en manos del jurista se encuentra la batuta para
indicar cual es el mecanismo procesal mas idóneo para tales fines.
En vista
de lo antes expuesto, se hace necesario responder las siguientes interrogantes:
¿Cuáles son los mecanismos de manifestación de las Entidades Federales
susceptibles de generar su responsabilidad?, ¿En qué medida existe la
Responsabilidad de las Entidades Federales generada en razón de sus mecanismos
de manifestación?, ¿Cuáles son los mecanismos jurisdiccionales que permiten
controlar la actividad de las Entidades Federales?, ¿Cómo la entrada en
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999
incide en los procesos judiciales para hacer efectiva la Responsabilidad de las
Entidades Federales? y ¿Cuáles son los mecanismos más efectivos que brinda el
proceso judicial en Venezuela para hacer efectiva la Responsabilidad de las Entidades Federales?.
El
Objetivo General de esta investigación, es estudiar las demandas y acciones de
contenido contra las Entidades Federales.
Con esta investigación, que
comprende una revisión exhaustiva de la doctrina nacional y de la
jurisprudencia de la antes Corte Suprema de Justicia, ahora Tribunal Supremo de
Justicia, se pretende determinar las demandas y acciones contra las Entidades
Federales que existen en el ordenamiento jurídico venezolano; a los fines de
determinar cuáles son los presupuestos fundamentales para la procedencia de
tales tipos de mecanismos procesales y la redimensión estructural del proceso
judicial para la obtención de una Tutela Judicial Efectiva frente a las
arbitrariedades y la disconformidad con el Derecho y la Justicia en las que puede
incurrir las entidades Federales.
Con la presente investigación se colaborará con el estudio de las
demandas y acciones contra las Entidades Federales y así poder germinar las
raíces necesarias para el estudio de estos tipos de proceso judicial como
mecanismos e instrumentación de la Justicia.
Esto en virtud de que la constitución vigente exige la realización de
las Justicia de manera inmediata, sin formalismos inútiles para lo cual es
necesario estudiar de manera integral el ordenamiento procesal con el objeto de
dar un uso adecuado a los institutos jurídicos sometidos a dicho estudio.
La temática de estudio constituye un tema de suma importancia
para los nuevos rumbos que debe tomar el proceso judicial como medios de los
ciudadanos en la realización de la Justicia frente a los Poderes Públicos y en
el presente caso, frente a las Entidades Federales.
El resultado del presente estudio puede servir de referencia para
los ciudadanos, Escuelas de Derecho, el foro venezolano y al legislador para la
realización de las futuras reformas procesales, dado que de los resultados que
del mismo se deriven, podrá establecerse con claridad y seguridad jurídica, los
mecanismo más idóneos que establece el ordenamiento jurídico para hacer
efectiva la responsabilidad de las
Entidades federales.
La presente
investigación se ubica en una investigación teórica que ofrece la ventaja de
precisar elementos empíricos del tema, a través de una investigación en los
textos legales, jurisprudenciales y doctrinales, analizados con sentido crítico
y temático, esto es, a través de los variados aspectos que las decisiones de
los Tribunales pueden tratar y a las consideraciones que hagan la doctrina y
las diferentes leyes involucradas. Lo anterior configura una investigación
analítica y de desarrollo conceptual, con apoyo de una amplia revisión
bibliográfica. En tal sentido y de acuerdo a los objetivos establecidos, el
trabajo es de estudio monográfico a un nivel descriptivo.
La técnica que se utilizó en esta
investigación fue la de análisis de contenido, análisis comparativo y
construcción de sistemas de categorías, clasificación de casos, inducción y
síntesis. Ello facilita el análisis deductivo-inductivo para lograr los
objetivos planteados.
El proceso de
recolección de la información, se hizo tomando en cuenta las preguntas de la
investigación, aspectos centrales de la demostración, para el
logro de los objetivos, a través de la lectura evaluativa, del resumen
lógico y fichas de trabajo. Los datos fueron clasificados en conjuntos
parciales y subordinados, de acuerdo con la relación lógica que exista entre
ellos.
El análisis de
la información es lógico y por ende la inducción y la deducción se dan de
manera simultánea y combinada. Por otro lado, el análisis jurídico, la interpretación
de la información es combinada, tanto en forma subjetiva como objetiva, por
cuanto además de querer descubrir la voluntad del legislador manifestada en la
ley, también se pretendió declarar el sentido de la norma jurídica, utilizando
lo que la misma norma dice, demostrándose de esta forma la coordinación y
complementación que existe entre la interpretación subjetiva y la objetiva.
Del análisis
progresivo de la información estudiada surgieron las conclusiones y
recomendaciones, las cuales fueron evaluadas y perfeccionadas a través de un
proceso de síntesis, lo cual se entenderá como la recomposición de las partes o
elementos de un todo que el análisis había separado, para integrarlas en una
unidad coherente y con sentido pleno, que llevó a las conclusiones finales,
racionalmente fundamentadas.
Esta
investigación consta de cuatro (4) capítulos, estructurados de la siguiente
forma:
En el segundo capítulo, se
explican el Contencioso de Anulación y de plena jurisdicción, el
Contencioso de Anulación de los Actos Administrativos, el Contencioso de Anulación y Procedimiento de Actos de Efectos Particulares, el Contencioso de Anulación y Procedimiento de Actos de Efectos Generales,
el Contencioso de los Contratos Administrativos, las Demandas contra los Entes
Públicos, el Recurso de Abstención o Carencia y Procedimiento de Segunda
Instancia.
En el tercer capítulo, se indica la Base
Constitucional del Proceso Judicial en Venezuela, los Principios
Constitucionales del Proceso Judicial, el
carácter normativo del Texto Constitucional y su aplicación inmediata.
El cuarto capítulo, incluye
la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la responsabilidad de las
Entidades Federales y el Sistema de responsabilidad Patrimonial del Estado en
la Constitución de 1.999.
ENTIDADES FEDERALES
Antecedentes Históricos de
las Entidades Federales
En
1717 se crea El Virreinato de la Nueva Granada y se colocó bajo su dirección
las provincias de Caracas, Maracaibo y Guayana. En 1723 se extingue el Virreinato por Real Cédula considerándose
conveniente que las Provincias de Caracas, Cumana, Maracaibo e Islas de
margarita y Trinidad dependían de Santo Domingo.
En
1739 se reestablece nuevamente el Virreinato
de Santa fé por real Cédula del
20 de Agosto de 1739 se incorporan a la
jurisdicción del nuevo Virrey y audiencias las provincias Venezolanas de
Caracas, Cumana, Maracaibo e Islas de Margarita y Trinidad.
La
Real Cédula de 1777 dictado por el Rey Carlos III, en virtud de la cual se crea
la Capitanía General de Venezuela.
En
1786 se crea la Real Audiencia de Caracas.
LA
constitución de 1811 comienza a reconocer
la existencia y prerrogativas de
los municipios.
Luego
aparece las constituciones de 1819 y 1821, en la primera denominada la
Constitución de Angostura, en ella se regulan las Provincias dividiéndolas en 10, así mismo dicha Constitución establece una República única e Indivisible manifestándose de esta manera en contra de el
Federalismo, pero manifiesta que su
aspiración es llegar a la Federación. En
1821 Son reconocidas las Provincias como unidades político-territoriales, se da
una concepción Unitaria del Estado, en la cual se comienza a delegar
atribuciones.
En la Constitución de 1830
se consagra una formula centro-federal,
en esta se obvian elementos esenciales como se hiciera en la de 1811 entre los
que se encuentran los elementos sociales, culturales y aún políticos. En la
Constitución de 1858 se acogen nuevamente la tendencia hacia el Federalismo
entre sus líneas se acoge la idea de que los gobernadores serán elegidos por el voto directo, secreto y
mayoritario de los electores.
En
1864 aparece una nueva Constitución la cual viene a marcar una verdadera pauta
y ser la principal base creadora de las
constituciones existentes desde allí hasta nuestros días , encontrándose esta
inspirada en la Constitución de Rionegro de la Nueva Granada, en la cual se
reconoce la autonomía de los estados federales. En esta se sustituye la
utilización de la Provincia por “estado” influenciado por el régimen de los
Estados Unidos de Norteamérica.
La
Constitución de 1874, no altera mucho la conformación de los estados pero se
presenta de nuevo cambio de denominaciones catalogándolos como provincias.
En
la Constitución de 1901 se establecen 20 estados organizados, los cuales son
reducidos a 13 por el texto
constitucional promulgado el 27 de abril de 1904.
Mas
tarde con las constituciones realizadas por el General Gómez todas fueron tendentes al régimen del momento
dictatorial. El 5 de agosto de 1909 se promulga una de las Constituciones de
Gómez en donde se establecen 20 estados
conservando ellos determinados limites.
Aparece entonces años mas tarde el Régimen de Pérez Jiménez , en este
resulta que se vuelve a la idea del
centralismo, para de esta manera no conceder ningún tipo de autonomía a los
estados y fueron considerados más bien en base a su división político
territorial que en su autonomía e independencia.
Es
entonces cuando aparece el régimen democrático
y en la Constitución de 1936 se le reconoce a los estados como entidades
políticas, autónomas y soberanas, pero con respecto a la administración,
disposición, disfrute de todos los recursos pertenecientes a los estados siguen
siendo competencia del poder federal.
Una
de las constituciones más cercanas a la
construcción de un nuevo estado fue la
de 1947. Luego aparece la
Constitución de 1961 la cual establece que el Estado será federal en los
términos consagrados por ella, reservándose para el Poder Nacional algunas
materias por lo que muchos opinan que no puede entonces existir un Federalismo
puro.
En la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999 en parte de su preámbulo expresa lo siguiente:
“establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica
y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide
los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien
común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para
esta y las futuras generaciones; el articulo
y se da potestad a las entidades federales para que sean autónomas en
algunas materias asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la
educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni
subordinación alguna...”. De igual forma nuestra Carta Magna en su artículo 4 expresa: “La
República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los
términos consagrados por esta institución, que se rige por los principios de
integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad.
Conceptuación
de Entidad Federal
En búsqueda
del concepto debe en primer lugar
definirse que entidad es, según Cabanellas: “ lo que integra la esencia o forma de una
cosa. Ser o ente. Valor o trascendencia de las cosas. Colectividad, institución,
agrupación o empresa.”, mientras que el concepto de Federación es:
“Genéricamente, unión, alianza, liga de sociedades, asociaciones o grupos, con
determinadas afinidades y un fin común moral, político, sindical, económico,
deportivo, etc. Para el Derecho político, el estado Federal y el poder central
que lo rige, una vez definido lo anterior nos atrevemos a establecer un
Concepto de Entidad Federal “la persona
jurídico territorial intermedia que forma parte de la unión o de la
República”.
Formas de Manifestación
Jurídica de las Entidades Federales
Se observa que en el transcurso de la
última etapa democrática por la cual ha atravesado Venezuela, los Estados o
Entidades Federales han asumido una mayor cantidad de competencias producto del
proceso de descentralización iniciado a finales de los años ochenta y con la
entrada en vigencia de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público.
Este proceso se
profundiza aún más con la entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela el 30 de diciembre de 1.999, toda vez que se
ratifica la concepción de un Estado Federal, se profundizan y amplían las
competencias de los Estados. En efecto, el sistema constitucional
vigente evoca un Estado Social de Derecho y de Justicia, donde el estado es el
obligado a prestar toda su actividad en pro de los ciudadanos que lo integran,
en contraposición de la concepción del
Estado Liberal Burgués. De igual
modo las Entidades Federales asumen mayor cantidad de competencias dada la
descentralización cada vez más acentuada, que ha sido mal entendida por cuanto
se traspasa ineficiencia e ineficacia
del poder central a las periferias.
El asumir esta
serie de competencia, trae como consecuencia directa la realización de un mayor
conjunto de actividades y funciones que se despliegan mediante los distintos
modos de manifestación del Poder Público (Leyes, Contratos, Actos
Administrativos), y de suyo, un mayor
contacto y conjunto de relaciones con los ciudadanos, de allí que el
ordenamiento jurídico establezca un cúmulo de mecanismos que le permiten a
estos controlar la actividad de los Estados.
Así, las formas de manifestación de las
Entidades Federales que la doctrina ha señalado como vehículo para que los
Estados puedan lograr llegar a los ciudadanos, han sido descritos de la
siguiente manera:
-
Leyes
La constitución de 1999 define como Ley a los actos que sancione la
Asamblea Nacional como órgano legislador, por lo que para precisar la noción de
Ley en el ordenamiento constitucional venezolano, basta un criterio orgánico
formal, sin atender al contenido del acto ni a sus efectos generales o carácter
abstracto.
Conforme al artículo 162 de la Constitución (1999), corresponde a
los Consejos Legislativos de los Estados, la facultad de legislar sobre las
materias de competencia estadal, entre las cuales está, la organización de los
Poderes Públicos de cada Estado, en conformidad con la Constitución Nacional.
Según Manuel Osorio ley: “ Constituye la ley una
de las fuentes tal vez la principal , del Derecho. En sentido amplio se
entiende por ley toda norma jurídica
reguladora de los actos y las relaciones
humanas, aplicables en determinados tiempo y lugar. Dentro de esa idea seria ley todo precepto dictado por autoridad
competente, mandando o prohibiendo una cosa
en consonancia con la justicia y
para el bien de los gobernados”.
Es decir se considera la ley
como una de las fuentes principales del derecho, de esta manera debe entenderse
que serán leyes las que sean aprobadas por el procedimiento respectivo para
ello, es decir, siguiendo los pasos regulares, las leyes se encargan de indicar
las conductas que deben seguirse en una determinada sociedad y aquellas
conductas que no pueden realizarse y que por ende son penadas, de alguna manera
ya sea de forma económica o personal.
Así mismo Cabanellas, se pronuncia de la
siguiente manera:
Genéricamente, modo de ser
y de obrar los seres. Regla, norma,
precepto de la autoridad pública que
manda, prohíbe o permite algo. Regla de conducta obligatoria dictada por el
Poder Legislativo , o por el Ejecutivo cuando lo sustituye o se arroga sus
atribuciones. Ampliamente, todo reglamento, ordenanza, estatuto, decreto, orden
u otro mandamiento de una autoridad en ejercicio de sus atribuciones. Cualquier norma jurídica obligatoria.
De igual forma aquí se puede entender que la
ley es quien se encarga de regular las conductas de la sociedad.
Ahora bien Aristóteles
opinaba que: “ la ley siempre dispone por vía general y no prevé los casos
accidentales” refiriéndose a que esta se encargaba del estudio de las mayorías
y en algún momento, esta pasaría por alto algo.
Es entonces a partir del
Siglo XVIII se presenta la idea de que
esta no debe únicamente consistir en una
regla de derecho general, sino que debe
ser indispensable que la misma sea dictada
con la afluencia de la representación nacional.
De esta manera se puede
decir que la ley tiene una generalidad, la cual se manifiesta a través de que
sus disposiciones rigen a un indeterminado número de personas.
En el transcurso
constitucional del país han surgido a través de las diferentes constituciones
promulgadas una serie de conceptos de lo que se denomina ley, es así como en la
constitución de 1936 disponía en su artículo 74: “ Los actos que sancionan las
Cámaras Legislativas funcionando separadamente como cuerpos colegiados se
denominarán leyes, y los que sancionen reunidas en el Congreso o separadamente
para asuntos privativos de cada una, se llamaran acuerdos”.
De igual forma en la extinta Constitución de la Republica de
Venezuela de 1961, se refería en su articulo 162 de la manera siguiente: “ Los
actos que sancionen las Cámaras Legislativas como cuerpos colegisladores se
denominarán leyes. Las leyes que reúnen sistemáticamente las normas relativas a
determinada materia podrán denominarse Códigos”, de esta manera se ha manejado el concepto
hasta llegar a la Constitución de la Republica
Bolivariana de Venezuela la cual expresa en su artículo 202: “La ley es
el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador. Las leyes
que reúnan sistemáticamente las normas relativas a determinada materia se podrán
denominar códigos.
Aquí se aprecia que hasta los momentos el concepto de ley no ha cambiado
mucho, expresando que son aquellas que dicte la Asamblea Nacional y que sean
aprobadas mediante el procedimiento que la misma constitución estipula para
ello. Es de observar considerar que esta
definición es de carácter formal, debido a su rigidez y al punto de vista
sancionatorio.
- Actos Parlamentarios sin forma de Ley
Por
definición en contrario al concepto de
Ley que define el articulo 162 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela , los actos parlamentarios sin forma de Ley son aquellos actos
jurídicos emanados de los concejos legislativos estadales (visión estadal) que carecen de las características propias de
la Ley, dentro de las que se encuentran dos discusiones en el órgano colegiado
del concejo legislativo estadal , el carácter general y abstracto y por
supuesto el carácter normativo que se ubicaría en cualquiera de los escenarios
anteriormente dichos.
-
Actos Administrativos de Efectos Generales y Particulares
Antes de entrar en materia con respecto a los
actos de efectos generales y particulares, hablemos un poco de lo que es un
acto administrativo, Según el autor José
Antonio García es la “declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad,
emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho público
, bien tendiente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o
extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la
Administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera
administrativa” desprendiéndose de este,
que todo movimiento que involucre a la Administración es decir la parte que se
refiere en el concepto a que esta debe actuar en su faceta de Derecho Público y
que tenga una determinada finalidad, que a su vez cumpla con los requisitos
exigidos por las leyes adecuadas, podría entonces estar en presencia de un acto
administrativo.
Ahora bien, debe ser tomado
en cuenta también los elementos por
separados para un mejor aprecio de la conceptualización citada supra.
1.- Es una declaración desde
el punto de vista de una exteriorización intelectual, basada en datos
simbólicos del lenguaje hablado o escrito. Es una manifestación a cerca de algo.
2.- Se puede considerar
Unilateral según las doctrinas dominantes,
esta unilateralidad es vista desde
el origen de la relación
jurídica, todo acto depende de la voluntad de un solo sujeto, es decir
del Estado o cualquier otro ente con
facultad para dictar actos administrativos,
la voluntad del administrado no
interviene en la integración del acto,
este puede ser causa de su formación, es de resaltar que entonces desde el
punto de vista de donde emerge o surge el acto debe ser considerado unilateral
en su formación.
Ahora bien como toda corriente
existen enfoques diferentes que se inclinan hacia la plurarilidad de
partes, ya que se ven involucradas otras
partes como lo serian los administrados.
3.- Emanada de una Entidad
Administrativa. Deben ser dictados por
entes administrativos o en representación de ellos, de igual forma el acto es dictado en ejercicio de la función administrativa.
4.- Puede darse entre los administrados o con la
Administración.
Así mismo Brewer Carias
considera al acto administrativo como: “ toda manifestación de voluntad
de carácter sublegal, realizada, primero por los Órganos del Poder Ejecutivo,
es decir por la Administración Pública, actuando en el ejercicio de la función
administrativa, de la función legislativa y de la función jurisdiccional;
Segundo por los órganos del poder legislativo (de carácter sublegal actuando en
ejercicio de la función administrativa; y tercero por los Órganos del Poder
Judicial, actuando en el ejercicio de la función administrativa y de la función
legislativa”.
En todos estos casos según
Brewer “la declaración de voluntad constituye un acto administrativo cuando
tiende a producir efectos jurídicos determinados, que pueden ser la creación,
modificación o extensión de una situación jurídica individual o general o la
aplicación a un sujeto de derecho, de una situación jurídica general”. (Brewer
Carias, 1995; pag 141).
Desde el
punto de vista legal tenemos que en el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos se encuentra estipulado lo siguiente: “Se entiende por acto administrativo, a los
fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de
acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los
órganos de la administración pública”.
Este seria el concepto
formal de lo que es un acto administrativo.
De acuerdo al artículo 259 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, están sometidos al control de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, los actos administrativos generales o particulares
contrarios a derecho. Por tanto todos los actos administrativos generales o
individuales emanados de autoridades nacionales, estadales o municipales
deberían ser objeto del recurso contencioso-administrativo de anulación.
En relación al problema de la definición del acto administrativo Brewer, A. ( 1987), señala:
...que la noción de acto administrativo
sólo puede resultar de una combinación de criterios orgánicos, formal y
material, y nunca puede condicionarse al cumplimiento de una función específica
del Estado. Los actos administrativos se dictan por todos los órganos estatales
y en ejercicio de todas las funciones estatales y su individualización no puede
estar fundamentada en la utilización del solo criterio orgánico, del solo
criterio formal o del solo criterio material, sino, insistimos, de la mezcla y
combinación de ellos. En efecto no es aceptable la utilización exclusiva del
criterio orgánico, para definir el acto administrativo, pues quedarían fuera de
caracterización los actos administrativos que dictan los funcionarios de las
Cámaras Legislativas o los funcionarios de los órganos judiciales.
En este
orden de ideas Brewer-Carías y Ortiz
Álvarez (1996, 10), señalan:
...que la emisión de actos
administrativos no está reservada a los órganos del Poder Ejecutivo. Al contrario, los actos administrativos se
dictan por todos los órganos estatales y en ejercicio de todas las funciones
estadales, por lo que constituyen actos administrativos.
Si se analiza la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, puede constatarse que la misma
precisó y limitó el ámbito del control de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa a los siguientes supuestos: a) En cuanto a los actos administrativos de efectos generales, por
razones de ilegalidad; b) En cuanto a
los actos administrativos de efectos particulares. En conclusión la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 259 no
permite dejar fuera de control jurisdiccional a ningún acto administrativo.
-
Contratos Administrativos
La idea misma del contrato
administrativo, erigida frente a la figura del contrato de derecho privado, aun
el suscrito por la misma Administración, proviene de la doctrina Francesa muy
influyente en el derecho público contemporáneo. Al
respecto Brewer, A. (1992), señala:
...que en efecto, en el universo de
las relaciones contractuales que se celebran entre la Administración y los
particulares, no sólo aparecen aquéllas
que suponen la utilización por la Administración de instrumentos
contractuales dentro del ámbito de relaciones patrimoniales, sino que cada vez
se hace más frecuente la existencia de figuras contractuales que se limitan
fijar la medida de una obligación o ventaja jurídico-pública previamente
establecida legalmente, y sin que aparezca colaboración patrimonial alguna.
En el
nacimiento de esa noción y en la justificación original de la distinción, está
la partición de competencias entre la jurisdicción administrativa y la
jurisdicción judicial. Por ello, se ha
dicho que la única justificación de la noción del contrato administrativo
estuvo en la atribución de competencias al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, o en otras
palabras, en esa época, la única singularidad de los contratos administrativos
era el régimen jurisdiccional aplicable que no afectaba en ningún caso, ni a su
naturaleza ni a su regulación de fondo.
En este mismo sentido, Brewer, A.
(1992), señala:
...la autonomía del derecho
administrativo, se ha pretendido vincular, inconscientemente a la
sustantividad propia de todas las
instituciones de esta rama del derecho, particularmente respecto de las que
provienen del tronco común del derecho privado y a la aplicabilidad a la
Administración, de un régimen jurídico especial y propio, distinto al derecho
civil.
Los contratos no son más que un acuerdo de voluntades entre
dos o mas personas con el fin de producir obligaciones, y el cual debe estar
sometido a una serie de elementos esenciales y que por supuesto no puede ir en
contra de la ley, del orden público y las buenas costumbres. Este es una
herramienta esencial en cualquier rama del derecho, de tal forma que existen
contratos laborales, mercantiles, administrativos etc, todos con
características especiales de la materia a que se encuentre regulando.
Ahora bien así
como la Administración dicta actos también posee la facultad para celebrar
contratos, dada esta a través del
transcurso de la historia del derecho positivo Venezolano, es entonces que se
encuentra claro que la Administración puede ser parte de los contratos, de que
forma, se desarrollara en las siguientes líneas.
Es entonces Según Larez
Martínez los contratos administrativos son: “conciertos de voluntad ,
bilaterales o plurilaterales, en cuya
celebración intervienen dos o mas
entidades administrativas o bien, además
de una entidad administrativa, uno o mas sujetos de derecho privado”.
Así mismo se ha hablado de la existencia de un contrato de
derecho privado de la administración, dándose de esta manera un tipo diferente
en el cual se procederá por la vía ordinaria en base a que se considere que dicho contrato que esta
originando el conflicto no sea
considerado un contrato administrativo.
Al respecto, Brewer Carias, establece:
Un contrato no es administrativo porque tenga
cláusulas exorbitantes del derecho común, sino que contiene clausulas de este tipo por ser
administrativo. Por tanto la aplicación del régimen preponderante de derecho público a un
contrato es consecuencia , es un efecto del carácter administrativo por su
naturaleza, es decir , porque fue concluido con finalidad de servicio público,
y por tanto como consecuencia necesita un régimen jurídico propio...
De esta opinión
observamos que el autor, toma muy en cuenta la finalidad de servicio público
para que en función a ella, se aprecie la intervención de la administración
contratando en busca del bien de sus administrado, es decir cumpliendo su
función y es por ello que este habla de un régimen jurídico propio para su
regulación, así mismo es por ello que suele apreciarse en dichos contratos la
presencia de cláusulas derogatorias del derecho común.
Características
1.-
Partes: Es esencial
que una de las partes sea una persona jurídica estatal y que esta se
encuentre actuando como tal, podía entonces ser La República , un Estado, un Municipio,
un Instituto Autónomo o una empresa del estado sujeta a régimen de derecho público, seria entonces
incoherente considerar un contrato administrativo sino existiere la presencia
de una de las partes aquí mencionada, y por supuesto actuando en nombre y
representación de la administración.
2.-
Validez: Como todos
estos se encuentran sometidos a ciertas condiciones de validez, las cuales se
encuentran reflejadas en el consentimiento, capacidad y competencia de los
contratantes y al objeto y la causa del contrato.
El consentimiento: como en cualquier contrato
las partes debe manifestar su acuerdo de voluntades para contratar, esto se hace a través del
consentimiento que seria una de las condiciones esenciales para que se ejecute
el contrato, ahora bien este elemento es visto mas que todo desde la óptica de
que de no existir el consentimiento no existe el contrato, esto es de forma
general, pero como es bien sabido la administración tiene otra serie de particularidades para
formar su consentimiento.
Es entonces como la voluntad
de la administración debe seguir unos determinados procedimientos
administrativos para de esta manera formar su voluntad, basados en quien pueda
cumplir con la función pública , porque
tenga capacidad para obrar o intervenir en el acuerdo o convenio como sujeto de
derecho.
Dentro
de la gama de lo que es el consentimiento, nos encontramos con la figura de los
vicios del mismo, de esta manera al presentarse alguno de ellos el contrato
podría ser anulado entre esos vicios tenemos:
El Error: debe ser un error
excusable, así mismo este debe ser
determinante es decir debe ser la única causa y principal de la
conclusión del contrato. Es como existen entonces el error de hecho el cual
puede recaer sobre la cosa o sobre la persona, en el caso de la administración
el error en la persona del co-contratante
es considerado el mas grave por esta, ya que dichos contratos tiene el carácter de ser
intuitu personae.
La Violencia: esta es otra
causa de error, esta puede ser ejercida tanto por una de las partes
contratantes como por terceras personas
distintas a aquellas en que se haya celebrado, es entonces que la
presión ejercida para la contratación parte o de un tercero, califica como violencia
y por ende puede el contrato ser objeto de nulidad.
El
Dolo: es causa de nulidad del contrato, cuando las maquinaciones realizadas por uno de los
co-contratantes o por un tercero con su
conocimiento, que no se hubiese
realizado el contrato si estas se hubiere conocido, es claro que el dolo debe
ser concluyente para la realización del contrato, ahora bien desde el punto de vista
administrativo no existe ninguna clase
de especialidad con respecto al dolo, la única salvedad que habría que hacer es
que en debe tomarse en cuenta la peculiar condición referida a los entes públicos.
El Objeto: Como en cualquier
contrato, este debe ser lícito, posible, determinado o determinable, ahora bien deben realizarse una serie de
acotaciones vinculadas con lo especial, de la materia administrativa.
La
administración, en su potestad puede introducir
modificaciones unilateralmente, (dentro por supuesto de ciertos
parámetros) en el contrato. Así mismo no
puede comprometerse el ejercicio de la competencia, porque
estaría viciado dicho contrato, de igual forma en los contratos privados
los contratantes pueden fijar ciertos
limites a su capacidad de obrar, empero
en derecho administrativo, la competencia de los funcionarios o organos de la
Administración no pueden ser objeto de contratos que comprometan su ejercicio.
La
Causa: Al igual que en los contratos privados la obligación sin causa o fundada
en una causa falsa o ilícita no tiene ningún efecto, es decir
puede existir un vicio suficiente para solicitar la anulación del
contrato.
3.-
Subordinación: El
contratante, contrata bajo su total libertad, pero luego de decidir contratar
con la administración, este queda subordinado a ella , esta subordinación no es
de carácter arbitrario, ni derivada de la autoridad o Poder de la
administración, esta basada en la desigualdad de fines de los contratantes,
quien contrata con ella persigue un fin privado, mientras que esta vela por el
interés público, las necesidades de los administrados y indudablemente persigue
una finalidad de servicio público, es entonces porque existe una desigualdad ya
que se busca es la protección y el beneficio colectivo de los administrados.
- Hechos y Actividades Materiales
El Estado no se concibe
aislado de sus funcionarios ya que estos son quienes lo hacen tangibles frente
a los ciudadanos. En este orden de
ideas, cuando en el desenvolvimiento de las actividades que el Estado les ha
encomendado para los fines que se propone, ocasionan daños y perjuicios, la
responsabilidad estatal se ve comprometida.
- Carencia o Abstención.
El Artículo 42, ordinal 23 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
dispone lo siguiente:
Artìculo
42: Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la
República"... 23.- Conocer de la abstención o negativa de los funcionarios
nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea
procedente, en conformidad con ellas.
Del análisis de este
Artículo concluimos que la carencia o
abstención es el incumplimiento por parte de la administración de una
obligación legal y concreta de decidir o de cumplir en un tiempo determinado,
frente al derecho de un sujeto a que la
administración cumpla con los actos a que
está obligada. Se presenta cuando las Entidades Federales se abstienen de cumplir
algún mandato u obligación impuesta por la constitución o las leyes.
Existen numerosos medios de abstención de las
Entidades Federales, en tal sentido se dice que existe carencia de la
administración, cuando se niega a darle curso o resolver cualquier recurso o
petición interpuesta en sede administrativa o de igual modo cuando el órgano
legislador no sanciona una ley que las necesidades del momento y de la misma
constitución exigen.
Todas estas formas de manifestación de las Entidades Federales traen
consigo la potencial posibilidad de generar un daño a los ciudadanos
surgiéndole a éstos el derecho a reclamar la indemnización por parte de las
mismas.
FORMAS DE CONTROL DE LAS MANIFESTACIONES JURIDICAS DE LAS
ENTIDADES FEDERALES Y PROCEDIMIENTOS A SEGUIR
Conforme a este esquema, el contencioso administrativo de
anulación se concebía como un proceso objetivo contra un acto administrativo,
en el cual la pretensión procesal del recurrente se limitaba a la anulación del
acto administrativo impugnado, y la decisión del juez solo tenia por objeto el
control de ,la legalidad del acto, pronunciando o no su anulación, y nada mas.
La legitimación activa para intentar el recurso de anulación correspondía a
quien tuviera, al menos, un interés personal, legitimo y directo, pudiendo
intentarlo también quien tuviera un derecho subjetivo lesionado por el acto
recurrido.
En cuanto al contencioso-administrativo de plena
jurisdicción, se concebía como un proceso subjetivo en el cual se entablaba una
verdadera litis contra una persona jurídica de derecho publico, y en la
cual la pretensión procesal del
demandante era amplia en el sentido de que podía buscar la condena del ente
demandado y además la anulación de actos
administrativos. Sin embargo, se habla del contencioso de los actos
Administrativos y no del contencioso de anulación, pues si bien siempre debe
haber una pretensión de anulación de los actos, el proceso no se agota en dicha acción.
Siguiendo
el esquema propuesto por el Dr. Allan Randolf Brewer Carias en su obra
"Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la
Jurisprudencia Venezolana", se realiza
el siguiente estudio comparativo entre una y otra institución:
En
primer lugar, existen numerosas semejanzas o características principales que
son comunes para ambos recursos, por lo que, en orden a hacer un estudio
sistemático del mismo, se revisarán estas semejanzas, para después, pasar a
analizar las diferencias:
I.-Características
Principales:
Le son aplicables las mismas características rectoras del
procedimiento civil venezolano, entre las cuales se señalan los siguientes
principios:
a.-Escritura.
b.-Publicidad.
c.-Mediación.
d.-Concentración.
Pero aparte de
las tres características comunes en todo el
procedimiento civil, tienen
tres características fundamentales que los distinguen y especializan:
a.-El carácter contencioso.
b.-El carácter inquisitorio.
c.-El carácter no suspensivo.
a.-El Carácter Contencioso:
Este carácter de contencioso de los recursos de plena jurisdicción y
el de plena anulación, no ha sido vista siempre desde un mismo punto de vista.
En efecto, tenemos que en cuanto al recurso de anulación, su concepción como un
recurso contencioso fue motivo de una lenta evolución jurisprudencial, que se
Inició con la posición de que no eran contenciosos, hasta llegar a admitir
unánime y pacíficamente su carácter contencioso.
Por otra parte, en cuanto al recurso de plena jurisdicción, por sus
características propias, no ha habido discusión en cuanto a su carácter
contencioso.
De
esta forma, tenemos que el problema de interpretación de que el recurso de
anulación no era contencioso, empezó o tuvo su origen con la interpretación que
hacía la Corte de la Constitución de 1931, la cual en su artículo 120, ordinal
12, aparte 3ero., señalaba:
Artículo 120:
Son atribuciones de la Corte Federal y de Casación:
...
12.-Declarar la nulidad de los Decretos o Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo
para la ejecución de las leyes, cuando alteraren el espíritu, razón o propósito
de ellas, y en general, declarar, cuando sea procedente, la nulidad de todos
los actos a que se refieren los artículos 42 y 43 de esta Constitución, siempre
que emanen de autoridad Nacional o del Distrito Federal, o de los altos
funcionarios de los Estados.
La acción en declaración de nulidad de un acto administrativo por
ilegalidad o abuso de poder, caduca a los trece meses, contados desde la fecha
de la publicación de dicho acto, La ilegalidad, como excepción, puede oponerse
siempre.
Cuando el acto tachado de nulidad fuere una resolución Ministerial
relativa a la ejecución o caducidad de algún contrato celebrado por el
Ejecutivo Federal, la Corte no podrá decidir sino mediante el procedimiento
pautado en el número que sigue (Juicio Contencioso o Recurso Contencioso).
Este artículo era interpretado por la entonces Corte Federal y de
Casación en el sentido de “ que sólo era contencioso el último aparte del
articulo 120, ordinal 12, ya que para los demás apartes de ese mismo ordinal,
no se señalaba procedimiento alguno"
Con la reforma constitucional de 1936, en donde el articulo 123,
ordinal 11, establecía:
Artículo 123:
Son atribuciones de la Corte Federal y de
Casación:
...11.-...La
acción en declaración de nulidad de un acto administrativo por ilegalidad o
abuso de poder, caduca a los trece meses, siempre que por dicho acto no se haya violado ninguno
de los principios, garantías o
derechos consagrados por esta
constitución. La ilegalidad del mismo acto, como excepción, puede oponerse
siempre.
En
sentencia de la Corte Federal y de Casación de fecha 14 de Junio de 1938, se entendió que todas las resoluciones
ministeriales sólo podían ser tachadas de nulidad por la vía del juicio contencioso, permaneciendo de esta forma la interpretación que venía
sosteniendo en cuanto a los demás apartes del mismo ordinal.
Sin embargo, en sentencia del 27 de Enero de 1937, la Corte Federal y
de Casación, señaló que:
El Recurso por exceso de
poder, que fue Intentado ... contra las resoluciones del Ministerio .... si
bien puede decirse no contencioso en el sentido de constituir un recurso
subjetivo, dirigido directamente a atacar el acto y no ejercido respecto a la
persona del funcionario de quien emanó, no tiene el carácter de acto de la
jurisdicción voluntaria, la cual se concreta a los actos de autoridad Judicial
necesarios para validar o confirmar un negocio jurídico, ya que el aludido
recurso por exceso de poder provoca una decisión que :Favorece y perjudicial
los derechos de tercero en cuanto produce efectos erga omnes.
En la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual entró en vigencia el 1 de Enero de 1977, se
establecen dos diferentes procedimientos en cuanto a los recursos de nulidad,
atendiendo, no a la jerarquía de las normas violadas, sino a los efectos,
generales o particulares, del acto Impugnado.
En efecto, la citada ley, establece un procedimiento para los juicios
de nulidad de los actos de efectos generales aplicable a las acciones
Intentadas por razones de
inconstitucionalidad o de
ilegalidad, contra toda clase de
actos de efectos generales, tales como las leyes nacionales o estadales, las
ordenanzas municipales o los reglamentos del Poder Ejecutivo Nacional; y, un
procedimiento diferente, para la tramitación de los juicios de nulidad de los
actos administrativos de efectos particulares, emanados de las autoridades
administrativas nacionales, estadales o municipales.
Por
tanto el procedimiento contencioso
administrativo de anulación tiene carácter contencioso aunque no pueda decirse propiamente que existe un
demandado, pues el recurso se dirige contra el acto y no contra la Administración u otra persona
pública. Sin embargo, tal como acota el
doctor Brewer, el hecho de que no exista demandado no excluye la posibilidad de
un defensor del acto.
En efecto dependiendo de la
naturaleza del recurso de anulación se debe
citar al Procurador
General de la
República para que sostenga los derechos de la Administración y a todos los Interesados a
fin de que actúen como terceros coadyuvantes en el proceso que se va a abrir
con motivo de la interposición del recurso
contencioso administrativo de anulación.
b.- Carácter
Inquisitorio:
La doctrina tradicional, distingue entre los procedimientos de
carácter inquisitorio y el proceso de carácter acusatorio. En el proceso de
carácter acusatorio, la producción de pruebas y la marcha del proceso resulta
de la sola iniciativa de las partes, siendo el Juez solamente un árbitro del
debate. De esta forma, aunque se consagre el Principio de que el Juez es
director del proceso, se entiende que este, a pesar de los poderes que puede
tener en un momento dado, no puede suplir a las partes o ir más allá de lo
alegado y probado en autos.
En el proceso de carácter inquisitorio, el Juez Juega un papel activo
en la búsqueda de la prueba y en la dirección del proceso, de modo y manera que
se entiende que el mismo está “obligado" a producir las pruebas, o a ser
una especie de Juez investigador, sin limites en cuanto a los alegatos que en
un momento dado puedan dar las partes, debido a la protección del orden público
a que el está obligado y a buscar más que la verdad del expediente, la verdad
real.
Ahora bien, en materia contenciosa administrativa, la situación es
distinta al procedimiento civil, pudiendo hasta decirse, que es de carácter
inquisitorio Brewer señala que el
carácter inquisitorio se manifiesta en dos direcciones, a saber:
b.1.-
La Dirección del Procedimiento.
b.2.- Búsqueda de la Prueba.
b.1.- Dirección del
Procedimiento:
En la jurisdicción contencioso administrativa,
el Juez tiene la dirección del proceso, y en esto se opone al procedimiento
civil, en que son las partes quienes dirigen - el proceso. Esto, a pesar de que
como se comentó anteriormente, se entienda que el Juez es Director del proceso,
toda vez que las partes son quienes "mueven" el expediente, alegan
hechos, prueban y realizan todas las
actividades tendientes a salir victoriosos en sus causas.
Ciertamente, en materia contencioso administrativa, como en materia
ordinaria, no hay jurisdicción sin acción y, por tanto, es la parte actora y no
el Juez la que debe proponer su acción y pedir la tutela jurídica.
Sin embargo, una vez que la acción ha sido intentada y el proceso se
encuentra pendiente, en la plenitud de sus efectos, en el proceso contencioso
administrativo, a diferencia del proceso civil, el Juez es quien toma la
dirección del proceso. En este orden de ideas, el Juez está obligado a
notificar a una serie de funcionarios públicos (Procurador, Fiscal, etc..), sin
que medie una petición de las partes. Asimismo, está en la obligación de
notificar a los terceros interesados, y en fin realizar una serie de funciones "de
oficio", que serian inconcebibles en el campo del derecho privado.
b.2.- Búsqueda de la Prueba:
En cuanto a las pruebas, en orden a buscar una verdad material, más
que una verdad formal o verdad del expediente, el Juez ha sido dotado con una
serie de pruebas para que busque o el mismo ejerza su actividad probatoria y de
esta forma, comprobar los hechos alegados por las partes que actúan, en Juicio.
c.- Carácter no suspensivo:
En principio, no tienen efectos suspensivos ninguno de los dos. Esto,
es una consecuencia directa de la ejecutoriedad del acto administrativo. En todo caso, esta suspensión sólo es
posible, cuando el Juez lo declara a petición de la parte interesada.
El Contencioso de Anulación de los Actos
Administrativos
El contencioso de anulación de los actos administrativos se
configura cuando la pretensión única del recurso es la anulación de un
acto administrativo. El proceso contencioso administrativo en este caso tiene
regulaciones adjetivas diferentes según el objeto del recurso, y se trate de,
la anulación de un acto administrativo de efectos generales, de un acto
administrativo de efectos particulares, o de un acto administrativo bilateral
(contrato administrativo).
El recurso, en el contencioso de los actos administrativos
además de pretensiones de anulación puede contener pretensiones de condena, lo
cual conlleva a que el contencioso de los actos administrativos actualmente se
clasifique en tres clases: el contencioso de anulación, el Contencioso de
anulación y condena: y el contencioso de anulación y amparo.
De acuerdo al régimen anterior a la Ley de 1976, para
intentar el recurso de inconstitucionalidad de leyes o el recurso de
inconstitucionalidad e ilegalidad de reglamentos y actos administrativos de
efectos generales no se requería condición especial alguna: por lo que la
legitimación correspondía a todo habitante de la Republica en base al «simple
interés» en la constitucionalidad y legalidad que tenían.
La acción popular
había sido definida por la jurisprudencia, como la que corresponde a todos y
cada uno de Ios individuos que componen un conglomerado, para impugnar la
validez de un acto del Poder Publico que, tener un carácter normativo y
general, obra erga omnes, y, por
tanto, su vigencia afecta e interesa a todos por igual.
En estos casos de impugnación de actos normativos,
declara la Corte, estos pueden ser impugnados por la vía de la acción
popular, ejercida libremente por cualquier ciudadano que se encuentre en el
pleno goce de sus derechos, esto es, que tenga capacidad procesal invocando
simplemente el derecho que tiene todo
ciudadano a que la administración respete la legalidad.
La Ley Orgánica de
1976, como se ha visto, ha exigido que el recurrente contra un acto
administrativo de efectos generales, sea «afectado en sus derechos e intereses»
por el acto recurrido 25, mención de la Ley que podría provocar dudas en tomo a
la supervivencia de la acción popular y a su posible eliminación en el país.
Sin
embargo, ya ha quedado dilucidado por la propia jurisprudencia de la antigua
Corte Suprema de Justicia hoy Tribunal Supremo,
la exigencia de que el acto administrativo de efectos generales, para
ser recurrido en vía contencioso-administrativa (al igual que la Ley mediante
el recurso de inconstitucionalidad) deba afectar los derechos e intereses del
recurrente, no ha significado en modo alguno la eliminación de la acción
popular, ni el establecimiento de una especial legitimación activa para
interponerla, referida a la protección o defensa de derechos subjetivos o intereses
legítimos de ciudadanos en particular.
En cuanto a la legitimación pasiva, como se ha dicho, la Ley Orgánica establece que para
hacerse parte en el juicio, en la defensa o impugnación deI acto, la persona debe reunir las
mismas condiciones exigidas para el accionante es decir debe alegar que el acto afecta sus derechos e
intereses.
El Contencioso
de Anulación de Actos de
Efectos Particulares
La
nulidad de actos de efectos particulares es un contencioso subjetivo y la de
efectos generales es un contencioso objetivo, de lo cual se desprende que la naturaleza de los
procesos es distinta y que el estado pretende cosas diferentes de cada uno. En
la nulidad contra actos de efectos generales se está en presencia de un contencioso objetivo tfpico,
la protección del Estado; en la nulidad
contra actos de efectos particulares se está en presencia de un contencioso
subjetivo es la protección de los particulares en si mismo.
En la nulidad contra
actos de efectos particulares según lo planteado en reiterada jurisprudencia, si es un contencioso
subjetivo por lo que si hay partes procesales, el demandado es la
administración y se debe proteger por tanto los requisitos de admisibilidad son de orden
publico y el juez puede pronunciarse de oficio, en cualquier momento.
En la nulidad contra
actos de efectos particulares, el objeto es lograr que el acto deje de existir
en el mundo jurídico, donde no concurren voluntades pero de la voluntad
unilateral se pueden generar cargas u obligaciones frente a terceros, por
tanto, lo que se pretende es que se anule el acto administrativo para no
cumplir con las obligaciones que violentan la esfera de derechos. Si alguna
persona ha cumplido parte de esas
obligaciones, se le causó un daño, y a la acción de nulidad puede acompañar la
pretensión de condena.
Ahora bien, de acuerdo a lo previsto en el artículo 121 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia: La nulidad de actos
administrativos de efectos particulares podrá ser solicitada solo por quienes
tengan interés personal, legítimo y directo en impugnar el acto de que se
trate.
De lo establecido en esta norma se evidencia que la
legitimación activa para intentar la acción o recurso de nulidad de los actos
administrativos de efectos particulares, corresponde al menos, al titular de un interés legitimo en
que el acto sea anulado. Por supuesto, el titular de otra situación jurídica
subjetiva más protegida par el ordenamiento jurídico como es el derecho
subjetivo también tiene legitimación activa para impugnar el acto
administrativo de efectos particulares.
El recurso de nulidad contra los actos administrativos de
efectos particulares procede no solo contra estos actos expresos, sino también
contra los actos tácitos denegatorios producto del denominado silencio
administrativo negativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, además, los actos administrativos impugnables no solo son los
dictados par las autoridades ejecutivas, sino los emanados de los órganos
legislativos y judiciales y de los órganos constitucionales con autonomía
funcional, así como los emanados de entidades privadas que pueden emanarlos en
virtud de representar un interés colectivo determinado.
Debe
también mencionarse que el recurso contencioso-administr:ativo de anulación de
los actos administrativos de efectos particulares también podría ser
interpuesto por la propia Administración Publica, particularmente respecto de
los actos administrativos dictados y que sean irrevocables en virtud de haber
creado o declarado derechos a favor de particulares.
En
el procedimiento de nulidad contra actos de efectos
particulares, hay que determinar lo
siguiente:
- La competencia del tribunal.
-
La Naturaleza del acto general o particular.
- Motivos generales de impugnación, ilegalidad
o inconstitucionalidad.
En base a estos 3 elementos
la ley y la jurisprudencia han ido delimitando los requisitos; Los actos de efectos particulares que emanen
de estados y municipios y que sean impugnados por razones de ilegalidad corresponden
conocer a los Juzgados Superiores en
lo Contencioso Administrativo.
Cuando el acto haya emanado de las máximas
autoridades del ejecutivo nacional independientemente de que la impugnación sea
por inconstitucionalidad o ilegalidad pero siempre que el acto sea de efectos
particulares corresponde su conocimiento a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Los actos emanados del procurador general de
la República, Contralor general de la República, y del Ministerio Público y aquellos que
tengan que ver solo con la organización y funcionamiento del Consejo Nacional
Electoral.
En efecto, de acuerdo a la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, los actos administrativos creadores o declarativos de derechos
a favor de particulares no pueden ser revocados por la Administración Publica,
sancionándose el acto revocatorio en esos casos, con la nulidad absoluta.
Una vez dictado por la Administración un
acto irrevocable, la única vía que tendría para pretender la cesación de efectos
de dicho acto, es a través de la interposición de un recurso contencioso de
anulación del acto en cuestión, en cuyo caso,
la Administración tendría la legitimación activa necesaria para ello.
En cuanto a la legitimación pasiva ante todo puede corresponder
a la Administración Pública interesada desde el momento en que conoce del
recurso, mediante el requerimiento judicial del expediente administrativo; y
además al igual que lo indicado anteriormente, de acuerdo "al articulo 137
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en los juicios contencioso
administrativos contra los actos administrativos de efectos particulares,
pueden hacerse parte todas las personas que reúnan las mismas condiciones
exigidas para el accionante o recurrente, es decir, todos los titulares de un
interés personal, legitimo y directo en defender el acto impugnado.
El
Contencioso de Anulación de Actos
Administrativos de Efectos
Generales
El procedimiento en el contencioso de los actos
administrativos, aun cuando es de carácter contencioso, es de carácter
objetivo, por lo que se le reconocen al juez una serie de poderes inquisitivos
incluso para solicitar informaciones y hacer evacuar pruebas de oficio, e
incluso para continuar el proceso contra un acto administrativo, a pesar del
desistimiento del recurrente, cuando el acto recurrido viole normas de orden
publico.
Nulidad contra actos de efectos
generales, se pretende la nulidad del Acto administrativo en las mismas
condiciones que en el particular, se solicita, en nombre de un
número indeterminado de personas que sea
eliminado un acto administrativo que perturba el mundo jurídico.
En el caso de la
impugnación de actos Administrativos de efectos generales se debe precisar que
el mismo puede ser intentado por toda
persona plenamente capaz alegando un simple interés y si se trata de la impugnación de actos
administrativos de efectos particulares, debe ser el titular de al menos un
interés personal, legitimo y directo, en ambos casos, sin embargo, también esta
legitimado para intentar el recurso contencioso-administrativo, el Fiscal
General de la Republica IS.
En la nulidad por ilegalidad
e inconstitucionalidad de un acto de efectos generales, no se puede
acumular pretensiones
patrimoniales en razón de lo pautado en la
jurisprudencia patria donde se
establece que no se puede acumular
pretensiones patrimoniales a la nulidad porque los poderes que tiene el juez
para resolver la nulidad de un acto de efectos generales son diferentes, según
lo establecido en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte , pero en
el procedimiento de nulidad contra acto de efectos generales en el artículo 119
de la mencionada Ley , hay una disposición especial que regula los poderes del
juez, por lo tanto cuando, conoce la nulidad de actos de efectos generales
los poderes que el juez tiene son los
poderes especiales de ese proceso que están en el articulo 119.
Por eso, cuando
se acumula nulidad contra actos de efectos generales y particulares se debe seguir el procedimiento de nulidad
contra actos de efectos particulares porque allí los jueces tienen potestad de
condena derivada del acto particular. El juez ejerce sus poderes de acuerdo al
proceso igual que ocurre en el procedimiento
civil, no se puede bajo ningún
concepto condenar a cosas diferentes de las que se derivan del
procedimiento que se está siguiendo.
El procedimiento para los
juicios de nulidad de los actos de efectos generales es aplicable a las
acciones o recursos de nulidad, intentados por razones de inconstitucionalidad
o de ilegalidad, contra toda clase de actos generales: las leyes dictadas por
el Congreso, las leyes dictadas por las Asambleas Legislativas de los Estados,
los reglamentos y demás actos de efectos generales, dictados por el Ejecutivo
Nacional; las ordenanzas municipales y demás actos de efectos generales,
dictados por los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios.
Procedimiento
Legitimación activa
Se hace necesario determinar
quiénes tienen legitimación activa para intentar la acción o recurso de
anulación contra actos de efectos generales.
La legitimación en derecho procesal significa la aptitud para ser parte
en un proceso concreto. La legitimación es un requisito procesal. Para que un
tribunal examine una pretensión, es necesario que haya sido planteada por
persona legitimada activamente y frente a personas pasivamente legitimadas.
La legitimación
activa es la aptitud para ser parte activa o recurrente en proceso
concreto. Se debe aclarar que toda designación de funcionarios es un acto
individual, por estar referido a personas determinadas. Por tanto, la finalidad no cuenta para
investir a un acto de la calidad de "general".
Antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, si la acción o recurso de nulidad se dirigía contra un
acto de efectos generales, tales como ,
ley, ordenanza o reglamento, la demanda podía ser intentada por toda persona capaz para estar enjuicio: era
una acción popular.
Ahora bien, con la entrada
en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se creo una confusión, conforme a lo pautado
en la Ley estarán facultados para demandar la
nulidad de actos de efectos generales "toda persona natural o jurídica plenamente capaz que se vea afectada
en sus derechos o intereses" por el acto impugnado.
Hoy es necesario que el recurrente haya sido
afectado en sus derechos e intereses por el acto impugnado. Sin embargo, no
exige la ley, como cuando se trata de los juicios de nulidad de los actos
administrativos individuales, que el recurrente pruebe tener "interés
personal, legítimo y directo" en impugnar el acto.
En este sentido debemos señalar que quien recurra contra un acto de efectos generales
le bastará demostrar que tiene en el asunto un interés colectivo o de grupo, y
no necesariamente personal, de orden afectivo o moral, aun cuando no esté
protegido por la ley; indirecto o no directo.
Se hace imperioso hacer mención a la
Sentencia de fecha 16-6-79,
caso Luis Daniel Ortíz, la Corte
en pleno expuso: "La exigencia de que el recurrente se considere afectado
en sus derechos e intereses, debe sin embargo interpretarse sólo en el sentido
de evitar el ejercicio de acciones
temerarias e intranscendentes.
De modo alguno como un
impedimento que obstaculice el ejercicio de cualquier acción que tienda a la
salvaguarda del Estado de derecho cuyo fundamento esencial y configuración se
encuentran en la Constitución de la República". En sentencia de 30-6-82,
asunto Piña Rodríguez, la Corte en pleno, al hacer un examen comparativo entre
el recurso de inconstitucionalidad y el recurso contencioso de anulación.
De conformidad con lo establecido en Sentencia
emanada de la Sala
Político-Administrativa de la extinta
Corte, con fecha 24 de abril de 1980, en asunto promovido por el Fiscal
General, se estableció que aquellos actos cuyos efectos son generales
"afectan a toda la ciudadanía, y por ello, tienen pautado un procedimiento
especial de impugnación en sede jurisdiccional, cuyas características más
resaltantes estriban en la imprescriptibilidad
y, en la cualidad genérica de cualquier ciudadano para intentarla.
En sentencia dictada por la
Corte en pleno el 30 de julio de 1982 decidió que la regla contenida en el
Artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que exige que
la persona recurrente está afectada en sus derechos o intereses por el acto
general impugnado "es de interpretación rigurosamente restringida".
Concluye la Corte estableciendo la presunción
de que el acto general impugnado afecta los derechos e intereses del recurrente
en su condición de ciudadano venezolano, salvo que del contexto del recurso
aparezca lo contrario".
Competencia
Los órganos jurisdiccionales
competentes para conocer de los recursos o acciones de nulidad que se intenten
contra actos de efectos generales son los siguientes:
El Tribunal Supremo de
Justicia en pleno;
La Sala
Político-Administrativo del Tribunal
Supremo;
La Corte Primera de lo
Contencioso-Administrativo;
Los Tribunales Superiores en
lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo.
En conclusión, se debe
señalar que al Tribunal Supremo de
Justicia en pleno le corresponde declarar la nulidad de los actos de efectos
generales por violación de la Constitución;
le corresponde a la Sala Político-Administrativa, la declaración de
nulidad de los actos de efectos generales emanados del Ejecutivo Nacional, de
los Estados, y las ordenanzas municipales, por ilegalidad; a la Corte Primera
de lo Contencioso-Administrativo, compete la declaración de nulidad de los
actos de efectos generales emanados de los Consejos Universitarios, y órganos
superiores de los Institutos Autónomos, Academias Nacionales, Colegios y
Federaciones Profesionales; y en fin, a los Juzgados Superiores en lo Civil,
Mercantil y Administrativo, declarar por ilegalidad, la nulidad de los actos de
efectos generales emanados de los Estados y Municipios.
Causales de Inadmisibilidad del Recurso
- Cuando el conocimiento de la acción o
recurso corresponda a otro tribunal;
- Cuando fuere evidente la caducidad de
la acción o recurso;
- Cuando se acumulen acciones que se
excluyan mutuamente o que sean incompatibles;
- Cuando no se acompañen los documentos
indispensables para verificar si la acción o recurso son admisibles;
- Si contiene conceptos ofensivos o
irrespetuosos, o es de tal manera ininteligible o contradictorio que sea
imposible su tramitación;
- Cuando sea manifiesta la falta de
representación que se atribuya el actor;
- Cuando exista cosa juzgada.
El auto emanado del Tribunal
por el cual se declare inadmisible la acción o el recurso podrá ser apelado por el actor para ante la Corte o Sala; si el
auto emanare de un Tribunal Superior,
podrá apelarse para ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, el
lapso para interponer la apelación es de cinco días contados a partir de la
fecha del auto donde se declara la inadmisibilidad.
De
las Notificaciones y Citaciones
En el auto de admisión se
ordenará notificar por oficio al presidente del cuerpo o funcionario que haya
dictado el acto que se impugne. También se dispondrá en el auto de admisión,
solicitar dictamen del Fiscal General de la República, si éste no hubiere
iniciado el procedimiento, quien podrá consignar su dictamen mientras no se
dicte la sentencia.
Es potestativo del Juez
ordenar la notificación del Procurador General de la República, cuando aquél
estime que la intervención del Procurador es necesaria, por estar en juego los
intereses patrimoniales de la República.
Término Probatorio
A partir de la fecha de la publicación
del cartel, si el juez lo hubiere ordenado, y en caso contrario, a partir de la
fecha del auto de admisión, comenzará a correr un término de sesenta días
continuos dentro del cual los interesados podrán promover y evacuar las pruebas
pertinentes.
Tendrán capacidad legal para
promover pruebas: el actor, el Presidente del cuerpo o funcionarios que haya
dictado el auto, el Procurador General de la República, y quienes hayan
atendido a la citación por medio de carteles, ya que por tener interés en la
anulación del acto impugnado, bien por tener interés en mantenerlo.
Relaciones
e informes
Vencido el término
probatorio, el Juzgado de Sustanciación devolverá los autos a la Corte o Sala,
según fuere el caso, y ésta, en el día de despacho siguiente al recibo del
expediente, designará el ponente y se procederá a la relación e informes.
La relación se hará
privadamente y consistirá en el estudio individual o colectivo del expediente,
por los Magistrados que forman la Corte o la Sala que esté conociendo del
asunto. La relación comenzará con una primera etapa de quince días continuos,
al cabo de los cuales, en el primer día hábil y a la hora que fije el Tribunal
tendrá lugar el acto de informes por las partes. Realizado el acto de informes
o consignados éstos, correrá la segunda etapa de la relación, que tendrá una
duración de veinte días de despacho.
La sentencia deberá ser
dictada dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que haya concluido
la relación, a menos que la complejidad y naturaleza del asunto exijan mayor
término. Sin embargo, ni la Corte Suprema de Justicia, ni la Sala
Político-Administrativa dictan sentencias dentro de este lapso; generalmente lo
hacen meses después de concluida la relación, y en ocasiones, varios afíos
después de terminada ésta. Esta lamentable demora se explica por el exceso de
asuntos sometidos al estudio y decisión del alto tribunal.
El Contencioso
de los Contratos
Administrativos
En cuanto al contencioso de anulación de los actos
administrativos bilaterales, debe señalarse que la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia establece la posibilidad de que se impugnen los contratos
que celebre la Administración pero por personas extrañas a la relación
contractual en este sentido el articulo 111 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema señala que:
Artìculo 111: Las demandas de nulidad, por ilegalidad
o inconstitucionalidad, de contratos o convenciones celebrados por la
Administración Pública, intentadas por personas extrañas a la relación
contractual, pero que tengan un interés legítimo, personal y directo en la
anulación del mismo o por el Fiscal General de la República, en los casos en
que dichos actos afecten un interés general.
En estos casos, no se trata del contencioso contractual o
de las demandas contra los entes públicos intentadas por el contratante de la
Administración con motivo de la ejecución
de contratos, sino de acciones de nulidad intentadas contra contratos o
convenciones celebrados por la Administración
por personas extrañas a la relación
contractual, pero siempre que tengan un interés personal legítimo y
directo en la anulación del contrato. El
Fiscal General de la República
también está legitimado para interponer
el recurso, cuando dichos contratos afecten el interés general.
El procedimiento establecido para el proceso contencioso de
anulación en este caso, sin embargo, es distinto del previsto para los
juicios de impugnación de los actos
administrativos de efectos generales o particulares, y se aplica más bien el
procedimiento del contencioso de las demandas contra los entes públicos, más
próximo al procedimiento ordinario.
Las pretensiones de condena que pueden
acompañarse al recurso de anulación, de acuerdo al artículo 206 de la
Constitución de la Republica de Venezuela y 131 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, pueden tener su origen básicamente en la responsabilidad
de la Administración derivada del acto administrativo ilegal, buscándose la
condena a la Administración al pago de sumas de dinero, a la separación de
daños y perjuicios, o al restablecimiento de la situación jurídica subjetiva
lesionada por la actividad adrninistrativa.
Esta variedad de
pretensiones tiene efectos fundamentales en cuanto a la legitimación activa y
al contenido de la decisión del juez contencioso administrativo. Por tanto, la
legitimación activa en el contencioso de anulación y condena -corresponde no
solo al titular de un derecho subjetivo lesionado por el acto administrativo
impugnado, sino también al titular de un interés personal, legitimo y directo,
lo cual, variaría según el tipo de pretensión de condena. Por ejemplo, si se
trata de una pretensión de condena derivada de responsabilidad administrativa
originada por el acto administrativo impugnado, pueden distinguir los supuestos:
si se trata de un acto administrativo
que lesiona un derecho subjetivo al contratante de la Administración en base a
un contrato celebrado con la
Administración, la legitimación activa para impugnar el acto y pretender el pago de sumas de dinero o la
reparación de daños y perjuicios, corresponde al titular del derecho subjetivo
lesionado (contratante).
Pero la responsabilidad de la Administración no solo puede
surgir de la lesión de derechos subjetivos (contractuales o estatuarios), sino
también puede salir de la lesión a intereses legítimos, personales y directos,
cuyos titulares no tienen la
legitimación para impugnar los actos administrativos ilegales que lesionen, sino también para pretender la
condena de la Administración al resarcimiento de daños y perjuicios
originados por el acto ilegal, y al restablecimiento del derecho legítimo lesionado por la autoridad
administrativa.
En efecto, en el esquema tradicional del
contencioso-administrativo de anulación, el juez se limitaba a anular el acto
recurrido correspondiendo a la Administración la ejecución de la decisión
judicial; no teniendo potestad el Juez
para ordenar actuaciones a la Administración ni sustituirse a la
Administración y adoptar decisiones en su lugar. Este criterio tradicional ha sido superado
por el derecho positivo, y no solo la pretensión de anulación puede estar
acompañada de pretensiones de condena al pago de sumas de dinero o a la
reparación de daños y perjuicios, sino que mas importante, la pretensión de
anulación puede perfectamente estar acompañada de pretensiones de condena a la
Administración, al restablecimiento de la situación jurídica subjetiva
lesionada, lo que implica el poder del juez de formular ordenes o mandatos de
hacer o de no hacer a la Administración.
Al
juez contencioso-administrativo se le está confiriendo una especie de
jurisdicción de equidad, por tanto, al disponer de lo necesario para el
restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada, puede el juez ordenar a la Administración
adoptar determinadas decisiones y más
aún, cuando sea posible con la sola decisión
del Juez, puede restablecerse directamente la situación jurídica lesionada.
Las
Demandas Contra los
Entes Públicos
El proceso contencioso contra los actos administrativos,
que como fuere señalado, tiene la característica de ser siempre un contencioso
de anulación de los actos, con la
posibilidad de estar acompañadas las pretensiones de condena e incluso de amparo
constitucional, el Contencioso-administrativo venezolano admite como segunda
categoría, el Contencioso-administrativo de las demandas contra los entes
públicos en el cual no solo se establece una verdadera litis procesal entre
demandante - demandado, que se desarrolla a través de un proceso subjetivo, que tiene la característica
general de orden negativa, de que en la demanda y las pretensiones del demandante, no hay actos
administrativos envueltos.
Las demandas contra los entes públicos, no tienen su origen en un acto
administrativo que deba recurrirse pues
si ese fuera el caso, correspondería a lo que hemos denominado el contencioso
de los actos administrativos.
El proceso contencioso administrativo de las demandas
contra los entes públicos, es el propio de las acciones que se intenten contra
estos, basadas en pretensiones de condena que tienen su origen, básicamente, en
la responsabilidad de la Administración, de orden contractual o extra
contractual, con lo que se busca la condena al pago de sumas de dinero o de
daños y perjuicios e incluso, el restablecimiento de la situación jurídica
subjetiva lesionada, dejando
claro que el origen de estas demandas no se encuentra en actos administrativos.
En estas demandas la legitimación activa corresponde al
titular de un derecho subjetivo, quien puede accionar contra un ente público
para lograr la satisfacción del mismo.
El procedimiento a
seguir en estas demandas se encuentra regulado en la Ley, específicamente en la
Sección Primera del Capitulo II del Titulo V de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, donde se señala expresamente “ De las demandas en que sea
parte la Republica”.
Sin embargo, se debe mencionar que el contencioso de las
demandas contra los entes públicos a cargo de los tribunales
contencioso-administrativos, no abarca todas las demandas contra todos los
entes públicos, sino que básicamente está reservada primero a las demandas
originadas en contratos administrativos, y segundo, a aquellas que intenten
contra entes nacionales si su conocimiento no esta atribuido a otra autoridad
judicial.
En el primer caso, conforme al articulo 42, ordinal 14, de
la extinta Corte Suprema de Justicia tiene competencia para conocer en única
instancia de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo
de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de
los contratos administrativos en los cuales sea parte la Republica, los Estados
y las Municipalidades. En razón de lo cual toda demanda contra todos los entes
públicos territoriales originada en contratos administrativos, corresponde a la
jurisdicción contencioso-administrativa.
En el segundo caso, en cuanto a las demandas contra entes
públicos no originadas en contratos administrativos, básicamente se atribuyen a
los órganos contencioso-administrativos, el conocimiento de aquellas que se
refieren a entes nacionales.
En cuanto a los
entes territoriales, solo las demandas contra la República caen dentro de la
competencia de los Tribunales Contencioso-administrativos, pues las demandas
contra los Estados y Municipios se deben intentar ante los Tribunales
ordinarios.
Recurso de Abstención o Carencia
El Recurso de Carencia o
abstención responde a una inquietud del legislador en la búsqueda de hacer más "justa" la vía
administrativa, consagró este Recurso, que ya no va a estar o tener vigencia
dentro del ámbito administrativo, sino que va a ser la jurisdicción
contencioso-administrativo quien se encargue de delimitarlo.
De allí, que el Recurso de Carencia, tenga su
fundamento, por una parte, en el incumplimiento por parte de la Administración
de una obligación legal concreta de decidir o de cumplir en un tiempo
determinado, y, por la otra, en el derecho de un sujeto a que la Administración
cumpla los actos a que está obligada de modo y manera, que ya nos encontramos
con grandes diferencias en cuanto a las fundamentaciones legales, el Recurso de carencia, va más allá,
ya que su función es la de obligar a la
administración que ha Incumplido a cumplir con su deber consagrado en las
leyes, lo cual no es más que un derecho subjetivo de orden administrativo a la
actuación administrativa.
De esta forma, tal como
señala la Dra. Temeltas y Brewer no se trata, consecuencialmente, de la
obligación genérica de la administración a dar oportuna respuesta a las
peticiones de los particulares, ni del derecho genérico de éstos a obtener respuesta oportuna a sus
peticiones. Se trata en cambio, de una relación obligación derecho establecida
entre a Administración y un particular a una actuación administrativa
determinada.
Este recurso de carencia,
está consagrado en dos artículos que aparecen en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia. En efecto, dispone el articulo 42, ordinal 23 “
ejusdem", lo siguiente:
Artículo
42: Es de la competencia de la Corte como más alto
Tribunal de la República"... 23.- Conocer de la abstención o negativa de
los funcionarios nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea
procedente, en conformidad con ellas.
Asimismo, dispone el Articulo 182 "ejusdem",
lo siguiente: "los Tribunales previstos en el articulo anterior
(Tribunales Superiores con Competencia en lo Contencioso Administrativo),
conocerán también, en sus respectivas circunscripciones: De la abstención o
negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir determinados
actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en
conformidad con ellas."
De esta forma la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consagra tanto la concepción inicial,
como la competencia de lo que se conoce como recurso de carencia o abstención.
Sin embargo, el hecho de que
la Administración no haya respondido
legalmente, en ninguna forma releva a la
administración de cumplir con el acto
u obliga al administrado a
ejercer, inmediatamente el recurso siguiente en orden a obtener una respuesta
definitiva de la administración. Algunos autores, han entendido este silencio
negativo como que ya el administrado no puede esperar que la decisión expresa
se produzca, y aún más, sino que la administración no puede ya decidir, pues
los funcionarios, para ese momento, no tienen ya jurisdicción sobre el asunto.
Esto es una Interpretación errada de la
mencionada disposición, toda vez que el silencio negativo es un beneficio para los administrados, y por
otra parte, el silencio no exime a la Administración de decidir.
Brewer considera
que el administrado ante el silencio de la administración, tiene dos opciones:
-Esperar que la administración decida.
-Intentar el Recurso Inmediato,
utilizando para ello el beneficio del silencio.
Ahora bien, si se decide por
la primera de estas opciones, y pasa el lapso para ejercer los recursos,
obligatoriamente debe esperar que la administración se pronuncie.
Por su parte, la naturaleza
jurídica del Recurso de Carencia o abstención, tal como su nombre lo dice, es
la de un recurso contencioso, cuyo objeto es que la administración cumpla o
proceda a ejecutar el acto administrativo que por ley, está obligado a
ejecutar. De allí, que la Corte Suprema de Justicia haya establecido que para
que proceda este Recurso Contencioso- Administrativo, es necesario que se trate
de "una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal
correspondiente o que exista una carga u obligación legal que pese sobre la
autoridad recurrida y a la cual la misma no haya dado cumplimiento"
(sentencia del 28 de febrero de 1985- Igor Viscaya en Contra del Consejo
Universitario de la Universidad del Zulia).
Asimismo, mediante el
recurso de carencia o abstención, no se pretende que se modifique, se anule, o
se declare la obligatoriedad de la administración para decidir, sino que se
ordene a la administración a adopta determinados actos. De esta forma, se
entiende que este recurso va más allá de una simple declaración que reconozca
el derecho a obtener de la Administración un acto administrativo, sino que se
ejecute realmente lo decidido.
De esta forma el Juez contencioso-
administrativo puede ordenar a la administración a que se cumpla el acto del
cual se ha abstenido y, si la administración insiste en su negativa, el Juez
puede sustituirse en la Administración y de esta forma restablecer la situación
infringida por la misma.
En cuanto al procedimiento
para el ejercicio del recurso de carencia 0 abstención, por carecer el
ordenamiento jurídico de uno especifico en esta materia, la jurisprudencia
administrativa ha entendido que se debe tramitar mediante el procedimiento
utilizado para los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos
particulares.
Por
último, se debe entender que por la naturaleza del recurso de carencia, y por
su consagración en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la
competencia corresponde en primer lugar a la Corte Suprema de Justicia y a los
Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo cuando
sean autoridades estadales o municipales quienes incumplan con su función o
deber específicamente delimitado en la ley.
En
cuanto al silencio administrativo, funciona como presupuesto para ejercer otro
recurso dentro de sede administrativa, en principio, o para ejercer los
recursos contencioso-administrativos cuando esta presunción opere sobre la
última instancia de la administración que pueda dar lugar al "agotamiento
de la vía administrativa", y por ende recurrir a la vía contencioso administrativa.
De
esta exposición se desprende entonces lo que se conoce como recurso de carencia.
Procedimiento de
Segunda Instancia
Es importante señalar que el sistema
contencioso administrativo venezolano (bien sea general o especial) establece
diferentes procedimientos de primera instancia, pero ello no sucede así con los
procedimientos de segunda instancia donde al unísono todos los textos adjetivo
confluyen en una sola vertiente cual es el procedimiento de segunda instancia
establecido en el contencioso general establecido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, cuerpo legal que desde 1977 regula de forma `temporal´ el sistema de
control del poder público en Venezuela.
Como ejemplo de ello, tenemos el actual Código
Orgánico Tributario (2001) el cual remite al sistema general de la segunda
instancia previsto en la mencionada ley orgánica. Igual formula utiliza la nueva pero aun no
vigente Ley sobre el Estatuto de la Función
Pública y otras nueva leyes que de forma directa remiten al contencioso
general.
Mediante sentencia de fecha 13 de abril
de 2000, (Fuentedeumes S.A. vs Ministerio de Desarrollo Urbano con ponencia del
Magistrado Pier Paolo Pasceri Scaramuzza, expediente N°. 99-22020) se
estableció el criterio a los fines de
sustanciar los procedimientos en segunda instancia. En este sentido, el referido fallo señaló que
para el conocimiento de las apelaciones que se interpongan
contra las decisiones de los tribunales que conozcan en primer grado de
jurisdicción, fijando los criterios a
seguir para sustanciar los procedimientos en segunda instancia; para ello se
hizo un análisis de los procedimientos previstos en alzada y que se encuentran
regulados por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así pues
tenemos:
A) El procedimiento aplicable para aquellos fallos que por disposición de ley deban subir
en consulta,
regulado en el artículo 169 de la mencionada ley, en el cual expresamente
señala la norma no hay intervención de parte, y
se procede a la vista de la causa. Este procedimiento presenta dos
indeterminaciones dada la ausencia de base legal, la primera representada por
la ausencia de oportunidad para designar ponente y la segunda respecto a
qué lapso tiene el sentenciador para
dictar sentenciar. Frente a ello y
respecto a la primera incógnita se señaló que se debería respetar lo previsto
en el artículo 62 de la ley
que rige a esta Corte, esto es, que en todo asunto sometido a conocimiento de
la Corte se designará Ponente,
para lo cual luce congruente que esta designación se produzca al momento en que
se de cuenta a la Corte, tal y como lo prevé el artículo 162 eiusdem.
Respecto al segundo punto, la oportunidad de dictar sentencia, se
estimó, que habría que respetarse la
orden que trae el artículo 169 de esta
ley, al prever que en estos casos habrá que sentenciarse sumariamente; por tanto
se estima aplicar el lapso establecido en el artículo 97 de la ley que
rige a esta Corte, esto es, se dictará sentencia dentro de los quince (15) días
siguientes a la vista de la causa.
B) El procedimiento aplicable para el caso de las medidas
preventivas, hay que hacer varias
precisiones, la primera, referente a que en este tipo de procedimientos si
hay intervención de partes; la segunda atinente a la indeterminación de la
ley respecto a cómo se va a tramitar esta intervención.
Estima esta Corte que dado que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia obliga a agotar todo trámite procedimental regulado en esta ley
(artículo 102) para luego acudir a otros previsto en códigos y leyes y, visto
que dicha ley no regula incidencia probatoria será necesario aplicar el
procedimiento de segunda instancia ordinario
regulado en los artículo 162 y siguientes de la ley en referencia,
reduciéndose sus plazos y términos tal y como se verá mas adelante.
De tratarse el problema sometido a esta alzada a un asunto de mero
derecho, solamente se agotaran en esta instancia lo referente a la
fundamentación de la apelación y su contestación; continuándose inmediatamente
la vista de la causa, todo ello tal y como esta previsto en el artículo 167 de la ley en referencia.
Si el caso requiriese esclarecer algún hecho deberá aplicarse el
trámite previsto en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil solo
por lo que respecta a la incidencia probatoria de ocho días. La mencionada
ley orgánica, para regular lo relativo a la tramitación de la incidencia
referente a las excepciones o defensas opuestas, -hoy cuestiones previas-
remitía al artículo 386 del Código de Procedimiento Civil DEROGADO, hoy 607 del Código de Procedimiento Civil vigente,
de ello se evidencia la intención del legislador en recurrir a este tipo de
procedimiento para resolver incidencias dentro de los procesos contenciosos
administrativos.
Por todo lo expuesto entonces, designado ponente, el apelante deberá
fundamentar su apelación, vendrá la oportunidad para contestar la apelación y,
acto seguido, deberá abrirse una articulación probatoria de ocho (8) días para
que los intervinientes promuevan y evacuen las pruebas ante la Corte y no ante el
Juzgado de Sustanciación.
De igual forma y visto el vacío
de ley que establezca oportunidad para sentenciar, estima la
Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo aplicable el lapso establecido en el artículo 97 de la ley que
rige a esta Corte, esto es quince (15) días.
C) El procedimiento para tramitar la apelación de la decisión del
Juzgado de Sustanciación de esta Corte
que inadmita un medio probatorio, previsto en el artículo 97, el cual solo
regula lo atinente a la oportunidad en que debe tomarse decisión por la Corte.
No se regula en lo absoluto lo referente a la intervención de las partes por lo
que se estima que debe procederse de la siguiente manera:
Si el medio de prueba fuere inadmitido
por ser ilegal, tal y
como lo prevé el artículo 389 del Código de Procedimiento Civil -aplicable también a estos procedimientos
contenciosos, por expresa remisión que realiza la ley (artículo 127) o por
aplicación supletoria que la misma realiza en el artículo 88-, el
procedimiento aplicable frente al vacío es el de segunda instancia ordinario
regulado en los artículo 162 y siguientes de la ley en referencia, reduciéndose
sus plazos y términos tal y como se verá mas adelante, agotándose
solamente como se dijo lo referente a la
fundamentación de la apelación y su contestación, continuándose inmediatamente
la vista de la causa; todo ello tal y como esta previsto en el artículo 167 de
la ley en referencia.
Si el medio de prueba fuere inadmitido por ser impertinente, el procedimiento a seguir es el de la
segunda instancia ordinario regulado en los artículo 162 y siguientes de la ley
en referencia, reduciéndose sus plazos y términos, teniendo oportunidad el
apelante para fundamentar su apelación y estableciéndose la oportunidad para contestar
la fundamentación de ésta.
Para el caso que se requiriese esclarecer algún hecho deberá
aplicarse, tal y como se señaló, el
trámite previsto en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil solo por
lo que respecta a la incidencia probatoria y se sustanciará éste por ante la
Corte, para así evitar una
espiral de recursos de apelaciones infinita contra las decisiones del Juzgado
de Sustanciación, lo cual redundaría en un grave menoscabo al derecho a la
defensa que se trata de resguardar con este pronunciamiento.
Por lo que designado el
ponente, el apelante deberá fundamentar su apelación, vendrá la oportunidad
para contestar la fundamentación de ella y acto seguido deberá abrirse una
articulación probatoria, si la causa lo requiriese, de ocho (8) días de
despacho para que los intervinientes promuevan y evacúen las pruebas ante
la Corte, continuándose con la vista de la causa, todo
ello tal y como esta previsto en el artículo 167 de la ley en referencia.
En ambos casos y visto la disposición expresa de la ley en referencia,
el lapso para sentenciar es 15 días de despacho.
Estima la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo que este procedimiento en cualquiera de sus
vertientes, tramite de mero derecho o con controvertido probatorio, deberá ser
el aplicado para cualquiera de las decisiones emanadas del Juzgado de
Sustanciación y que sean apelables para ante la
Corte.
D) Por último, el procedimiento ordinario de segunda instancia previsto en los artículos 162 y
siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual se
aplica para el conocimiento de las apelaciones
de los tribunales que conozcan en primer grado de jurisdicción.
Este procedimiento estaría representado por las etapas siguientes: en la oportunidad que
se de cuenta a la Corte, se designará ponente y fijará el décimo día para que comience la relación o
estudio del expediente por parte del ponente; de igual forma dentro de este
termino podrá presentarse escrito de fundamentación a la apelación ejercida; presentada
ésta, se procederá a la contestación a
la fundamentación de la apelación; de seguida, la promoción, oposición admisión
y evacuación de pruebas; y por último, los informes, réplica y contra réplica
de los mismos; cumpliéndose todas estas etapas procesales con los términos y
plazos fijados en los artículos 162 al 168 de la mencionada ley.
De
la Facultad de Reducir los Lapsos
En el proceso de alzada, señala la Corte, podrá hacerse uso de la facultad de reducción
de plazos establecidos en los mencionados artículos, ello para las causas que a
juicio de la Corte, no revistan mayor complejidad, no requiera mayor trámite, por su urgencia o
por la sencillez de los hechos a demostrar o, por ser cuestiones de mero derecho, que de tramitarse
un procedimiento como el que se analiza sin reducirse los plazos en él previsto, se atentarían contra la celeridad y
prohibición de dilaciones, y por tanto contra el fin último de la tutela
judicial efectiva, lo cual se logra cuando se conjugan, entre otros, los elementos
de prontitud y brevedad, tal y como está previsto en los artículos 26 y 257 de
la Constitución de la Republica Bolivaraiana de Venezuela.
No obstante ello, la Corte Primera en lo Contencioso
Administrativo consideró pertinente realizar las siguientes acotaciones: gran
parte de la doctrina ha señalado que la remisión establecida por el artículo
170 al artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es un
error de trascripción y que, en su caso, debía remitirse al artículo 135, todos de la citada ley, por cuanto el
texto del Informe de la Comisión de Política Interior de la Cámara de Diputados
del extinto Congreso de la República de Venezuela sobre la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, señala que esa era la intención del legislador ,
esto es remitir al artículo 135 señalado, el cual prevé, la posibilidad de
reducir plazos establecidos en la
segunda instancia.
Por ello, no solo sobre la base del mandato expreso
constitucional de celeridad procedimental sino de la interpretación lógica del
artículo 170 eiusdem, respecto a reducción de lapsos en segunda instancia, y
atendiendo a la facultad de la Corte de aplicar analógicamente potestades o
facultades señaladas de forma expresa para el proceso contencioso en primer
grado de jurisdicción, entre ellas la potestad contenida en el artículo 135
eiusdem, de acortar plazos cuando existiera urgencia o la tramitación fuera de
mero derecho; y, teniendo el juez de alzada, en este y en casos similares,
plena posibilidad de decir el derecho (plena jurisdicción).
Esto es, la posibilidad de
analizar la cuestión de hecho (quaestio facti) y de derecho (quaestio iuris)
sometido a su examen; todo lo cual hace que se pueda cumplir con el sistema de
suficiencia previsto en los artículos 81 y 102 eiusdem, estimó la Corte
que en segunda instancia puede reducirse los plazos de acuerdo al caso que se
tramite.
Sentando lo anterior, y
sin que pretendiera establecerse una formula rígida los plazos previstos para
la segunda instancia podrán reducirse como de seguidas se exponen:
Recibido como fuere el expediente, se designará ponente y se
fijará el quinto día de despacho para iniciar la relación de la causa; dentro
de este lapso se deberá fundamentar la apelación ejercida, si no lo fuere se aplicará lo dispuesto en la
última parte del artículo 162.
Concluida esta etapa y fundamentada como fuere la apelación,
correrá otro termino de tres (3) días de despacho siguientes para que dentro de
él, se conteste la fundamentación a la apelación. Fenecido este término
cualquiera de los intervinientes en esta instancia tendrán dos (2) días para
promover las pruebas pertinentes y de un (1) día para oponerse a las mismas.
Promovidas las pruebas y realizada, si fuese el caso, la
oposición se pasará el expediente al Juzgado de Sustanciación el cual se
pronunciará respecto a la admisión de las mismas dentro de los tres (3) días de
despacho siguientes al recibo del expediente. Si no se promoviere prueba alguna
la Corte sin relación ni informes procederá a dictar sentencia, en treinta
días, término éste establecido en el artículo 118 eiusdem. De igual forma
se procederá en el caso de que la prueba promovida no requiera evacuación.
Ejecutoriado el auto de admisión de pruebas correrá un lapso de cuatro días (4) para su evacuación,
prorrogable por cuatro (4) días más, al
cabo del cual el Juzgado de Sustanciación devolverá el expediente a la Corte
para que, sin relación ni informes se proceda a dictar sentencia, en treinta
(30) días, término éste establecido
en el artículo 118 eiusdem.
El derecho a la
defensa es un derecho inherente al hombre mismo. Sin embargo, éste, debido a la
evolución de la sociedad y con la formación del Estado como tal, ha depositado
o delegado esta función de administrar justicia como un sacrificio a favor de
los intereses supraindividuales o colectivos.
Así, el Estado
ha tenido que crear mecanismos o medios de control para solucionar los
conflictos surgidos con ocasión del quebrantamiento de las normas de
convivencia convertidas en derecho positivo. Dentro de estos mecanismos
previstos por el ordenamiento jurídico, se encuentran los de orden
jurisdiccional, aquellos que son manifestación del Poder de la Jurisdicción
encomendada al Estado mismo mediante órganos independientes y autónomos.
Este poder de jurisdicción es la asignación de una función que le es en
principio natural y esencial al hombre, con el objeto principal, de que a
cambio de dicha concesión, le sea otorgada una tutela o protección efectiva de
los derechos e intereses de cada hombre, grupo, colectivo o sociedad. Al respecto Longo (2000), considera:
Con el
Estado, pues, en el mismo instante de su nacimiento, se concretiza, a su vez,
ni antes, ni después, la transmutación de ese derecho natural a la propia
defensa que descansa en todo ser humano, para insertarse en el poder de tutela
que asume el Estado, y es este acto de despojo, de sacrificio en lo individual,
para beneficio de lo social, el que otorga sentido a la facultad
jurisdiccional, cuya significación, (...), entraña el de un verdadero poder,
inmediato y directo. (p. s/n)
El Poder de
Jurisdicción además de velar por la correcta resolución de los conflictos
interpersonales, debe velar también por la legitimidad de la actividad de los
distintos órganos del Poder Público y satisfacer las necesidades de los
ciudadanos que se vean de alguna manera afectados por las actividades que éste
ejerza.
Por ende el Estado en su condición de depositario de este poder de la
jurisdicción, le corresponde satisfacer uno de los valores más profundos de la
humanidad como lo es la Justicia y por ende, la Justicia Administrativa. El Estado debe garantizar a los ciudadanos el
correcto y debido control sobre la actividad desplegada por el Poder Público,
en este caso por los Estados o Entidades
Federales.
Como fue señalado con la
formación del Estado existen manifestaciones directas e inmediatas del poder
constituyente, que no son algo distinto al poder que todos los hombres han
encomendado al Estado. Frente a estas,
existen otras manifestaciones indirectas o mediatas, que el Estado, luego de
constituirse, derivadamente genera para imponerlas socialmente, una de estas
manifestaciones o poderes, es el ya mencionado, Poder de Jurisdiccional.
Al tocar el tema de la
Jurisdicción, necesariamente debemos hablar de sus tres aristas fundamentales,
como lo son la jurisdicción, la acción y el proceso; específicamente el proceso
judicial, importante a los fines de la presente investigación.
Base
Constitucional del Proceso Judicial en Venezuela.
Existe una estrecha relación
entre la norma constitucional y el proceso judicial, por lo que se hace
necesario presentar un conjunto de normas, las cuales sin duda constituyen el
piso constitucional sobre el que ha de levantarse la nueva dimensión procesal,
en tanto y en cuanto se trata del sistema que el Estado dispone para la tutela
de intereses jurídicos que los sujetos de derecho no hayan podido satisfacer
mediante algún otro de los medios no jurisdiccionales previstos por el orden
jurídico nacional.
Así tenemos las normas
constitucionales contenidas en los artículos 2, 26, 49, 257 y 334 las cuales
resumen la nueva tendencia constitucional en cuanto a la resolución de
conflictos por vía judicial y por ende representan la base constitucional del
proceso judicial en Venezuela a partir de la Constitución de 1999. Nos
permitimos transcribir de forma resumida dichas normas:
“Venezuela es un estado de derecho y de
justicia...” (Artículo 2)
Del
análisis de esta norma se desprende indiscutiblemente que son los órganos de la
jurisdicción los que tienen la potestad de imponer lo justo y que es esa
potestad exclusiva la que se constituye en la base esencial para sostener el
Estado de derecho. En esta función específica, la jurisdicción se ocupa de la
tutela de los intereses en conflicto de los particulares entre sí.
Así,
los órganos jurisdiccionales como órganos especializados son los únicos entes
del poder público que detentan la potestad de proteger la constitucionalidad y
la legalidad de los actos que despliegan los demás órganos del Poder Público.
Incluso esto se desprende de la propia Constitución la cual es determinante en
este sentido, toda vez que impone a la administración pública no
jurisdiccional, actuar con “pleno sometimiento a la ley y al derecho”.
(Artículo 141, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) no
se les permite actuar conforme a la justicia. Esta es una facultad
exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Justicia hasta los Tribunales de
menor jerarquía.
“Todos
tienen acceso a la justicia ... se consagra la defensa de los intereses
colectivos y difusos, y la tutela judicial efectiva ... Se garantiza una
justicia gratuita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles”.
(Artículo 26)
Esta norma se presenta fundamental al plantearnos las
nuevas tendencias constitucionales que rigen al proceso judicial venezolano, ya
que amplía el derecho de acceso a la jurisdicción y la tutela judicial, según
los cuales todas las personas tienen derecho de acudir a los órganos de la
Administración de Justicia a hacer valer sus derechos e intereses, pero no se
basta sólo en la tutela, si no que llega mucho mas allá, a la efectividad de
dicha tutela, por que, y siguiendo a la mayoría de los doctrinarios
contemporáneos, una tutela judicial que no sea efectiva no puede traducirse en
justicia.
La norma in comento establece algunos parámetros que
informan la justicia, dentro los que encontramos la gratuidad en todos los
trámites judiciales y el repudio a las reposiciones indebidas y los formalismos
inútiles.
“El
debido proceso será inviolable en todo proceso judicial y en todo trámite
administrativo”. (Artículo 49)
El derecho al debido proceso
presenta un amplio contenido de lo que debe ser respetado, tanto por los demás
órganos de la Administración Pública, así como el resto de los integrantes del
Estado. Dicho contenido lo podemos resumir en el derecho a la jurisdicción, el
derecho a la defensa, la garantía del juez natural, la igualdad de las parten
en el proceso, derecho a la asistencia gratuita, la doble instancia, entre
otras.
Las normas anteriormente
señaladas y “El proceso es un
instrumento para la justicia”. (Artículo 257) “Todos los jueces deben asegurar
la integridad constitucional”. (Artículo 334) se erigen como normas jurídicas
de eminente contenido valorativo, que inspiran el nuevo rumbo de la Justicia
Administrativa, como será analizado posteriormente.
Asimismo,
la instrumentación del proceso para la realización de la Justicia, se encuentra
íntimamente ligado al Derecho genérico que tiene todo ciudadano a dirigir sus
peticiones (pretensiones procesales) y obtener de los órganos del Poder Público
oportuna y adecuada respuesta, tal como lo consagra el artículo 51 de la carta
fundamental.
El concepto y alcance del
debido proceso como garantía constitucional es asegurar la efectiva vigencia de
los derechos individuales reconocidos por la Constitución Nacional, otorgando a
toda persona la posibilidad de recurrir a la justicia para obtener la tutela
jurídica de dichos derechos, por medio de un procedimiento legal previamente
instituido en que se le brinda al peticionario la oportunidad de ser oído,
ejercer el derecho de defensa, de producir pruebas y decidir la causa mediante
sentencia.
Además de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, debemos señalar otras normas que tienen
un valor incluso superior al constitucional, como la propia carta fundamental
esgrime como lo son los tratados internacionales suscritos por Venezuela en
materia de Derechos Humanos.
Dentro de estos observamos
la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las
Naciones Unidas, la cual en sus artículos 8 y 10 establece que: "Toda
persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución o por la Ley" y "Toda persona tiene
derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con
justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de
sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella
en materia penal".
Asimismo, la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de la Organización de Estados
Americanos, contempla un título denominado "Derecho de Justicia", en
el cual encontramos los artículos 18 y 26 los que establecen que: “Toda persona
puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe
disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare
contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los
derechos fundamentales consagrados constitucionalmente" y “a) Se presume
que todo acusado es inocente, hasta que se pruebe que es culpable.
Las normas anteriormente señaladas demuestran el papel fundamental que
juegan los órganos jurisdiccionales en la perspectiva de una nueva República y
por sobre todo, obliga reflexionar sobre la incidencia de la misma en los
órganos que ejercen la jurisdicción contencioso administrativa, por ser esta,
por excelencia, la llamada a controlar el estado de la legitimidad de las
funciones del Estado.
La supremacía del Poder
Jurisdiccional que se reseñaba anteriormente, se pone de manifiesto cuando se
estudia la justicia administrativa o contencioso administrativo, ya que estos
órganos del Poder Judicial como entes orgánicos especializados son los que
tienen conferida la facultad para “anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder”.
O también para “condenar al pago de sumas de
dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de
la administración (incluida la Administración de los estados, como se verá mas
adelante) o para “conocer de los reclamos por la prestación de los servicios
públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (Artículo 259
Constitucional), con lo cual se le confiere a la jurisdicción la potestad para
controlar al resto de la estructura orgánica especializada del Estado, que debe
actuar con estricto apego a la legalidad, a la constitucionalidad y al derecho.
Dentro
de los mecanismos orgánicamente especializados establecidos en el
contencioso administrativo se encuentra
el contencioso de las demandas contra las entidades públicas, en el presente
caso, contra los Estados. Este tipo de
mecanismo de control de la actividad de los órganos del poder público ha sido
conocido como el contencioso de Plena Jurisdicción, como entidad autónoma desde la
perspectiva procesal la cual pretende la
condena a los entes públicos a pago de sumas de dinero y a la reparación de los
daños ocasionados a los Derechos subjetivos y patrimoniales de los ciudadanos.
El
ciudadano, colectivo o sociedad afectado por la realización de las actividades
de los Estados, puede exigir de éste la reparación de los daños que se causen
producto de esta actividad. Esto en
virtud de que el Poder Público es responsable de sus actos y por lo tanto capaz
de resarcir a las ciudadanos de los daños que produzca por su acción u omisión,
como se desprende los artículos 2 y 140 del texto constitucional vigente.
Igualmente,
el valor normativo de los preceptos constitucionales revela un escenario nuevo
y cambiante en las formas de administrar
justicia, y de suyo, de cómo los órganos jurisdiccionales contencioso
administrativo ejercen el control, en el presente caso, sobre las Entidades Federales.
De allí que es
inminentemente necesario analizar cómo la oralidad, la inmediación, la justicia
sin formalismos inútiles, la concentración, la celeridad, así como otros
principios y valores insertos en el texto constitucional obligan a replantearse
los mecanismos procesales para ejercer el debido control jurisdiccional sobre
las entidades federales.
Ahora bien, como parte del Poder de la
Jurisdicción, la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra
configurada en el propio texto constitucional por una serie de valores que el
mismo texto señala como fundamentales; así se tiene que el artículo 257
señala:
Artículo 257: El proceso constituye un instrumento
fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales
establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y
adoptarán un procedimiento breve, oral y público. No se sacrificará la justicia
por la omisión de formalidades no esenciales.
La
consagración expresa del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva en el artículo
26 constitucional, y de suyo los principio procesales establecidos en su único
aparte, configuran las propiedades del proceso contencioso administrativo de
reclamación de la responsabilidad de las Entidades Federales.
En este sentido, los procesos judiciales
que permitirán exigir la responsabilidad de las Entidades Federales deberán
estar sujetos a la gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente,
autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones
indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles, en el cual se depositen
todas y cada una de las garantías de un Debido Proceso, establecidas en el
artículo 49 constitucional, con el objeto de que los mismos se instrumenten
hacia la realización de la Justicia.
Principios Constitucionales del Proceso.
Estos dos importantes
principios se desprenden de la norma del artículo 257 constitucional, el cual
señala que se adoptará un proceso breve,
oral y público. Se observa que en el
ordenamiento jurídico venezolano predomina la forma escrita para la realización
de los actos del proceso, pero con la entrada en vigencia de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela en 1999, dicho ordenamiento deberá
adecuarse a la forma oral proscrita por la carta magna.
Sin embargo, esta adecuación
no ha sido conseguida completamente, y es en este sentido que observamos que ha
sido tarea de la jurisprudencia llenar ese vacío. Así tenemos la sentencia
dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el caso
Amado Mejía Betancourt de fecha 01 de febrero de 2000, la cual estableció
gracias al carácter vinculante de las sentencias de esta sala, el procedimiento
aplicable en los casos de amparo constitucional. Se presentó un proceso donde
prevalece la oralidad, como una forma de garantizar que el proceso sea un
instrumento para alcanzar la justicia, y no un obstáculo para ella.
Otras formas de suplir estas
lagunas es con la aplicación analógica de normas que con anterioridad a la
Constitución de 1999 preveían un procedimiento oral, como es el caso del
procedimiento oral previsto en los artículos 859 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, incluso al proceso contencioso administrativo en sensatez
con la remisión que hacen los artículos 81 y 88 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
En cuanto a la inmediación,
podemos señalar que una característica del proceso oral es la vigencia de un
principio típico del Derecho Probatorio, cual es el de la inmediación. En aras
a dicho principio las audiencias del juicio oral se adelantarán en presencia
del juez o del tribunal.
El
principio de inmediación desde el punto de vista probatorio no refiere a otra
cosa, sino a la necesidad de la presencia del juez que va a sentenciar al
momento de la incorporación de las pruebas de las cuales obtendrá su
convencimiento.
Sin embargo, la inmediación
puede extenderse a una fase del proceso lógica y cronológicamente diferente,
cuál es la de los alegatos de las partes; así dentro de los alcances de la
oralidad, la ley o la interpretación del mandato constitucional en ese sentido
(artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela),
pueden exigir que los alegatos se realicen oralmente en presencia del juez, lo
que permite a este aclarar todo lo relativo a la determinación de los hechos
controvertidos.
Entre los rasgos positivos
de la inmediación, se encuentra la dirección judicial del acto de incorporación
de pruebas al proceso. Es allí donde el
juez se erige como el verdadero director del debate, lo que adelanta con pleno
conocimiento de causa, ya que el acto probatorio tiene lugar en su presencia.
La
publicidad del proceso judicial está señalada en el artículo Derecho a un constitucional, el cual establece como una de
las formas de lograr que el proceso sea un instrumento para la realización de
la justicia es a través de la aplicación de un procedimiento breve, oral y público.
El proceso judicial debe ser
público, lo que permita la real participación del interesado quien podrá tener
acceso a toda la actividad judicial y observar claramente la actuación de los
órganos jurisdiccionales.
Todos
los actos del proceso deben hacerse en forma pública, y la misma debe regir
tanto entre las partes interesadas entre la causa como respecto a los terceros
o extraños, con esto se busca garantizar el control que pueden ejercer todos
los ciudadanos, interesados o no, sobre la actuación de los órganos de la
Administración de Justicia, que al fin y al cabo dimana exclusivamente del
pueblo.
El principio de gratuidad
está previsto en la Constitución de 1999 en su artículo 26, el cual le pone
como carga al Estado el garantizar una justicia que entre otras cosas deberá
ser gratuita, igualmente con la finalidad de asegurar el libre acceso de todos
los ciudadanos a la justicia.
Dentro de los parámetros que
deben tomarse en cuenta a la hora de analizar el derecho a la tutela judicial
efectiva, encontramos el que la justicia debe ser accesible, esto es, que no
exista ningún elemento que pueda obstaculizarla.
Cuando el legislador de
alguna forma impone límites o condiciones impeditivas u obstaculizadoras del
acceso a la jurisdicción, siempre y cuando dichos límites sean innecesarios por
excesivos y carezcan de proporcionalidad respecto de los fines que persigan,
nos encontraremos frente a una violación al principio de accesibilidad.
No sólo el legislador puede
establecer límites u obstáculos al acceso de la justicia, sino que los propios
órganos de la Administración de Justicia pueden imponer obstáculos a la hora de
la ejecución de los actos del proceso, como es, a manera de ejemplo, la
utilización de formalidades no esenciales o dilaciones indebidas, lo que en
todo caso se traduce en violación al principio de accesibilidad a la justicia.
Se trata de una garantía
básica que pretende conseguir la independencia y la imparcialidad de los jueces
respecto a las partes (e incluso respecto a la opinión pública). Significa que
los procesos no serán conocidos por cualquier Juez ni por un Juez ad hoc o ex
post facto, sino que la ley establece de antemano la competencia conforme a las
cuales habrá de distribuirse el conocimiento de los asuntos entre los Jueces,
sin permitirse los jueces de excepción.
El derecho a la defensa y
este derecho de ser juzgado por el juez predeterminado por la ley comprende
también el derecho de recusar a aquellos funcionarios en quienes se estime que
concurran las causas legalmente tipificadas como circunstancias de privación de
la idoneidad subjetiva o de las condiciones de imparcialidad y neutralidad que
informan el concepto del Juez Natural dentro del marco del Debido Proceso ya
estudiado.
En dicha dirección se encuentra el Artículo
10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Inciso 1 del Artículo 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Artículo 26 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; el Artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, y los artículos 26, 49 y 254 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
El mencionado principio de
independencia, imparcialidad y autonomía se erige como la debida garantía de un
juez (en el sentido del poder de la jurisdicción) o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley para la
resolución de un conflicto, que necesita la extrema ratio del proceso judicial.
A
su vez, desde el punto de vista subjetivo del proceso, y como norma que informa
el Debido Proceso, se erige la garantía del Juez Natural, esto es, que nadie puede ser juzgado por
comisiones especiales, sino por aquellos funcionarios judiciales designados por
la ley, preciosa garantía constitucional que asegura la imparcialidad subjetiva
del tribunal que ha de juzgar, impidiendo que el curso de la justicia sea
alterado mediante la designación de jueces "ad hoc".
El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que
el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto
es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con
anterioridad.
Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado
previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido
de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso
judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita
calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar,
que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley,
siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para
la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente
constituido.
En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que
es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien
funcionalmente haga sus veces.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en una sentencia
del 24 de marzo de 2000, caso Atilio Agelvis Alarcón y otros precisó el
contenido y alcance de la garantía del juez natural de la siguiente forma:
...Como el ser juzgado
por el juez natural es una garantía judicial, y un elemento para que pueda
existir el debido proceso, la abrogada Constitución de 1961 en su artículo 69,
así como la vigente en su artículo 49, consagran el derecho de las personas
naturales o jurídicas de ser juzgadas por dicho juez, quien además debe existir
como órgano jurisdiccional con anterioridad a los hechos litigiosos sin que
pueda crearse un órgano jurisdiccional para conocer únicamente dichos hechos
después de ocurridos. El citado artículo 49 de la vigente Constitución es claro
al respecto: En su numeral 4, reza: "Artículo 49: El debido proceso se
aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en
consecuencia:…Omissis…4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus
jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las
garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá
ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser
procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal
efecto".La comentada garantía judicial, es reconocida como un derecho
humano por el artículo 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana de
Derechos Humanos, Pacto San José de Costa Rica y por el artículo 14 de la Ley
Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esta
garantía judicial es una de las claves de la convivencia social y por ello
confluyen en ella la condición de derecho humano de jerarquía constitucional y
de disposición de orden público, entendido el orden público como un valor destinado
a mantener la armonía necesaria y básica para el desarrollo e integración de la
sociedad. Dada su importancia, no es concebible que sobre ella existan pactos
válidos de las partes, ni que los Tribunales al resolver conflictos atribuyan a
jueces diversos al natural, el conocimiento de una causa. El convenio expreso o
tácito de las partes en ese sentido, al igual que la decisión judicial que
trastoque al juez natural, constituyen infracciones constitucionales de orden
público...(omissis)"...En la persona del juez natural, además de ser un
juez predeterminado por la ley, como lo señala el autor Vicente Gimeno Sendra
(Constitución y Proceso. Editorial Tecnos. Madrid 1988) y de la exigencia de su
constitución legítima, deben confluir varios requisitos para que pueda
considerarse tal. Dichos requisitos, básicamente, surgen de la garantía
judicial que ofrecen los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y son los siguientes: 1) Ser independiente, en el
sentido de no recibir órdenes o instrucciones de persona alguna en el ejercicio
de su magistratura; 2) ser imparcial, lo cual se refiere a una imparcialidad
consciente y objetiva, separable como tal de las influencias psicológicas y
sociales que puedan gravitar sobre el juez y que le crean inclinaciones
inconscientes. La transparencia en la administración de justicia, que garantiza
el artículo 26 de la vigente Constitución se encuentra ligada a la
imparcialidad del juez. La parcialidad objetiva de éste, no sólo se emana de
los tipos que conforman las causales de recusación e inhibición, sino de otras
conductas a favor de una de las partes; y así una recusación hubiese sido
declarada sin lugar, ello no significa que la parte fue juzgada por un juez
imparcial si los motivos de parcialidad existieron, y en consecuencia la parte
así lesionada careció de juez natural; 3) tratarse de una persona identificada
e identificable; 4) preexistir como juez, para ejercer la jurisdicción sobre el
caso, con anterioridad al acaecimiento de los hechos que se van a juzgar, es
decir, no ser un Tribunal de excepción; 5) ser un juez idóneo, como lo
garantiza el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, de manera que en la especialidad a que se refiere su competencia, el
juez sea apto para juzgar; en otras palabras, sea un especialista en el área
jurisdiccional donde vaya a obrar. El requisito de la idoneidad es relevante en
la solución del presente caso, y es el resultado de lo dispuesto en el artículo
255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que exige
concursos de oposición para el ingreso y ascenso en la carrera judicial, lo que
se ve apuntalado por la existencia de Normas de Evaluación y Concursos de
Oposición de Funcionarios del Poder Judicial dictados por la Comisión de
Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, publicadas en la Gaceta
Oficial N° 36.899 de 24 de febrero de 2000. Este requisito no se disminuye por
el hecho de que el conocimiento de varias materias puedan atribuirse a un solo
juez, lo que atiende a razones de política judicial ligada a la importancia de
las circunscripciones judiciales; y 6) que el juez sea competente por la
materia. Se considerará competente por la materia aquel que fuera declarado tal
al decidirse un conflicto de competencia, siempre que para la decisión del
conflicto se hayan tomado en cuenta todos los jueces que podrían ser llamados a
conocer, situación que no ocurrió en este caso; o creando en la decisión del
conflicto no se haya incurrido en un error inexcusable en las normas sobre
competencia....
La infracción de la garantía del
Juez Natural, plantea el problema de las consecuencias que tiene en la
sentencia citada, la violación del orden público constitucional. Es decir, qué
efectos produce en el fallo comentado, constatar que no intervienen en el
proceso el juez predeterminado en la Ley o dictado en un procedimiento en el
cual no se siguieron las reglas previstas en la ley, para efectuar la
sustitución de los jueces por sus ausencias absolutas, accidentales o
temporales.
La Prohibición de Dilaciones Indebidas,
Formalismos no Esenciales o Reposiciones Inútiles
La finalidad de la exigencia
de un proceso con todas las garantías como condición de licitud del proceso
judicial y, sobretodo para las partes que intervienen, la plena posibilidad de
exponer sus razonamientos y de defender sus derechos. Por su parte el
justiciable, en el juicio manifiesta esencialmente su derecho de aclamar
justicia, mediante el ejercicio de los medios procesales de acción y de defensa
que considere oportunos.
El juez por su parte
dispondrá de todos los elementos de juicio necesarios para dictar sentencia. El
juez, en efecto, dictará sentencia apreciando según su conciencia las pruebas
practicadas en el juicio, las razones expuestas por las partes; esto como
corolario del principio dispositivo y el equilibrio que dentro del proceso debe
tener los poderes inquisitivos del Juez.
Ese conjunto de actuaciones en que se plasma
el debate contradictorio del juicio constituye el fundamento de la convicción
del juzgador. Es preciso señalar que ambas finalidades, íntimamente unidas ente
sí, forman el núcleo de la garantía constitucional: el justiciable debe tener
plenas oportunidades de defensa y el juez debe tener el más amplio conjunto de
elementos de juicio a la hora de fallar.
Ahora bien, dicho panorama
debe discurrir sobre la baso de un proceso simple, tal como lo exige el
artículo 257 constitucional, el cual tiene como fundamental garantía la
prohibición de “dilaciones procesales"
Dilación, según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa, entre otras
acepciones “demora, tardanza o detención de una cosa por algún tiempo; e
indebida ilícita, injusta y falta de equidad´.
El proceso conlleva, en todo caso, una carga o servidumbre para el
justiciable en forma de gastos económicos, así como de molestias e
incertidumbres, que la sabiduría popular ha traducido en la conocida maldición
de “pleitos tengas y los ganes”. De
allí que García Pons, Enrique (1997) señala que:
... cuando, además, la resolución del
litigio padecido es tardía los operadores jurídicos en general, entre ellos a
título indicativo los autores (…) y asimismo la jurisprudencia constitucional
han coincidido en apreciar que la decisión es injusta y como tal radicalmente
contraria a la esencia misma del espíritu del ordenamiento jurídico que debe
animar al ser humano a resolver eficazmente sus controversias de forma racional
mediante el derecho.
Aunque el concepto de
dilaciones no puede ser identificado con el respeto a los plazos procesales,
parece claro que resulta lisa y llanamente inaceptable que el proceso se
convierta en un mar de ardides que muchas leyes procesales, desordenadas y
anacrónicas, produce la dilatación indebida del proceso judicial; y mucho
menos, que tal situación deba ser soportada por el justiciable, cuyo derecho a
un proceso rápido resulta así vulnerado.
Para evidenciar lo anterior,
se debe comenzar por señalar que antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por efecto de los
convenios internacionales suscritos por Venezuela en materia de derechos
humanos o fundamentales, ha sido incorporado al ordenamiento jurídico interno
lo que, conforme al nuevo derrotero marcado por el constitucionalismo
contemporáneo, se ha denominado el derecho subjetivo fundamental del
justiciable a la tramitación de un proceso sin dilaciones indebidas. En este
sentido se pronunció a favor, entre otros, el Dr. Román J. Duque Corredor.
En efecto, por aplicación de
lo normado en el artículo 14, numeral 1, del "Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos", en concordancia con lo dispuesto -en lo no
expresamente reservado- en el Artículo 8, numeral 1, de la "Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)", cabe sostener, con
pleno asidero jurídico, que en Venezuela rige, como un derecho fundamental del
justiciable, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.
Ahora bien, la dogmática
moderna, tanto nacional como foránea, especializada en materia de derechos
humanos o fundamentales, sin disensos, sostiene que dentro del elenco de
derechos inherentes a la persona humana, precisamente figura el derecho del
justiciable a un proceso sin dilaciones indebidas. Al respecto señala Faúndez Ledesma, H.
(1992):
La segunda condición que debe cumplir un proceso, para no
resultar injusto o arbitrario, tiene que ver con la celeridad del mismo. En
efecto, es de la esencia de la administración de justicia el que, para ser
justa, ésta tiene que ser rápida. Una justicia lenta, o que se retarde
indebidamente, es –por sí sola- injusta. De nada le sirve al demandante o
al demandado -en un proceso civil-, o al acusador o al acusado -en un juicio
criminal-, que después de largo tiempo se acepten sus alegatos y se reconozcan
sus derechos, si el mero transcurso del tiempo le ha ocasionado un daño
irreparable, o si el haberse visto involucrado en un largo proceso ha
perjudicado sus intereses, o incluso ha lesionado su reputación y la percepción
que de él se tenga en el grupo social. Además, con mucha frecuencia, el que
puede esperar es quien se sabe derrotado y que se beneficia con una decisión
tardía; por el contrario, aquel a quien le asiste la razón -y cuyos derechos
han sido lesionados- no dispone de tiempo, y no puede esperar eternamente a que
se restablezca la justicia. Tanto la Convención Americana como la Convención
Europea destacan que toda persona, en la determinación de sus derechos u
obligaciones civiles, o en la substanciación de una acusación criminal
formulada en contra de ella, tiene derecho a ser juzgada `dentro de un plazo razonable´.
Si bien el Pacto de Derechos Civiles y Políticos no contiene, en este sentido,
ninguna mención general respecto de la celeridad necesaria en procesos contenciosos
de carácter no penal (aunque sí se menciona entre los derechos de la
persona acusada de un delito), esta condición debe entenderse implícita en
los requerimientos de la justicia, y en el derecho de toda persona a ser oída `con
las debidas garantías´.
Ahora, con la entrada en
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se blinda
el principio de prohibición de dilaciones indebidas en el proceso judicial, al
ser reconocido como parte del elenco de los derechos fundamentales, y como
manifestación fundamental del derecho a un proceso justo en una sociedad
democrática, es decir, del derecho a la justicia y sus límites temporales, se
halla el derecho a un proceso dentro de un plazo razonable.
Derecho humano
conceptualmente implícito en la Declaración Universal de Derechos Humanos;
explícitamente contemplado en parte tanto en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales; y generosa y plenamente reconocido tanto en los obiter dicta del Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas como en los fallos del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos.
En consecuencia, que en
aplicación del Artículo 14, numeral 1, del "Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos", y Artículo 8, numeral 1, de la
"Convención Americana sobre Derechos Humanos", y reforzada
explícitamente en el artículo 257 constitucional, en Venezuela, el modernamente intitulado
derecho del justiciable a un proceso sin dilaciones indebidas, representa un
derecho fundamental de virtual progenie constitucional; y por lo tanto con
pleno asidero jurídico, que en Venezuela rige, como un derecho fundamental del
justiciable, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.
Ahora bien, un supuesto
característico en el cual sin duda se vería flagrantemente vulnerado el
mencionado derecho subjetivo fundamental del justiciable de virtual progenie
constitucional a un proceso sin dilaciones indebidas, haciendo procedente el
empleo por el Alto Tribunal del instituto de la casación de oficio ex artículo 320 del vigente Código de
Procedimiento Civil, se configuraría cuando en un proceso civil y sus
equiparados -v.gr. en un proceso
laboral-, el Tribunal de alzada decreta una indebida reposición del proceso,
por ejemplo, al estado de que se repitieran los trámites de citación del
demandado para la celebración del acto de la contestación de la demanda.
Es allí donde se une el otro
elemento del presente punto, referido a las Reposiciones Inútiles, elemento que
se revela al prohibirse la indebida reposición de un proceso, al entrañar una
nítida lesión al derecho subjetivo fundamental del justiciable, de real
progenie constitucional, a un proceso sin dilaciones indebidas, cuando se tiene
en cuenta la grave pérdida procesal que genera toda reposición, en forma que
muchas veces, al menos en la mente y en los objetivos de los litigantes, se
encuentra inmerso el oscuro propósito de buscar la nulidad por la nulidad
misma, con desprecio del principio que siempre ha distinguido entre lo esencial
y lo secundario, entre lo falso y lo verdadero, entre lo real y lo presunto, de
modo que la nulidad de un acto del proceso sea la resultante cierta y verdadera
del quebrantamiento de una forma esencial del juicio, de la cual dependa en una
forma u otra el derecho de defensa.
En este sentido señala Márquez
Añez, L. (1987) que la Jurisprudencia de la Sala civil de la extinta Corte
Suprema de Justicia:
... “se afilió a esta
orientación de la doctrina, poniendo énfasis en el objetivo de reducir al
mínimo la pérdida procesal que resulta de toda declaración de nulidad, con las
consiguientes lesiones al principio de economía procesal y de la estabilidad
del juicio".
En efecto, la tradicional jurisprudencia
de esta Sala de Casación Civil ha declarado según Sentencia del 18 de diciembre
de 1943 que:
... la reposición no es un fin ni una
sanción por cualquier falta en el procedimiento…ella es además excepcional
porque abiertamente contraría el mandato legal de administrar la justicia lo
más brevemente posible".
En definitiva, que el vicio
casacional de actividad de "reposición mal decretada" en el cual
incurra la sentencia objeto de ese recurso extraordinario -el de casación-,
entraña una manifiesta lesión al derecho subjetivo fundamental, de real
progenie constitucional, a un proceso sin dilaciones indebidas que, a favor de
los justiciables, se consagra en el ordenamiento positivo venezolano, de modo
que con relación a la sentencia de última instancia así inficionada será aplicable,
en caso de no formularse la denuncia correspondiente, el instituto procesal de
la casación de oficio ex artículo
320 del vigente Código de Procedimiento Civil.
El Carácter Normativo Del Texto Constitucional y Su Aplicación
Inmediata
-
Posición de la Doctrina.
La
Constitución, como norma generadora de derecho, y fundamental para el resto del
ordenamiento jurídico, en los actuales momentos pasa por un proceso de
internalización jurídica, en la búsqueda de un naturaleza que realmente
satisfaga el pacto político bajo la cual fue concebida.
Parte
de dicho proceso, pasa por entender y aprehender su carácter normativo y la
aplicación inmediata de la misma. En
efecto, su gradación superior a cualquier otra fuente de derecho, no impide
observar en ella, normas que deban aplicarse inmediatamente para sopesar el
Poder Público, y garantizar las libertades públicas de los ciudadanos.
Dicho
proceso se revela, dentro del ejercicio de la jurisdicción, con el otorgamiento
de las debidas garantías que aseguren la realización de un Debido Proceso. Son los operadores de Justicia, los órganos
jurisdiccionales, los llamados a quitar el velo dogmático que desde tiempos
inmemorables han pretendido observar, sólo un carácter programático en la norma Constitucional, favoreciendo su
aplicación inmediata para garantizar el Derecho a la Jurisdicción.
Es
la labor pretoriana del juez, aunado a la consagración de un texto
constitucional dinámico y vivo, el que asegurará la realización de dichas
garantías, y de preguyo, la satisfacción de la necesidad fundamental del
justiciable, la Justicia. De allí que
el Maestro Piero Calamandrei, citado por Mauro Cappeletti (1973) "En toda sociedad libre, la existencia
de una Constitución dentro de la cual el Poder Judicial está colocado al mismo
nivel del Congreso, no se puede adoptar una actitud agnóstica ante los deberes
constitucionales del Organo Judicial”.
El
más importante antecedente en los Estados Unidos, desde el año de 1803 cuando
el juez Marshall, en el caso Marbury
vs Madison, hace la precisión de no aplicar una
disposición si es contraria a la Constitución.
Ahora
bien, la doctrina más refinada en la búsqueda de un texto constitucional que se
despliegue intensamente en la Actividad Jurisdiccional, es la que encabeza el
Maestro Español Eduardo
Gracia de Enterría a propósito de la entrada en vigencia de la
Constitución española de 1978. Enseña el
insigne profesor español lo siguiente:
Ya hemos formulado la
advertencia que no es el sistema kelseniano puro de justicia constitucional el
presente en nuestra Constitución y vamos a comprobar sobre su texto esta
importante reserva. Lo primero que hay que establecer con absoluta explicitud
es que toda la Constitución tiene valor normativo inmediato y directo, como
impone deducir el artículo 9, 1: «Los ciudadanos y los poderes públicos están
sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.» Esta sujeción
o vinculación es una consecuencia de su carácter normativo, por una parte; por
otra, la Constitución, precisa este texto, es parte del ordenamiento jurídico,
y justamente se ha de añadir parte primordial y fundamental, la que
expresa los «valores superiores del ordenamiento jurídico» enunciados en el
artículo 1 de la propia Constitución y desarrollados en su articulado. Los
ciudadanos y a todos los poderes públicos, sin excepción, y no sólo al Poder
legislativo como mandatos o instrucciones que a éste sólo cumpliese desarrollar
-tesis tradicional del carácter «programático» de la Constitución-; y entre los
poderes públicos, a todos los Jueces y Tribunales -y no sólo al Tribunal
Constitucional. Pero hay más: del texto del artículo 9, 1 no se deduce sólo el
carácter vinculante general de la Constitución, sino algo más, el carácter de
esta vinculación como «vinculación más fuerte», en la tradicional expresión del
constitucionalismo norteamericano (higher, superior obligation) hoy retomada
por los alemanes (stirkere Bindung, gesteigerte Verpflictungskraft des
Grundgesetzes).En efecto, al declarar el precepto la vinculación directa de los
ciudadanos y de los poderes públicos «a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico», da una primacía manifiesta a la vinculación
constitucional, expresión de la supremacía de la Constitución en el
ordenamiento.
Y en plena sintonía con lo
señalado por el profesor español, aparece en nuestro constitucional el artículo
7, el cual establece “La Constitución es la
norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y
los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”.
De dicha norma se desprende
un mandato para todos los ciudadanos y para los órganos del Poder Público. En efecto, de la norma dimanan obligaciones
de inmediato cumplimiento, que producen una plena, total e indisoluble vinculación
entre dichos sujetos y el texto constitucional. Este efecto de acatamiento y fundamento que
el texto constitucional produce sobre los ciudadanos y el Poder Público,
incidiendo de manera directa y profundas en la relaciones éstos, permite
afirmar que la norma constitucional no es programática, y por ser norma
jurídica de grado superior al resto del ordenamiento jurídico, al Dimanar del
Poder Constituyente, tiene una «más
fuerte pretensión de validez» respecto de cualquier otra norma o producto
jurídico. Continúa señalando el profesor
español:
Esta resistencia o
plus de validez, o inmunidad de la Constitución frente a todas las normas y
actos que de ella derivan, es la base misma de su supremacía y, por tanto, la
piedra angular de su eficacia como pieza técnica en la construcción del Estado
y del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, para el objeto
de la presente investigación, el carácter normativo del texto constitucional,
producen una incidencia de mayor relevancia en los órganos del Poder Público, y
más en los órganos encargados de la Administración de Justicia, por ser éstos
por excelencia, lo garantes de los derechos del justiciable.
Por tanto
se divisan en el mismo texto constitucional controles sobre la vigencia
práctica de la Constitución, como el que resulta del control difuso (artículo
334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) y el control
concentrado de la Sala Constitucional (artículos 335 y 336 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela).
El primero de dichos controles que imponen a todos los Jueces de la
República a desaplicar cualquier norma que menoscabe el despliegue efectivo del
texto constitucional; y el segundo, referido a medios específicos que atribuyen
a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la interpretación
constitucional y abrogación de cualquier norma jurídica que atente contra dicho
texto.
Todas las normas
constitucionales vinculan a todos los Tribunales y sujetos públicos y privados;
importa ahora precisar que tanto los operadores de Justicia, en cuanto
vinculados por la Constitución y llamados a su aplicación en la medida que
hemos precisado, deben aplicar la totalidad de sus preceptos sin posibilidad
alguna de distinguir entre artículos de aplicación directa y otros meramente
programáticos, que carecerían de valor normativo.
Por lo tanto, todos los
artículos de la Constitución tienen un mismo alcance y significación
normativas; todos, rotundamente, enuncian efectivas normas jurídicas, sea cual
sea su posible imprecisión o indeterminación, lo cual es importante a efectos
de la interpretación. Así, la
interpretación de las normas procesales deben garantizar la plena efectividad y
validez del texto constitucional, mediante el uso de las garantías y principios
judiciales que el mismo texto constitucional reconoce.
Cobra mayor importancia la
aplicación de la Constitución dentro del Proceso Judicial, dado que existe un
vaso comunicante indisoluble, entre el discurrir del proceso judicial y los
derechos fundamentales.
Los artículos 7, 26 y 334 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela imponen la formula de los principios
procesales de la misma Constitución, ha pretendido configurar verdaderos
derechos fundamentales, y a su vez principios propiamente dichos que han de
orientar la acción judicial del Estado como fines determinados de su fusión.
Sin duda alguna, Los jueces
y Tribunales deberán, pues, tomar como norma fundamental de su actuación, los
principio procesales analizados supra,
y tenerlos en cuenta para que la aplicación del texto constitucional no sea
baladí, y por el contrario, sea un instrumento de interpretación y
configuración de una actividad jurisdiccional al servicio del Justiciable.
Así las cosas, observaremos
cómo en Venezuela, y a raíz de la promulgación de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999, se ha modificado sustancialmente la
interpretación jurisprudencia, en miras a consagrar la aplicación inmediata del
texto constitucional.
La Jurisprudencia del
Tribunal Supremo de Justicia
En esta sección, nos
ocuparemos de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, con relación
a lo que denomina la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como
“Jurisdicción Normativa”, referida al fenómeno mediante el cual, dicha Sala ha
aplicado de manera inmediata y directa el texto constitucional. El epígrafe va
dirigido al análisis de la sentencia de fecha 22 de Agosto de 2001 de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia consultada en la página
web de dicho organismo, lo siguiente:
Esta Sala Constitucional, desde
sus primeros fallos (José Amando Mejía, Corpoturismo, Servio Tulio León), ha
venido sosteniendo que las normas constitucionales, en particular los Derechos
Humanos, los Derechos que desarrollan directamente el Estado Social, las
Garantías y los Deberes, son de aplicación inmediata, sin que sea necesario
esperar que el legislador los regule, por lo que, en ese sentido, no actúan
como normas programáticas. Para lograr tal aplicación inmediata, la Sala se ha
basado en la letra del artículo 335 constitucional, por ser el Tribunal Supremo
de Justicia el máxime garante de la supremacía y efectividad de las normas y
principios constitucionales y, además, por ser las interpretaciones de la Sala
Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios
constitucionales, vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de
Justicia y demás Tribunales de la República. En base a dicha norma (artículo
335), en los casos concretos donde surge alguna infracción constitucional, la
Sala ha ejercido la jurisdicción en forma normativa, dándole vigencia inmediata
a la norma constitucional, y señalando sus alcances o formas de ejercicio, así
no existan leyes que la desarrollen directamente. Se trata de interpretaciones
vinculantes que obran como una normativa restringida, hasta que la Asamblea
Nacional legisle sobre la materia. Por esta vía no sólo se han colmado normas
constitucionales que carecían de cualquier desarrollo legal, como ocurrió en
los fallos que tratan sobre los derechos e intereses difusos o colectivos
(Casos: Defensoría del Pueblo del 30-06-00; William Ojeda del 31-08-00;
Veedores de la UCAB del 23-08-00); o el que se refirió a la legitimación en
juicio de la sociedad civil (Caso: Gobernadores del 21-11-00); o el que
resolvió lo relativo al habeas data (Caso: Insaca del 14-03-01), sino que en
casos donde había que aplicar leyes que chocaban con la Constitución, se
dejaron sin efecto artículos de dichas leyes, y jurisprudencialmente se
sustituyeron las normas inconstitucionales, por interpretaciones de cómo se
debía actuar, a fin que la institución prevista en la Constitución pudiera
aplicarse. Esto último sucedió, por ejemplo, con el procedimiento de amparo
(Caso: José Amando Mejía del 1º-02-00).
En efecto, la transcrita sentencia abrió
la posibilidad de aplicar el procedimiento oral previsto en el CPC, en virtud
de que la pretensión de los querellantes no era propiamente la de restitución
de los derechos constitucionales, efecto típico de la sentencia estimatoria de
amparo; sino que la pretensión se
extendía hasta la condena de una actividad por parte de órganos
administrativos.
Conforme a lo anterior,
debemos colegir que ha sido la interpretación de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia en ejercicio de la jurisdicción normativa, la que ha gestado la posibilidad de la
redimensión de los procedimientos establecidos en las leyes procesales con el
objeto de lograr la inmediata aplicación de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y en este sentido continúa la sentencia
señalando:
Ha sido así, que esta Sala, fundada en
el artículo 335 constitucional, para que los principios, derechos, garantías y
deberes constitucionales tengan aplicación inmediata, ha ido creando
interpretaciones vinculantes que llenen los vacíos provenientes de la falta de
desarrollo legislativo de las normas constitucionales, o de la existencia de
una situación de desarrollo atrofiado de las mismas, producto de la ley....
Omissis ...Así mismo, ante la ausencia de procedimientos señalados en las
leyes, y la necesidad de adaptar el proceso a las previsiones del artículo 26
de la vigente Constitución, la Sala, a fin de que dicho artículo tenga
vigencia, ha implantado a procesos ya existentes, los requisitos de oralidad,
gratuidad, celeridad, ausencia de dilaciones indebidas y formalismo inútiles
(no esenciales), que informan a nivel constitucional la administración de
justicia, como ya lo hizo con el procedimiento de amparo en sentencia del 1º de
febrero de 2000 (Caso: José Amando Mejía).
Es de capital importancia los elementos que arroja el señalado
fallo, hacia la determinación y perfección de los procesos judiciales frente a
las Entidades Federales. A la luz del nuevo
texto constitucional, se crea un impretermitible e indisoluble de articular los
principios procesales de dicho texto, a los procedimientos judiciales, y así
realmente obtener una tutela jurisdiccional efectiva para los justiciables.
La
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, aplicando la señalada
jurisdicción normativa, adaptó los principios procesales del artículo 26
constitucional, para lograr el desideratum de dicha norma: una justicia oral,
expedita e idónea. En este sentido, la Sala aplica el proceso establecido en el
Código de Procedimiento Civil para el juicio oral, pero con variantes
destinadas a potenciar la oralidad, brevedad, concentración e inmediación de
esta clase de procesos.
Vemos
entonces, dentro de la relevancia y pertinencia de la presente investigación,
cómo efectivamente dentro del proceso judicial es posible articular los
procedimientos judiciales existentes, a los nuevos principios constitucionales,
a los efectos de dar la debida satisfacción judicial del derecho de los
justiciables, frente a las Entidades Federales, en marco conceptual de la
presente investigación.
CAPITULO
IV
EL CONTENCIOSO DE LA
RESPOSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A
LA LUZ DE LA CONSTITUCION DE 1999
El contencioso administrativo es, ante todo, lo que indica
su nombre, una contención o controversia con la Administración, la cual puede suscitarse, tanto respecto a un
acto administrativo tildado de ilegal o ilegítimo, como respecto a un derecho
subjetivo lesionado o a la reparación de un daño.
Esta contención o
controversia está dispuesta de manera que se produzca entre partes paritarias,
aun cuando una de ellas sea la Administración, y decidida por un organismo del
Estado, independiente y neutro, dotado de poderes para determinar las
consecuencias de la ilegalidad o ilegitimidad y de la lesión de los derechos
subjetivos, restableciendo el orden jurídico con ello perturbado.
A partir del año 1961 la jurisdicción
contencioso-administrativa encuentra un claro y expreso fundamento
constitucional en el articulo 206 del texto fundamental, en el cual se la
define con una amplitud considerable y, ciertamente, comparativamente más
completa que la que para ese momento tenían los modelos europeos, y que había
Seguido la jurisprudencia.
En base al texto constitucional de 1953, la antigua Corte
Federal que funcionó hasta 1961 y luego, la Corte Suprema de Justicia, fueron
poco a poco definiendo jurisprudencialmente los contornos de la jurisdicción
contencioso- administrativa que ejercía básicamente, y en única instancia el
Supremo Tribunal, conforme al clásico esquema francés de la división entre un
contencioso- administrativo de anulación y un contencioso-administrativo de
plena jurisdicción, según el tipo de pretensiones que se formularan en la
acción o el recurso.
De conformidad con lo anteriormente
planteado, el contencioso administrativo de anulación se concebía como un
proceso objetivo contra un acto administrativo, en el cual la pretensión procesal
del recurrente se limitaba a la anulación del acto administrativo impugnado, y
la decisión del juez solo tenia por objeto el control de la legalidad del acto,
pronunciando o no su anulación, y nada mas.
En cuanto al contencioso-administrativo de plena
jurisdicción, se concebía como un proceso subjetivo en el cual se entablaba una
verdadera litis contra una persona jurídica de derecho publico, y en la
cual la pretensión procesal del
demandante era amplia en el sentido de que podía buscar la condena del ente
demandado y además la anulación de actos
administrativos.
El procedimiento en el contencioso de
los actos administrativos, aun cuando es de carácter contencioso, es de
carácter objetivo, por lo que se le reconocen al juez una serie de poderes inquisitivos
incluso para solicitar informaciones y hacer evacuar pruebas de oficio, e
incluso para continuar el proceso contra un acto administrativo, a pesar del
desistimiento del recurrente, cuando el acto recurrido viole normas de orden
publico.
Se ha dicho que en el contencioso de los actos
administrativos además de pretensiones de anulación puede contener pretensiones
de condena, lo cual conlleva a que el contencioso de los actos administrativos
actualmente se clasifique en tres clases: el contencioso de anulación: el
Contencioso de anulación y condena: y el contencioso de anulación y amparo.
De acuerdo al régimen anterior a la Ley de 1976, para
intentar el recurso de inconstitucionalidad de leyes o el recurso de
inconstitucionalidad e ilegalidad de reglamentos y actos administrativos de
efectos generales no se requería condición especial alguna: por lo que la
legitimación correspondía a todo habitante de la Republica en base al simple
interés en la constitucionalidad y legalidad que tenían.
La jurisprudencia ha
definido la acción popular, como la que corresponde a todos y cada uno de los
individuos que componen un conglomerado, para impugnar la validez de un acto
del Poder Publico que, tener un carácter normativo y general, obra erga omnes, y, por tanto, su
vigencia afecta e interesa a todos por igual.
En el supuesto de impugnación de actos normativos,
señaló la extinta Corte hoy Tribunal Supremo de Justicia estos pueden ser impugnados por la vía de la
acción popular, ejercida libremente por cualquier ciudadano que se encuentre en
el pleno goce de sus derechos, esto es, que tenga capacidad procesal invocando
simplemente el derecho que tiene todo ciudadano a que la administración respete
la legalidad.
Salvo opiniones encontradas
en la doctrina se ha de sostener que el
contencioso administrativo es, una jurisdicción especial, distinta de la
ordinaria -la civil y la penal- que tiene como principal objetivo hacer definitivo el Ordenamiento Jurídico,
controlar el ejercicio de competencias y procurar finalmente la seguridad
jurídica.
En atención a lo
anteriormente expuesto parte de
estudiosos patrios del derecho llegan a
la conclusión de que la jurisdicción contencioso administrativa posee una doble
función: una función de control y una función justicial.
La garantía del control, en el Estado de
derecho, se establece en favor de los particulares, teniendo estos una serie de
vías, medios o recursos jurídicos que el ordenamiento constitucional pone a su
disposición para lograr realizar tal control; de allí que el profesor Alejandro
Nieto, citado por Guido Santiago (1993, 78) afirmara:
La verdadera frontera entre un sistema democrático y un
sistema dictatorial tanto político como jurídico no está en la amplitud de las
funciones administrativas, puesto que en ambos casos son y deben ser
desmesuradas en la sociedad presente, sino mas bien en la posibilidad de
su control. Un control jurisdiccional, tan amplio como sea posible de la Administración es, como se sabe, una de las claves
imprescindibles del Estado de Derecho.
De allí que el profesor José
Rodríguez Urraca, en el prólogo de Rodríguez, N. (1991, 15) haya señalado:
No debe olvidarse que la democracia descansa en la
posibilidad de que la actuación administrativa pueda ser controlada
jurisdiccionalmente. Las garantías nada
significarían si pudiesen quedar subordinadas a lo decidido por los órganos
administrativos. La natural repugnancia
conque los agentes de la Administración reaccionan contra la injerencia
judicial de sus decisiones irregulares, constituyen prueba irrebatible de que
la lucha entre el administrado y la Administración no ha concluido aún, y
pasará mucho tiempo todavía sin que ello ocurra.
En efecto, el control que el ordenamiento jurídico
brinda a los ciudadanos para mantener dentro del Estado de Derecho la actividad
que realizan los entes y órganos que ejercen el Poder Público, se revela como
la medida en que se materializa la defensa y seguridad jurídica de los
ciudadanos.
Por ello el
Estado de Derecho no estaría completamente estructurado, si el ordenamiento
jurídico no estableciera diversos mecanismos para asegurarle a los ciudadanos
la posibilidad de controlar la constitucionalidad y legalidad de los actos
estatales. En el establecimientos de estos controles, está una de las garantías
constitucionales de los derechos del hombre, representada por el derecho a la
defensa y el derecho a la seguridad jurídica.
Conforme a lo
señalado anteriormente, en Venezuela, el principio de supremacía constitucional
y legal, respecto a actividades de rango legal y sublegal, se consagra al
establecerse en el ordenamiento jurídico múltiples mecanismos o procedimientos
que permiten a los particulares controlar todos los actos del Estado; y además,
el sometimiento a la Ley de los actos estatales dictados en su ejecución.
Por tanto
todos los actos de los órganos estatales o de los órganos públicos, dictados en
ejercicio del Poder Público Estatal son susceptibles de ser controlados en
cuanto a su conformidad con la Constitución, y en su caso, en cuanto a su
conformidad con la legalidad.
De igual
modo, los ciudadanos puedan exigir al Estado, y en el caso específico a las
Entidades Federales, la reparación patrimonial de los daños que ocasione en la
realización de sus actividades; toda vez que al carecer la conducta
administrativa de un título jurídico capaz y suficiente para
justificarlas, esta será ilegítima y
puede ser objeto de controles por ante los órganos competentes, bien sea
administrativos o jurisdiccionales.
Remontándose a épocas
pasadas encontramos que en Francia desde
el antiguo régimen, existía ya el control de la legalidad administrativa con el recurso llamado entonces de abuso de
poder que después, la Asamblea constituyente rehabilita en la Ley 14 Diciembre
1789 haciendo efectivo el dogma revolucionario según el cual la ley es la
expresión de la voluntad general y siempre ha de hacerse prevalecer.
De esta manera los ciudadanos podían reclamar
contra las arbitrariedades de la administración, o mejor dicho, de los
administradores, con lo cual poco a poco se diseña un recurso exclusivamente
administrativo, propio de los poderes de vigilancia de la Administración sobre
los cuerpos administrativos, ello con un doble objetivo: de una parte, obtener
la reparación de los agravios irrogados, y de otra parte, asegurar el
funcionamiento de la administración en tanto que administración legal. Estos
son los resultados perseguidos mediante los poderes de control, de censura y de
tutela que, en un primer momento ejerce el Ministro requerido, en su condición
de Ministro-Juez.
Más tarde, con la creación,
el 13 de Diciembre 1799, del Consejo de Estado, éste emite dictamen como
requisito previo a la decisión del Jefe de Estado, al cual corresponde
adoptarla en virtud del principio de justicia retenida entonces vigente. En
fases sucesivas, el recurso llamado ya por exceso de poder, acentúa su carácter
jurisdiccional hasta que lo adquiere completamente cuando en 1872 el Consejo de
Estado tiene atribuida la justicia delegada actuando como un auténtico
Tribunal.
La evolución del recurso por
exceso de poder, garantía de la legalidad, lo ha calificado Maurice Hauriou de
"magnífica arqueología jurídica". En efecto, desde sus orígenes
cuenta como causa de nulidad, la incompetencia, a la que se van adhiriendo la
violación de las formas sustanciales, la violación de la ley y de los derechos,
incluyendo en 1860 la desviación de poder.
El recurso por exceso de
poder, pese a su carácter netamente jurisdiccional, mantiene en Francia los
rasgos de un recurso jerárquico, quedando así dispuesto como un control
jurisdiccional de la administración, término consagrado que sirve de título a
los renombrados Tratados de Roger Bonnard
y Raphael Alibert, "Le controle jurisdictionnel de
'Administration".
La creación francesa tuvo en
Venezuela un tenue reflejo cuando su Constitución de 1925 establece la
competencia de la Corte Federal y de Casación, para declarar la nulidad, tanto
de los Reglamentos ejecutivos que alteran el espíritu, razón o propósito de las
leyes ejecutadas, como de los demás actos dictados con extralimitación de
facultades o uso de la violencia.
Hasta la Constitución de 1961 la
jurisdicción contencioso administrativa no tiene definición alguna, ni
constitucional ni legal. Existía tan
solo una multiplicidad de competencias entreveradas que, aplicando los módulos
del derecho comparado, se hacía posible calificarlas como pertenecientes a la
jurisdicción contencioso administrativa.
La Constitución vigente, por
el contrario, comienza indicando en qué consiste la jurisdicción contencioso
administrativa, definiéndola por su objeto. Ha de advertirse que la
jurisdicción contencioso administrativa, constitucionalmente garantizada, se
refiere al contencioso de los actos unilaterales, el contencioso típico,
excluyendo el contencioso de los contratos y el contencioso de los hechos o
actuaciones de la Administración susceptibles de ocasionar la responsabilidad
patrimonial, cuyo ámbito es comparativamente reducido, estando reservadas a las
regulaciones de la ley.
La jurisdicción contencioso
administrativa se define siempre por su objeto, que en el contencioso de los
actos es el acto administrativo antijurídico, con lo cual las consecuencias de
la antijuricidad constituyen el contenido de las pretensiones aducidas en el
proceso y en definitiva de los pronunciamientos de la sentencia.
El artículo 259 de la
Constitución es a este respecto perfectamente claro:
"La Jurisdicción Contenciosa
Administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás
tribunales que determine la ley. Los órganos de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales
o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, condenar
al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados
en responsabilidad de la administración; conocer de reclamos por la prestación
de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa
".
En efecto, la jurisdicción
contencioso administrativa se ha creado precisamente para conocer de las
cuestiones que se susciten respecto a los actos administrativos, haciendo los
pronunciamientos que procedan.
El Sistema de
Responsabilidad Patrimonial del Estado en la Constitución de 1.999, a la luz de
la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia.
La reciente jurisprudencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
establece la existencia en
nuestro ordenamiento jurídico de un
sistema de responsabilidad objetiva de rango constitucional, fundamentado en
normas de derecho público y en ese sentido señala en sentencias de la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fechas 2 de mayo de
2000, Caso Elecentro y 15 de junio de 2000 Caso Eleoriente, con ponencias del
Magistrado Dr. Carlos Escarrá, en
las cuales se establece:
... no es
propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para
declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad,
especialmente por lo que respecta a su actividad extracontractual.
A juicio de la Sala Constitucional, no se considera conveniente
aplicar las normas del derecho común para la determinación de la
responsabilidad del Estado en razón de
que las mismas atienden a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas
entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los sujetos de
derecho público, pues éstos además de gozar de potestades públicas detentan
determinados privilegios por ser los tutores del interés general en razón de lo
cual la necesidad de acudirse a lo dispuesto en la Constitución para determinar
la responsabilidad del Estado.
Haciendo referencia a lo pautado en la Constitución de 1999 en su
artículo 140, debemos señalar que señala de manera expresa la responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública por los daños causados a los
administrados como consecuencia de su actividad, consagrando un régimen
integral de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta
tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta, como el
régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal
del servicio público- cuyo fundamento es el derecho del afectado a no soportar
sin indemnización el daño sufrido, por tanto
la víctima que sufre el daño no tiene el deber jurídico de soportarla
sin compensación.
En criterio de la Sala la responsabilidad extra-contractual de la
Administración encuentra fundamento expreso en la actualidad en el Principio de
Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas, basado este principio en que la
Administración persigue la satisfacción de los intereses colectivos. Ahora
bien, si la administración en ejercicio
de sus potestades causa un daño a un
particular, éste no puede correr
individualmente con las cargas de la actividad dañosa de la
Administración.
Por tanto no debe bajo ningún concepto someterse a un individuo de la
colectividad a una situación más
perjudicial que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, si
esto llegare a suceder el equilibrio
debe restablecerse mediante una indemnización correspondiente
independientemente de que la actividad de la Administración fuese lícita o
ilícita, con o sin culpa, si ésta ha causado un daño a un administrado la
Administración debe responder patrimonialmente.
La Sala Constitucional en decisión de fecha 11 de mayo de 2001, con
ponencia del Magistrado Dr. Hadel Mostafá (Caso: Viuda de Carmona),
estableció que la responsabilidad administrativa fundamentada en reglas
altamente objetivistas debía ser objeto de interpretación restrictiva, a fin de
evitar generalizaciones que lleven a la Administración a asumir la
responsabilidad de todas las situaciones de daño. En esta decisión, la Sala
asumió plenamente las consecuencias derivables de la distinción doctrinal entre
falta de la Administración y falta personal de funcionario para dar carácter
excluyente a esta última con respecto de la primera estableciendo na garantía
patrimonial de los entes públicos" ciertamente contraria a la garantía
patrimonial del ciudadano frente al Estado.
Sin embargo, más recientemente, la misma Sala precisó que la tesis
objetivista de la responsabilidad del Estado es el sistema imperante en la
materia por virtud de las normas constitucionales, y que el aspecto subjetivo o
de la culpa debe quedar referido únicamente al caso de la acción personal del
agente en el que se produzca una ruptura completa entre ésta y el servicio al
que esté asignado.
Así lo dispuso en decisión de fecha 9 de octubre de 2001, con ponencia
del Magistrado Dr. Hadel Mostafá (Caso: Hugo Eunices Betancourt Zerpa
contra la República), al señalar el artículo 140 de la Constitución consagra un
sistema integral de responsabilidad objetiva del Estado que cubre todos los
daños ocasionados por cualesquiera actividad derivada del ejercicio de las
funciones ejercidas por los órganos del Poder Público.
Esta posición fue nuevamente ratificada por la Sala en decisión de
fecha 29 de noviembre de 2001, dictada con ponencia del Magistrado Dr. Levis
Ignacio Zerpa (Caso: Juan Ramón Melo Lagos vs Cadafe), al señalar que la
Constitución de 1999 consagra el sistema de la responsabilidad patrimonial del
Estado en el campo que le es propio al conocimiento y competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, sin que sea necesario recurrir en todo
caso a las fuentes del derecho civil sobre el hecho ¡lícito, para determinar
dicha especial responsabilidad.
Así, se estima que a los efectos de la determinación de la
responsabilidad no deben tenerse presente los criterios de culpa sino que la
interpretación del juez debe estar orientada a garantizar la reparación de
quien sufre el daño antijurídico, basado en los criterios de falta o falla de
servicio e, incluso del riesgo o daño especial. Si el particular sufre un daño
que no está obligado a soportar debe ser indemnizado.
Más recientemente, la Sala Político-Administrativa, en decisión de
fecha 27 de noviembre de 2001, dictada con ponencia del Magistrado Dr. Levis
Ignacio Zerpa (Caso: CIF, S.A., Consorcio Inversionista Fabril vs
República), ratificó que los elementos constitutivos de la Responsabilidad de
la Administración son a) que se haya producido un daño a los administrados en
la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infligido sea
imputable a la Administración con motivo de su funcionamiento, sea éste normal
o anormal,- y c) la imprescindible relación de causalidad que debe existir
entre el hecho imputado a la Administración y el daño efectivamente producido
por tal hecho.
CONCLUSIONES
El Estudio de las manifestaciones de las
entidades federales y de los controles establecidos para dichas
manifestaciones, permitió determinar el cúmulo de acciones existentes, a través
de los cuales se permite a los particulares resguardar los derechos subjetivos
que en un momento dado sean lesionados.
Ahora bien, el
asumir las entidades federales una serie de competencias producto del proceso de
descentralización iniciado a finales de los años ochenta y con la entrada en
vigencia de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela el 30 de diciembre de 1.999, toda vez que se
ratifica la concepción de un Estado Federal, trae como consecuencia directa la
realización de un mayor conjunto de actividades y funciones que se despliegan
mediante los distintos modos de manifestación del Poder Público.
Las formas de manifestación de las
Entidades Federales que la doctrina ha señalado como vehículo para que los
Estados puedan lograr llegar a los ciudadanos, han sido descritos de la
siguiente manera:
La constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de
1999 define como Ley a los actos que sancione la Asamblea Nacional como órgano
legislador, por lo que para precisar la noción de Ley en el ordenamiento
constitucional venezolano, basta un criterio orgánico formal, sin atender al
contenido del acto ni a sus efectos generales o carácter abstracto. Según Manuel Osorio ley: “ Constituye la ley una
de las fuentes tal vez la principal , del Derecho.
2) En segundo lugar
encontramos los actos parlamentarios sin forma de ley que por definición
en contrario al concepto de Ley que define el articulo 162 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela , los actos
parlamentarios sin forma de Ley son aquellos actos jurídicos emanados de los
concejos legislativos estadales (visión estadal) que carecen de las características propias de
la Ley, dentro de las que se encuentran dos discusiones en el órgano colegiado
del concejo legislativo estadal , el carácter general y abstracto y por
supuesto el carácter normativo que se ubicaría en cualquiera de los escenarios
anteriormente dichos.
4) Existen de
igual forma los llamados Contratos Administrativos, que no son más que un acuerdo de
voluntades entre dos o mas personas con el fin de producir obligaciones, y el
cual debe estar sometido a una serie de elementos esenciales y que por supuesto
no puede ir en contra de la ley, del orden público y las buenas costumbres.
Este es una herramienta esencial en cualquier rama del derecho, de tal forma
que existen contratos laborales, mercantiles, administrativos etc, todos con
características especiales de la materia a que se encuentre regulando.
5) Existe otra forma de
manifestación como lo es a través de los hechos o actividades materiales,
siendo o bien un no actuar de la administración, obien una representación
fáctica sin que exista un procedimiento previo que lo sustente.
6)
En cuanto a la carencia o
abstención debemos señalar que es el incumplimiento por parte de la
administración de una obligación legal y concreta de decidir o de cumplir en un
tiempo determinado, frente al derecho de un sujeto a que la administración cumpla con los actos a que está obligada. Se
presenta cuando las Entidades Federales se abstienen , y por tanto no le dan
curso o no resuelven cualquier recurso o petición interpuesta en sede
administrativa.
En razón de la
materialización de estas manifestaciones de las entidades federales surgen en
un alto porcentaje lesiones en los derechos subjetivos de los
particulares, lo que hace necesario accionar los controles existentes
enmarcados en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa entendida esta según
parte de la doctrina patria como una jurisdicción especial, distinta de la
ordinaria -la civil y la penal- que tiene como principal l objetivo hacer definitivo el Ordenamiento Jurídico,
controlar el ejercicio de competencias y procurar finalmente la seguridad
jurídica.
En razón de estas lesiones que en ocasiones son ocasionadas a los
particulares el Estado ha
tenido que crear mecanismos o medios de control para solucionar los conflictos.
Dentro de estos mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico, se
encuentran los de orden jurisdiccional, aquellos que son manifestación del
Poder de la Jurisdicción encomendada al Estado mismo mediante órganos independientes
y autónomos.
Los controles existentes para
regular las manifestaciones de las
entidades federales están representados
básicamente por: el contencioso de
anulación de actos de efectos particulares y generales, demandas contra los
entes públicos, contencioso de los contratos administrativos, recurso de
carencia o abstención, procedimientos estos establecidos y regulados por la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Al determinar cada uno de los
procedimientos pautados para los
recursos contenciosos y demandas contra entes públicos establecidos para
controlar las actuaciones de las entidades federales, nos percatamos de que a
falta de una regulación expresa y
precisa se tiene que acudir supletoriamente y en forma reiterada a la Norma Adjetiva general, al Código
Procesal Civil, para de esta forma complementar los vacíos dejados por el
Legislador temporal que está representado en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
Es forzoso concluir que siendo
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia creada originalmente para
regular la organización de un Poder Público como lo era la extinta Corte
Suprema de Justicia, reguló de forma temporal el contencioso
administrativo.
Es
importante señalar que el sistema contencioso administrativo venezolano (bien
sea general o especial) establece diferentes procedimientos de primera
instancia, pero ello no sucede así con los procedimientos de segunda instancia
donde al unísono todos los textos adjetivo confluyen en una sola vertiente cual
es el procedimiento de segunda instancia establecido en el contencioso general
establecido en la ley orgánica de la
corte suprema de justicia, cuerpo legal que desde 1977 regula de forma `temporal´
el sistema de control del poder público en venezuela.
Como
ejemplo de ello, tenemos el actual código orgánico tributario (2001) el cual
remite al sistema general de la segunda instancia previsto en la mencionada ley
orgánica. igual formula utiliza la nueva
pero aun no vigente ley sobre el estatuto de la función pública y otras nueva leyes que de forma
directa remiten al contencioso general.
Para lograr
establecer la efectiva aplicación de las normas que regulan la segunda
instancia fue necesario una interpretación a traves de la jurisprudencia de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de fecha 13
de abril de 2000, (Fuentedeumes S.A. vs Ministerio de Desarrollo Urbano con
ponencia del Magistrado Pier Paolo Pasceri Scaramuzza, expediente N°. 99-22020)
se estableció el criterio a los fines de
sustanciar los procedimientos en segunda instancia.
En este sentido, el referido fallo señaló que
para el conocimiento de las
apelaciones que se interpongan contra las decisiones de los tribunales que
conozcan en primer grado de jurisdicción, fijando los criterios a seguir para sustanciar los procedimientos
en segunda instancia; para ello se hizo un análisis de los procedimientos
previstos en alzada y que se encuentran regulados por la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Alfonso, I. (1991). Técnicas
de Investigación Bibliográfica. (5ta ed.). Caracas: Contexto.
Araujo, J. (1997). Principios
Generales del Derecho Administrativo Formal. (3ra. ed.). Valencia:
Vadell Hermanos Editores.
Ary, D., Jacobs, L. y
Razavieh, A. (1990). Introducción a la Investigación Pedagógica.
(2da de.). México: McGraw-Hill.
Ayala, C. Brewer, A.
Linarez, G. Romero, H. Sanchez, J. (1990). Leyes para la Descentralización Política
de la Federación. Caracas : Jurídica Venezolana.
Badell, R. (1995). Derecho
Procesal Administrativo. 1 Jornadas Centenarias del Colegio de Abogados
del Estado Carabobo. Caracas: Editores Vadell
Hermanos Editores.
Balestrini, M. (1987). Procedimientos técnicos de la Investigación
Documental. Caracas: Panapo.
Brewer-Carías, A. (1992). El
Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Caracas: Jurídica Venezolana.
Brewer, A. (1992). Contratos
Administrativos. Caracas: Jurídica Venezolana
Brewer, A. Rondon, H.
Urdaneta, G,.(1990). Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Caracas: Jurídica Venezolana
Brewer-
Carías, A. (1990) et Al: Allan Brewer
Carias et Alli. Leyes para la Descentralizacion politica de la Federacion.
Caracas: Jurídica Venezolana.
Caballero, J. (1989). Contencioso
de plena jurisdicción y demandas contra los entes públicos. Caracas : Jurídica
Venezolana.
Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Nº
5.453 (Extraordinario), Marzo 24 de 2.000.
De Pedro, A. ( 1986). Los
Recursos Administrativos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Caracas : Fondo Lola de Fuenmayor.
Escarrá, C. ( 1988). Entidades
federales.
Crisis y Alternativas. Caracas : s/e
Escarrá, H. ( 1995). Democracia
Reforma Constitucional y Asamblea Constituyente. Caracas :
Biblioteca Jurídica.
García, M. ( 1961).
Derecho constitucional comparado ( 7. ed.). Barcelona : 62 S.A.
Hauriou, A. ( 1971). Derecho
constitucional e instituciones políticas. Barcelona : Ariel.
Hoyos, R. (1984). La
Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública. Bogotá :
Temis.
Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
Gaceta Oficial de la República de Venezuela. Nº 1893 ( Extraordinario),
septiembre 30 de 1976.
Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Nº 4153 ( Extraordinario)
noviembre 28 de 1989.
Longo, P. (2000). Constitución
y Jurisdicción.
Ponencia no publicada dictada VII Jornadas de Derecho Procesal “Miguel
José Sanz”. Valencia.
Ortiz, L. ( 1997). Jurisprudencia
de Responsabilidad Extracontractual del Estado. Caracas: Jurídica
Venezolana.
Ortíz, L. (1995). El
Daño Cierto en la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Publica.
Cuaderno de la Cátedra Fundacional Allan Brewer-Carías de Derecho Público, 3. UCAT.
Caracas: Jurídica Venezolana
Rodríguez,
N. (1.991). El Sistema Contencioso-Administrativo Venezolano y la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Caracas: jurídica Alva.
Rondón
de Sansó, H. (2001). Las Peculiaridades del Contencioso
Administrativo. Caracas:
Funeda.
Rondón, H. et al. (1981). Medios de proceder por la vía
contencioso-administrativa” en Contencioso administrativo en Venezuela.
Caracas. s/e
Rousseau, C. ( 1961).
Derecho internacional público ( 2 de.). Barcelona : Ariel.
Santiago, G. (1993). Administración y Justicia.
Alcance del Control Judicial de la Actividad Administrativa. Buenos
Aires: Depalma.
Sayaguez, E. (1974). Tratado
de derecho administrativo ( 4 de.). Montevideo : Barreiro y Ramos.
Tribunal Supremo de Justicia. Sentencias relativas a las Demandas y
Acciones contra Entes Públicos: http://www.tsj.gov.ve. (Consulta 2000-2001).