MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA EN LOS PROCESOS LEGISLATIVOS Y EN
Pier Paolo Pasceri Scaramuzza
[2]
A MANERA DE INTRODUCCION:
Es necesario encuadrar el asunto que se nos encomienda en
lo político (art. 62 CRVB), aun cuando tiene muchísima influencia de lo jurídico.
Todo hace recordar los temas que en introducción al derecho impartía el Padre
Luís María Olaso al referirse a las concepciones del Derecho como hecho o
como factor social.
Se hace necesario en primer lugar tomar nota de
De igual manera se hace necesario tratar lo referente a
los tipos de intereses o derechos como factores determinantes para la legitimación
o cualidad para actuar dentro de una relación procedimental normativa. Así
tenemos que existe la legitimatio ad processum que se define
como aquella cualidad que condiciona la válida comparecencia de las partes
en el proceso, es decir, es la capacidad necesaria para ser sujeto de una
relación procesal y poderla realizar con eficacia jurídica, esta capacidad
la tienen todas las personas físicas y las jurídicas válidamente constituidas.
Por el contrario, la legitimatio ad causam es la aptitud específica en relación con
la acción ejercitada, esto es la que se tiene en curso. La clasificación de
estos intereses esta representada por:
·
Interés simple: la
posibilidad de accionar que tiene cualquier persona en los procesos y procedimientos
que así lo señalen.
·
Interés Difuso: especial situación de hecho frente a
un asunto.
·
Interés Colectivo: Relación Jurídica entre las personas
frente a un asunto.
·
Derecho Individual Homogéneo: El asunto tiene un origen común y eso
es lo que une a los ciudadanos.
·
Derecho Publico Subjetivo: Obligación
del Estado en dar
o hacer algo a favor de una persona la cual tiene derecho a exigir tal prestación;
en presente caso es la posibilidad de iniciar o participar en la formación
de normas jurídicas.
La legitimación necesaria en Venezuela en los procesos de
formación de normas es la que se ubica en el interés simple, el cual es criticado
por algunos autores por constituir un elemento muy amplio de acceso a los
procedimientos de participación; no obstante aquellos que ostenten intereses
difusos, los colectivo o algún Derecho Público Subjetivo tendrán de derecho
de participación; en otras legislaciones se restringe esta participación a
una legitimación cualificada representada por interés colectivos y difusos.
De otra parte con el derecho a participar se esta garantizando
el debido proceso, el derecho a ser oído, en algunos casos la omisión de la
participación se sanciona con la nulidad absoluta del acto dictado por el
ejecutivo. Inclusive en este último caso y sobre la base del poder del juez
contencioso o constitucional, luego de un procedimiento exitoso de nulidad,
se podrán fijar los efectos de esta nulidad en el tiempo.
El derecho a participación es un derecho humano o fundamental que esta regulado en el
Titulo III de
La sola participación ciudadana no enerva el control judicial
que de las normas aprobadas puede hacerse; este regla general tiene una excepción
representada por los supuestos previstos en
El derecho a la participación se ha constitucionalizado
y se encuentra por encima del principio de representación popular que regula
también
Este derecho de participación tiene regulación expresa en
los artículos 5, 6, 62, en el ejercicio
del derecho al sufragio, en las referendas,
en la iniciativa legislativa, en la co-gestión y participación en el ejercicio
de la función administrativa.
Existe no solo participación en las normas sino también
en la gestión administrativa distinta a la producción de normas como por ejemplo
lo serían la descentralización por colaboración prevista en el artículo 184
constitucional o en el artículo 58 de
Cabría también preguntarse ¿porque o hubo ausencia de participación
ciudadana hasta estos tiempos? Las razones se resumen así:
Entre los argumentos en contra de la participación en la
formulación de normas se destacan:
Entre los argumentos a favor de la participación en la formulación
de normas se destacan:
Objetivos de la participacion:
Requisitos para que se concrete esta participación:
Poder tener acceso a la información como herramienta para
poder participar en la creación de normas y destrozar la presunción de carencia
de preparación técnica (Vgr. arts 8 y 10 de
Vision pre-constitucional
En
“Articulo 109.- La ley
regulara la integración, organización y atribuciones de los cuerpos consultivos
que se juzguen necesarios para oír la opinión de los sectores económicos privados,
la población consumidora, las organizaciones sindicales de trabajadores, los
colegios de profesionales y las universidades, en los asuntos que interesan
a la vida económica.”
Yo insisto en la critica que a través de las cátedras he
realizado frente a la mayoría de la doctrina que se empeña en repetir que
Previsiones Legales: entre otros cuerpos normativos donde existia participación
ciudadana podemos señalar:
Las derogadas Leyes Orgánicas de Ordenación del Territorio
(arts, 28 ord. 4, 27, 30, 32, 38, 42, 45,46), y de Ordenación Urbanística
(arts 45,46) se preveían procedimientos de consulta. Lo propio hacía la también
derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal (art 32, 34,35),
Hubo 2 proyectos de Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos
y Garantías Constitucionales y uno de ellos fue presentado por los estudiantes
de
Mas adelante y dentro del breve recorrido histórico, se
dicta Sentencia 5-12-1996 caso: Ley de División Política Territorial del estado
Amazonas, donde
En el artículo 44 de la
Casi de manera concomitante con esta Ley de Simplificación
de Tramites Administrativos, la extinta
Corte Suprema de Justicia abre la posibilidad de llamar a referéndum consultivo
para llamar a constituyente. Esta sentencia evidencia que siempre existió
participación y pudo haberse implementado en el contexto de
En este estado Lara por ejemplo existe
Previsión de participación
ciudadana en leyes post Constitucionales:
Esta participación se encuentra previstas entre otras leyes
en:
I) MECANISMOS DE PARTICIPACION A NIVEL LEGISLATIVO:
EN ACTOS CON RANGO DE LEY O EN
Punto previo:
Es importante precisar que la participación ciudadana en
el trámite o proceso puede ser previo, esto es
al momento de nacer la norma pero puede configurarse también como mecanismo
de extinción de la misma, lo cual constituye una forma ex post de participar lo cual se materializa
a través de las demandas de nulidad
contra estos actos. Esta participación
posterior también se puede realizar cuando se ha obviado la consulta previa
como se vera infra.
1.1.) Esta participación constituye el norte de la actuación
de
1.2) En los procesos de formación de leyes existe consulta
popular en el proceso de discusión de leyes y en el propio seno de la asamblea
nacional; el artículo 211 constitucional señala: “
1.3) Pero también puede materializarse la participación
a través de referendo aprobatorio de leyes el cual se encuentra previsto
en artículo 73 que señala: Serán sometidos
a referendo aquellos proyectos de ley en discusión por
Esta regulación es
distinta a la que se trata al punto 1.6 de esta disertación, referida a la
iniciativa legislativa.
1.4) Participación ciudadana en las consultas que realiza
Cabe la pregunta ¿Los
interesados pueden participar en esta etapa? Pareciera que si. Pero siendo positiva esta respuesta
a nuestro modo de ver las cosas cabe otra pregunta ¿puede existir participación ciudadana en una etapa posterior a la sanción
de una ley por parte
1.5) ¿Cabe participación
en sede judicial en los casos previstos en el párrafo cuarto del articulo
214 constitucional, referido a la consulta presidencial a
Señala el mencionado artículo: “Cuando el Presidente o Presidenta de
1.6) Iniciativa legislativa por parte de electores, la cual
representa una manera de participación originaria que se encuentra regulada
de la siguiente manera:
“Artículo 204. La iniciativa
de las leyes corresponde:
1.7) El constituyente respetando la fuerza de la iniciativa
legislativa, establece un mecanismo de aprobación directa de la norma para
los casos en que
“Artículo 205. La discusión
de los proyectos de ley presentados por los electores o electoras conforme
a lo dispuesto en el artículo anterior, se iniciará a más tardar en el período
de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado. Si el debate no
se inicia dentro de dicho lapso, el proyecto se someterá a referendo aprobatorio
de conformidad con la ley”.
¿Que pasa si el procedimiento
se inicia luego? En este supuesto creo que decaerá el derecho a solictar
un referendo aprobatorio por lo menos en lo términos previstos en la parte
in fine del articulo 205.
1.8) Por otra parte se encuentra los mecanismos de revisión
constitucional, encontrando en primer lugar Reforma constitucional en el artículo 342; es
importante destacar que esta revisión se puede dar a nivel estadal, ateniéndose
a como esté previsto esta participación en las constituciones estadales, no
obstante ello como vimos las normas no constituyeron camisas de fuerzas para
la soberanía popular, tal como quedó demostrado en el proceso constituyente
venezolano del 99. Este mecanismo de revisión podrá constituir un elemento
diferenciador entre las leyes ordinarias estadales y el texto constitucional.
1.9) En casos de enmienda constitucional, los electores
en un porcetanje de un (un 15% del REP) pueden validamente solicitar esta
enmienda (art 341 CRBV); lo propio puede suceder con la reforma constitucional y la constituyente nacional con el mismo porcentaje. (art 342, 346 y 347
CRBV)
1.10) También existe una consulta obligatoria que puede
desembocar en una consulta a la población de una entidad federal específica,
todo ello a tenor del artículo 206 constitucional;
este artículo se refiere a las consultas obligatorias que debe hacer
1.11) A nivel municipal y estadal se da una muy particular
participación en la estructura del gasto público a través de los Consejos
Locales de Planificación, esta consulta es obligatoria y su decisión SI es vinculante.
1.12) Como fuera expuesto supra, también puede haber una participación ex post a través de la acción
popular de inconstitucionalidad e ilegalidad de naturaleza judiciales que
se pueden intentar para derogar, por medio de pronunciamiento judicial, las
normas contenidas en cuerpos legales o reglamentarios.
1.13) Por último, se encuentra el Refrendo abrogatorio:
se inscriben dentro del procedimiento ex
post de participación posterior y está previsto en el artículo 74 constitucional.
Este tipo de referendo se da contra leyes (10% del REP) y decretos leyes (5%
REP) y con una participación mínima exigida en el proceso del 40% del REP.
Existen normas que no pueden ser sometidas a referendo abrogatorio tales como
leyes de crédito publico, impuesto
entre otros y no puede repetirse este proceso en un mismo periodo constitucional.
Esta disposición no se aplica a los procesos de nulidad por ante los tribunales.
Este fenómeno de participaron ex post puede darse a nivel municipal (con respecto a las ordenanzas)
a nivel estadal (con respecto a leyes estadales) y a nivel nacional (con
respecto a las leyes nacionales.
II) MECANISMOS DE PARTICIPACION A NIVEL DE
Como principio general debemos señalar que el artículo 141
Constitucional reconoce a la participación como uno de los principios que
rige la actividad administrativa.
De igual manera debemos hacer algunas consideraciones adicionales
a las hechas ab initio, dentro de
ellas la referente a que el acto administrativo era concebido como una actividad
unilateral; esta noción comienza a entrar en crisis o por lo menos no concebirse
como absoluta.
Ya desde el punto de vista de la potestad normativa debemos
recordar que inclusive en la instauración del estado de derecho, a propósito
de la revolución francesa, la administración
continua teniendo potestad reglamentista aun cuando en fuera desconocida en
los inicios revolucionario.
Esta actividad participativa no solo se desarrolla en la
actividad que desarrolla el Presidente, los Gobernadores o Alcaldes sino que
va dirigido a la administración pública en general como creadora de normas
o disposiciones que rigen conductas (superintendencias de Bancos, de Seguros,
de Protección a
Existe regulación de este tipos de actos en
Tipos de actuaciones
de la administración (actos y contratos) y su participación ciudadana:
La regulación que sobre esta función se realiza se inspira
en experiencias previas patrias y en la ley española de gobierno de finales
del siglo pasado.
2.1) En los Decretos Leyes dictados en virtud de una Ley Habilitante (art. 203 CRBV)
Estos decretos constituye una actividad de primer grado o con rango de ley.
La doctrina nacional esta dividida entre si procede o no la consulta; se señala
que no es procedente por cuanto esta actuación la caracteriza la rapidez en
la actuación, pero otros señalan que el derecho de participación en este tipo
de actos esta preceptuado en el artículo 136
de
2.2) Actos normativos dictados por el presidente mediante
el cual se fijan competencia, número,
organización de ministerios (art. 236, 20).
La doctrina vuelve a estar dividida; algunas la consideran
como una actividad que debe tener rango legal por cuanto deroga leyes previas
como la vieja Ley Orgánica de Administración Central o la ley que adscribe
institutos autónomos a otros ministerios; esta posición olvida la posición
asumida por
Pero no solo están divididos en cuanto a la naturaleza sino en cuanto ha
si es procedente la participación por cuanto unos sostienen que no están excluidos
en
2.3) Actos dictados en virtud de estados de excepción (arts.
236,7, 337 y 338) No hay duda que se trata de actos de primer grado o con
rango de ley. Existe ley que regula esta facultad constitucional,
La doctrina se inclina por señalar que no habrá participación
en la fase de elaboración –la rapidez la excluye- pero si en
su etapa posterior, el problema es que allí se divide la doctrina, unos señalan
que con base en el articulo 137 de
Iguales comentarios ameritarían los decretos leyes que desarrollen
la regulación dentro de estos estados de excepción.
2.4) Reglamentos que desarrollan el espíritu propósito y
razón de la ley sin alterarla (art 236, 10);
no existe duda acá respecto a la posibilidad de participación en su
esta previa, esto es, en la fase de formación y en cuanto a su naturaleza,
tampoco existe duda respecto a su ubicación en un segundo grado o en el plano
sublegal. No existe en Venezuela previsión constitucional
respecto a los reglamentos autónomos por lo que los obviamos de estas reflexiones.
Aquí al igual que en los casos anteriores, en los
que fuere posible la participación, esta será obligatoria, consultiva y no
vinculante, puede ser colectiva o individual.
2.5) Actividad tendente a la creación, modificación y suspensión
de servicios públicos en caso de urgencia y en receso de
2.6) A nivel de otros cuerpos legislativos no ordinarios, también se da esta participación normativa, que
por haber existido delegación legislativa, constituyen norma que aun cuando
no tienen rango de ley, son de aplicación preferente y pudieran constituir
actos de autoridad. Encontramos acá
por ejemplo los colegios profesionales respecto de las normas
que puedan dictar; lo propio sucede no solo respecto a las universidades
en atención a las normas que se dictan con participación de la comunidad estudiantil
sino de la de los padres, representantes y responsables respecto a las normas
que puedan establecer a nivel de unidades educativas de educación
básica por ejemplo.
2.7) contratos suscritos por el poder ejecutivo como fuente
de derecho:
Es importante destacar que puede haber normas que emanan
de contratos internacionales o nacionales.
Respecto al primer supuesto señalamos que la actividad participativa
esta prevista en el 73 constitucional de la siguiente manera:
“Los tratados, convenios
o acuerdos internacionales que pudieren comprometer la soberanía nacional
o transferir competencias a órganos supranacionales, podrán ser sometidos
a referendo por iniciativa del Presidente o Presidenta de
Respecto de los contratos nacionales –concesiones contratos de obra,s entre otras-
nos atrevemos a señalar que sobre la base de la legitimación ampliada prevista
en el artículo 26 constitucional, los ciudadanos podrán participar en una
función contralora dentro de los procedimientos de primer o segundo grado
en los que se forman o controlan estos contratos; no obstante de lo que si
no cabe duda es que en una etapa posterior a la existencia del contrato este puede ser sometido a control por ante los
tribunales contenciosos administrativos a la luz de los previsto en el artículo
21, segundo párrafo de
“Toda persona natural o jurídica… podrá proponer ante el
Tribunal Supremo de Justicia, demanda de nulidad, por ilegalidad o inconstitucionalidad,
de contratos, convenios o acuerdos celebrados por los organismos públicos
nacionales, estadales, municipales o del Distrito Capital, cuando afecten
los intereses particulares o generales, legítimos, directos, colectivos o
difusos de los ciudadanos y ciudadanas.”
La participación acá estará circunscrita a un interés cualificado.
Fases o etapas dentro
del Procedimiento de Consulta en la formación normativa administrativo:
1. En las leyes previas a
A nivel del derecho comparado es en la
exposición de motivos donde se le dan respuesta a las observaciones presentadas
tanto por haberlas estimado en el texto como aquellas desestimadas del mismo.
2. Procedimiento en
Antes de tocar este punto debemos resaltar
algunos requerimientos mínimos para que esta participación cumpla el thelos normativo constitucional: 1. que a la participación se le debe dar
oportuna respuesta y proponemos que sea dentro de la exposición de motivos de la norma
a ser consultada; 2. debe sustanciarse
el debido expediente administrativo en los términos previstos en
Procedimientos para presentar proyectos de ley: Si el ejecutivo decidiera iniciar un
proyecto de ley (204,1 CRBV) y 85 LOAP, lo hará a través del ministerio correspondiente,
con los anexos de las documentales requeridas en esta ley (informe jurídico, los estudios o informes técnicos sobre la necesidad
y oportunidad del mismo, así como por un informe económico sobre su impacto
o incidencia presupuestaria.) El Consejo de Ministro decidirá si se realizan
o no las consultas previas y la forma de hacerlas. La doctrina señala que
esta potestad discrecional de consultar o no, no
atenta contra
Procedimientos para consultar reglamentos: El diseño de este procedimiento se encuentra
en los artículos 88 y 136 de
Paralelamente a ello, el órgano o ente
público correspondiente publicará en la prensa nacional la apertura del proceso
de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de
su página en
Durante el proceso de consulta cualquier
persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre
el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro
a que se refiere el artículo anterior.
Una vez concluido el lapso de recepción
de las observaciones, el órgano o ente público fijará una fecha para que sus
funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados
y las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien
opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar
o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
El resultado del proceso de consulta
no tendrá carácter vinculante.
Procedimientos para consultar normas sectoriales: En virtud que se encuentran reguladas
en el mismo artículo 136 reproducimos el mismo procedimiento señalado supra, señalando que se podrá obviar la
consulta previa al igual como sucede con los reglamentos pero deberá hacerse
una consulta posterior que podría conllevar
a la ratificación, modificación o eliminación
de la norma, ello de acuerdo como sea asumida la consulta por parte del órgano
emisor; es importante resaltar que el resultado del proceso de consulta no tendrá
carácter vinculante.
Conclusión:
Siempre será mejor un sistema de participación
no muy perfecto que un sistema un eficaz control posterior.
Pier Paolo Pasceri Scaramuzza
Barquisimeto, 14 de Septiembre de 2005.
[1]
Conferencia dictada en el Marco de
[2]
Abogado egresado de