LAS INSTITUCIONES ELECTORALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL
VENEZOLANO.
Michael Núñez Torres
INTRODUCCIÓN: El Estado
Constitucional, como complejo institucional jurídico-político, conlleva la
integración de tres principios, los cuales se combinan entre sí, sin que ninguno
pueda superponerse a otro. Estos principios son tres
[1]
: el principio liberal, que implica el respeto a los Derechos
Humanos y la exigencia de la división de poderes; el principio democrático,
que supone la exigencia de que sea el pueblo el encargado de legitimar todo
el sistema institucional; y por último, el principio de la supremacía constitucional,
que actúa como bisagra entre los otros dos principios, en tanto que contiene
las cláusulas del contrato social en virtud del cual se cohonestan el principio
democrático con el principio liberal
[2]
.
Cuando
hablamos de justicia electoral nos estamos refiriendo a las instituciones
políticas y jurídicas que tratan de salvaguardar el principio democrático,
esto es, el aseguramiento del pueblo como único titular de la soberanía en
el Estado Constitucional, aunque sometido a las cláusulas que el mismo se
ha dado. Esta función de control supone la puesta en marcha de un sistema
institucional que garantice que el sufragio siga siendo al mismo tiempo, un
derecho fundamental de todos los ciudadanos para participar en las decisiones
políticas y en la elección de los representantes que deben tomarlas o ejecutarlas;
y la institución jurídica democrática que permite al pueblo legitimar a los
poderes a través de su asentimiento.
El
artículo 6 de
Precisamente,
I.- SOBRE EL PODER ELECTORAL: Como es
bien conocido por todos, el principio de división de poderes supone un diseño
institucional a través del cual se pretende controlar al poder desde el poder,
con el fin de evitar que el mismo cercene la libertad de los ciudadanos o
que obvie sus obligaciones en aras de garantizar la igualdad. El Derecho comparado
demuestra que casi todos los sistemas políticos han adoptado la división tripartita
que MONTESQUIEU hiciera en el Libro XI de su “Espíritu de las Leyes”
[4]
y que estructuraba a los órganos dependiendo de la función
que cumplían, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial
[5]
.
Ahora
bien, para que uno o más órganos políticos constituyan un poder es necesario
que tengan una autonomía funcional que les permita actuar con cierta independencia,
y además deben tener la potencialidad de impedir o imponer sus decisiones
a los otros poderes, al tiempo que son controlados por los mismos. De lo que
se trata, pues, es que los poderes coadyuven juntos para tratar de alcanzar
los fines del Estado.
El
profesor francés M. HAURIOU, para quien el principio de división de poderes
se debe entender de forma flexible, formula un diseño institucional distinto
al clásico de MONTESQUIEU. Para HAURIOU hay dos momentos en la vida política
del Estado Constitucional: el momento de tomar las decisiones políticas y
el momento del asentimiento. Por eso establece la división de poderes en Poder de Decisión, donde se incluye al
Ejecutivo y al Deliberante (que sería el legislativo en el sistema clásico),
y en Poder de Asentimiento, que
se manifiesta en el sufragio como institución de control popular
[6]
. Dicha división, la hace el distinguido maestro, estableciendo
una jerarquía dependiendo del plano desde el cual se analice. En tal sentido,
desde el plano de la competencia y la autoridad,
en primer lugar encontraríamos al Poder Ejecutivo, luego, al Poder Legislativo
y por último al Poder ejercido a través del Sufragio; Otra es la situación
si lo analizamos desde el plano de la
denominación o realidad política, ya que aquí estaría en el primer puesto
el Poder de Asentimiento y de último, el Poder Ejecutivo
[7]
.
En
el caso específico de Venezuela, ya el Libertador, poseedor de una sólida
formación clásica, había atisbado la importancia del elemento democrático
dentro de la vida de
Entonces,
la cuestión sobre si se debe aceptar que los órganos constitucionales que
conforman el sistema electoral sean entendidos como si fueran un “poder” estriba,
fundamentalmente, en su autonomía. Así, y aunque refiriéndose al Poder Ejecutivo,
G. BURDEAU se pregunta: ¿Cómo entender
que gobierna un órgano que debería esperar de otro su política?
[9]
Obviamente que este cuestionamiento debe ser matizado,
no sólo porque como es bien sabido este autor es un crítico acérrimo de la
concepción clásica del principio de división de poderes, sino también en virtud
de la colaboración entre las instituciones políticas, que se manifiesta en
el necesario control, y en el caso de las instituciones electorales en su
sumisión al ordenamiento jurídico. Si esto es así, debemos tomar en cuenta
que ya los órganos constitucionales con autonomía funcional existían en
Quizás
nos encontramos frente a una paradoja, en la cual, a pesar de que el constituyente
de 1961 no utilizó la fórmula de “poder” para referirse al sistema electoral,
sí permitió que bajo su amparo el ordenamiento jurídico estableciera la mayor
participación ciudadana institucional de
Lo
cierto es que, al menos formalmente, el constituyente venezolano de 1999,
estableció un diseño institucional compuesto por cinco poderes: Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. El profesor LINARES BENZO asegura
que ni el Poder Ciudadano ni el Poder Electoral tienen una sustancia verdadera,
y refiriéndose a este último, considera que
ejecuta las mismas competencias de los organismos electorales del pasado y
tiene los mismos controles judiciales
[11]
. Por su parte, la profesora RONDÓN DE SANSÓ, basándose
en la lectura de las actas de
II.- EL PODER ELECTORAL EN
Las
funciones del CNE, están enumeradas
en el artículo 293 de
También
el ordinal 5º establece: la organización,
administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección
de los cargos de representación popular de los poderes públicos, así como
los referendos. Así, el CNE dictó, el 25 de septiembre de 2003,
El
ordinal 4º Y 5º del 293 de
Todos
los actos del Poder Electoral son de rango sublegal, es decir que son susceptibles
de ser recurridos como actos administrativos ante la jurisdicción contencioso
electoral. Los actos emanados de estos órganos que resuelven contenciosos
se entienden como formando parte de la llamada vía administrativa, la cual,
en ocasiones, debe ser agotada para acceder a la jurisdicción contencioso
electoral. Un ejemplo de esta justicia administrativa es la posibilidad del
CNE para declarar la nulidad de unos comicios u ordenar su repetición (art.
33, ord. 26 LOPE).
Por
otra parte, y también en un intento de fortalecer la autonomía del Poder Electoral,
se le permite formular su presupuesto y tramitarlo directamente por ante
Los
principios que deben ser garantizados por el Poder Electoral son: la igualdad, confiabilidad, imparcialidad,
transparencia, y eficacia de los procesos electorales, así como la aplicación
de la personalización del sufragio y la representación proporcional (único
aparte del 293 CRBV).
El
CNE, a tenor del artículo 296 de
La
no-elección de los rectores electorales, constituye una omisión que puede
obstaculizar el normal desenvolvimiento de las instituciones, y hasta ser
la causa de flagrantes violaciones de derechos fundamentales, en este caso
de carácter políticos. En efecto,
La
decisión de
Esta sentencia confirma la importancia institucional que tiene el Poder Electoral, específicamente el CNE dentro del sistema constitucional venezolano, a pesar de que se podría entender como una violación a principio de división de poderes. No obstante, el punto está, más allá de la coyuntura que significaba el proceso de referendo revocatorio para el cargo de Presidente de la República que estaba por realizarse, en que si lo consideramos un Poder, debemos comprender que el sistema constitucional no puede soportar un vacío institucional de esta índole.
Como órgano rector del Poder
Electoral, el CNE dirige toda la actividad de los órganos subordinados, pero
sobre todo garantiza el cumplimiento de los principios constitucionales atribuidos
al Poder Electoral (art. 7 LOPE). Para evitar que surja la politización el
constituyente dispuso que los candidatos a rectores se elegirían por separado.
Además, según el artículo 296 de
III.- OTROS ORGANOS CONSTITUCIONALES
DEL PODER ELECTORAL: En primer lugar tenemos el Comité
de Postulaciones Electorales. Este órgano constitucional se encarga de la
elaboración de las listas que contienen a los posibles candidatos a rectores,
así como sus suplentes (art. 18 LOPE). Se encuentra formado por 21 miembros,
distribuidos según lo establecido en el artículo 19 de
Por
otra parte, como ya dijimos el artículo 292 de
IV.-
En
el Estado Constitucional, donde el sistema de fuentes del Derecho y la pluralidad
institucional obligan a determinar los grados de control de los actos que
son dictados por el Poder, podemos decir con la profesora A. FIGUERUELO que
esto obliga a no entender que todas
las manifestaciones de la potestad jurisdiccional lo sean del mismo tipo de
jurisdicción impidiendo la especialización en el conocimiento de los diferentes
asuntos
[22]
. Así tenemos la jurisdicción constitucional, la jurisdicción
judicial y la jurisdicción contencioso-administrativa, que al final deben
determinar un control sobre los actos según la lógica del ordenamiento.
El
Constituyente estableció
Ordinal
45: Conocer los recursos que se ejerzan
contra actos, actuaciones y omisiones relacionados con la constitución, denominación,
funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas con la designación
de miembros de organismos electorales, con el Registro Electoral Permanente,
con la postulación y elección de candidatos a
Ordinal
46: Conocer de aquellos fallos emanados
de los tribunales con competencia en materia electoral, que aun cuando no
fueren recurribles en casación, violenten o amenacen con violentar las normas
de orden público o cuando la sentencia recurrida sea contraria a la reiterada
jurisprudencia de
Sin
embargo,
1.-
Los recursos que se interpongan, por
razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones
y omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los directamente vinculados
con los procesos comiciales, como
aquellos relacionados con su organización, administración y funcionamiento.
2.-
Los recursos que se interpongan, por
razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de naturaleza
electoral emanados de sindicatos, organizaciones gremiales o Colegios profesionales,
organizaciones de la sociedad civil.
3.-
Los recursos que se interpongan, por
razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones
u omisiones relacionadas con los medios de participación y protagonismo del
pueblo en ejercicio de soberanía en lo político.
Ahora
bien, cuando los actos que se recurren son en ejecución directa de
Entonces
tenemos que el Recurso por excelencia para impugnar los actos de rango sublegal
que emanan del Poder Electoral es el contencioso administrativo electoral.
El mismo se encuentra definido en el artículo 235 de
El Recurso contencioso electoral es
un medio breve, sumario y eficaz para impugnar los actos, las actuaciones
y las omisiones del Consejo Nacional Electoral y para restablecer las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por éste, en relación a la constitución, funcionamiento
y cancelación de las organizaciones políticas, al registro electoral, a los
procesos electorales y a los referendos.
La
legitimación activa para interponer este Recurso la tienen, en razón del artículo
236 de
La
competencia para conocer los recursos contencioso administrativo electoral
la tienen, dependiendo del organismo electoral que dictó el acto que se impugna,
Otra
forma de acceder a
Fuera
del criterio orgánico que se desprende del artículo 8 de la Ley de amparo, la procedencia de la acción
de amparo por ante
En lo que concierne a esta denuncia
cabe recordar que la acción de amparo procede cuando es posible derivar del
texto constitucional derechos subjetivos o garantías constitucionales, consagrados
a favor de las personas jurídicas o naturales, mas no cuando se trata de pautas
o principios de organización que el texto constitucional impone para el debido
funcionamiento de un órgano de rango constitucional, como ocurre en el invocado
artículo 294; de tal suerte que, en estricta puridad conceptual, los principios
consagrados en ese dispositivo para garantizar el cabal funcionamiento de
los organismos electorales, no podrían ser invocados para fundamentar una
acción de amparo
[28]
.
En
esta línea tenemos, en virtud del artículo 5 de la mencionada “Ley de amparo”
que permite la tutela constitucional preventiva, la posibilidad de solicitar
una acción de amparo constitucional conjuntamente con el recurso contencioso
administrativo electoral de nulidad. En este caso, como se puede apreciar
se trataría de un amparo cautelar. De modo que, al ser accesorio del recurso
principal, su objeto es impedir que el acto que se recurre pueda infringir
derechos constitucionales. Así lo ha dejado claro
(...)
esta acción tiene el carácter y la función
de una medida cautelar, mediante la cual el juez con su pronunciamiento, debe
evitar que al accionante le sean violentados derechos
o garantías de rango constitucional, mientras dure el juicio principal.
Así, la reiterada jurisprudencia de la sala ha señalado que en estos casos,
basta el señalamiento de la norma o garantía constitucional que
se considere violada, fundamentada en un medio de prueba, que constituya presunción
grave de violación o amenaza de violación para que el Juez, en forma breve
y sumaria, acuerde la suspensión de los efectos del acto como medio de tutelar
anticipadamente los efectos de la sentencia que posteriormente habrá de dictar
en el juicio de nulidad. Es suficiente entonces, la presunción de una eventual
lesión de algunos de los derechos o garantías de rango constitucional, para
que el Juez pueda proceder a restablecer la situación infringida y acordar
cualquier previsión que considere acertada para evitar o impedir que esa violación
se produzca o continúe produciéndose.
En tal sentido, si el objeto
de la acción de amparo cautelar es el mismo acto que se recurre en el recurso
contencioso administrativo electoral, tiene razón
...al tener la acción de amparo cautelar
naturaleza accesoria y temporal, por estar subordinada al recurso principal,
mal podría pretender la parte accionante suspender, a través de la misma,
los efectos de un acto distinto al impugnado, como se evidencia en el presente
caso
[29]
.
Así
se cierra el cuadro de las principales instituciones jurídica procesales de
V.- CONSIDERACIONES FINALES: Para la
redacción de estas notas sobre el sistema institucional electoral venezolano,
hemos utilizado un método eminentemente descriptivo, puesto que sólo pretendemos
colaborar con ciertas herramientas útiles para proceder a la comparación entre
los distintos sistemas electorales de América Latina. Ahora bien, la cuestión
que se nos plantea es saber si la nueva Constitución Bolivariana ha supuesto
un avance con relación al texto anterior. La respuesta no es fácil, ya que
no se trata sólo de que el diseño institucional pudiese ser meridianamente
mejorable, cuestión que no dudamos en negar, pues en
En el caso del sistema electoral,
en
Así,
encontramos el derecho a la participación política que se encuentra consagrado
en el artículo 62 de
Nos
parece oportuno recordar, que a pesar de que en el sistema democrático la
existencia de partidos aparece como una exigencia fundamental, el constituyente
de 1999 se empeñó en proscribir este término “partido político” y pasar a
utilizar el término “asociación con fines políticos”
[32]
. Además, en
Es
posible que la institución de democracia directa más importante que aparece
en
1.-
Referendos consultivos: donde se consulta al pueblo acerca de un tema trascendental
para el país, los estados o para los municipios y para las parroquias. Éstos
son a instancia del Presidente de la República en Consejo de Ministros, de
2.-
Referendos para aprobatorios de tratados internacionales, leyes y decretos-leyes.
3.-
Referendos revocatorios: En virtud del cual se puede revocar el mandato de
los cargos y magistraturas de elección popular cuando ya haya transcurrido
la mitad del período para el que fueron elegidos. La solicitud debe partir
de un número de electores que no sea inferior al veinte por ciento de los
que están inscritos en su respectiva circunscripción electoral. Esta solicitud
se realiza a través de una recolección de firmas que coordina el CNE. Luego,
si se logran reunir las firmas necesarias se procede a convocar el referendo
revocatorio. Para que se considere revocado el mandato de la magistratura
de que se trate deben concurrir dos requisitos: En primer lugar, deben concurrir
un número de electores igual o superior al veinticinco por ciento de los inscritos;
en segundo lugar, la revocatoria del mandato debe obtener un número de votos
igual o mayor al que en su momento había obtenido el funcionario y con los
cuales fue elegido.
Como
se puede apreciar la posibilidad de convocar este tipo de referendos es muy
difícil de superar, más si se la compara con la que proponía el Proyecto de
Reforma de
Ahora
bien, de todos es sabido que el 15 de agosto de 2004 se celebró el referéndum
para la revocatoria del mandato presidencial. Para llegar a dicha convocatoria
se tuvo que recorrer un camino lleno de dificultades fácticas que se sumaban
a las que ya existían en razón del propio ordenamiento jurídico. Todo lo cual
ocasionó que el proceso haya estado marcado, desde el principio, por la inestabilidad
institucional que llevó a la oposición a buscar en organismos internacionales
(O.E.A., Centro Carter, Grupo de países amigos de Venezuela) las garantías
que el Poder Electoral no era capaz de asegurar. Partiendo del hecho de que
todo se daba en un clima de crispación, la confianza que es consubstancial
al concepto mismo de institución no se logró alcanzar, y aunque los resultados
puedan ser aceptados (el triunfo del “No” que implicó la ratificación del
Presidente Chávez en su cargo), no nos cabe dudas de que se asistió a un proceso
donde las partes no estaban en plano de igualdad de condiciones
[34]
.
Analizar
este proceso de referéndum revocatorio presidencial, así como las elecciones
regionales de octubre de 2004, desbordaría los límites lógicos de este trabajo.
Nos conformamos con afirmar que si bien no se puede conocer la verdadera institucionalización
de este Poder hasta que la situación de Venezuela sea de verdadera normalidad,
tampoco debemos negar que
[1]
Al respecto vid. DE
VEGA, Pedro: “Constitución y Democracia” en
[2]
La legitimación democrática supone, no sólo la garantía
de que el pueblo pueda elegir a sus representantes, sino también el aseguramiento
de que la actividad que éstos realizarán será conforme a
[3] Obviamente, el sistema de Gobierno en Venezuela sigue respondiendo a la morfología de un sistema representativo, por más que la verborrea constitucional haya execrado el término. El ordenamiento jurídico sigue operando a través de partido políticos, lo que tampoco es óbice para que se reconozca la aparición de nuevas instituciones de democracia directa.
[4] MONTESQUIEU: El Espíritu de las Leyes, introducción de E. Tierno Galván, traducción de Mercedes Blazquez y Pedro de Vega, Tecnos, Madrid, 1985.
[5]
Aunque el principio de división de poderes ha pasado
merecidamente al constitucionalismo moderno como la obra del Barón de MONTESQUIEU,
la preocupación por controlar los abusos o degeneraciones del poder a través
de la división de poderes la encontramos en el pensamiento clásico, vid.
POLIBIO: Historias, Libros V-XV, traducción de Manuel Balasch Recort, Editorial
Gredos, Madrid, 1981. En el pensamiento de la baja Edad Media, vid. MARSILIO
DE PADUA: El Defensor de
[6] HAURIOU, Maúrice: Principios de Derecho Público y Constitucional, traducción y estudio preliminar de Carlos Ruíz del Castillo, Editorial REUS, Madrid, 1927, pág. 387.
[7] Ibidem. Pág. 387. Siendo el maestro de la teoría institucionalista, es normal que HAURIOU plantee su principio a través de un ejercicio dialéctico que busque cohonestar el plano de la realidad formal con el de la realidad política.
[8] Vid. BOLÍVAR, Simón: “Mensaje del Libertador Simón Bolívar al Congreso Constituyente de Bolivia” en Las Constituciones de Bolivia, prólogo de Manuel Fraga Iribarne, estudio preliminar de Ciro Felix Trigo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958. C. FELIX TRIGO considera que el diseño institucional de BOLÍVAR no se correspondía con la realidad política de Bolivia, ya que combinaba elementos ingleses, norteamericanos y hasta preceptos Romanos. Ibid. Pág. 77.
[9] BURDEAU, Georges: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Editora Nacional, Torregalindo, Madrid, 1981, págs. 198-199.
[10] Gaceta Oficial Nº 5.223. Extraordinario de fecha 28 de mayo de 1998.
[11]
LINARES BENZO, Gustavo: “Las innovaciones de
[12]
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis
de
[13]
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis
de
[14]
Este era el instrumento según el cual se debía regir
el proceso para recoger las firmas en virtud de la cual se podría convocar
el referendo revocatorio, tanto del Presidente de la República como de otros
cargos de elección contemplado en el artículo 72 de
[15] Gaceta Oficial Nº 37.573 de fecha 19 de noviembre de 2002.
[16] Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia de 5 de agosto de 2003 en Sala Constitucional.
[17] Ibidem. Nº VI.
[18] Ibidem. Nº 6 de la parte dispositiva.
[19]
Se encuentra regulada en el Capítulo II del Título III
de
[20]
Se encuentra regulada en el Capítulo V del Título III
de
[21]
Se encuentra regulada en el Capítulo VI del Título III
de
[22] FIGUERUELO BURRIEZA, Ángela: La ordenación de la justicia en España, colección Temas de Derecho Público, Nº 56, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 22.
[23]
Vid. RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis
de
[24] Gaceta Oficial Nº 37942 de fecha 20 de mayo de 2004.
[25]
El sistema de control de constitucionalidad en Venezuela
es mixto, esto es, que combina el sistema de control difuso de
[26] Sobre el recurso contencioso electoral, vid. MARTINI URDANETA, Alberto: “Avances Electorales en Materia Contencioso Electoral” y acerca de las consecuencias de las sentencias en el contencioso administrativo en general, vid. PASCERI, Pier Paolo: “Los Poderes del Juez Contencioso administrativo, ambos trabajos en XXVIII Jornadas J.M. Dominguez Escovar. Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2003.
[27]
MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, Luis: “El Sufragio: Un derecho fundamental
a la luz de
[28]
Sentencia de
[29]
Sentencia de
[30] Resignándonos a convivir con este dilema del constitucionalismo, ya que, como dice Pedro de VEGA, nunca va a existir la plena identificación entre realidad política y realidad formal, en virtud de que la vida social y la vida política no son estáticas, y que esa misma dinámica propicia esta disyuntiva. Vid. DE VEGA, Pedro: “Mundialización y Derecho Constitucional: Para una palingenesia de la realidad constitucional” en el VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IECCRP, UNAM, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y Universidad Externado de Colombia, Sante fe de Bogotá, 1998, págs. 1536-1537.
[31]
El artículo 64 de
El voto para las elecciones municipales y parroquiales y estadales se hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y en la ley, y que estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
[32]
El artículo 67 de
[33]
Proyecto de Reforma General de
[34]
Baste
como ejemplo la pregunta con la que se consultó al pueblo en referendo:
¿Está usted de acuerdo con dejar sin efecto el mandato popular, otorgado
mediante elecciones democráticas legítimas al ciudadano Hugo Rafael Chávez
Frías, como presidente de