DERECHO ADMINISTRATIVO
DEL TRABAJO.
CONTENCIOSO FUNCIONARIAL.
RECURSO DE NULIDAD CONTRA LOS ACTOS DEL MINISTERIO DEL TRABAJO.

Pier Paolo Pasceri S.

INTRODUCCION

• Importancia:
• Alargamiento de la inamovilidad laboral (su constitucionalidad respecto al procedimiento y a la competencia otorgada a la inspectoría del trabajo).
• Judicialización de la labor de la inspectoría del trabajo.
• El poco uso de las funciones de la nueva jurisdicción laboral así la cataloga la constitución) art. 29 y 188 de la LOPTRA. Observación: El juicio de calificación de despido intentado por un adolescente, corresponde conocerlo un Juez de Protección del Niño y del Adolescente. Casación Social, octubre 2004
• Pero no todo es calificación de falta, existe otros procedimiento como por ejemplo el no registro de sindicatos; otros organismos de la administración central laboral: prevención y ambiente del trabajo (Unidad de Supervisión del Trabajo) y administración descentralizada nacional laboral (Informe emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales del Estado Lara (INPSASEL)
• Se incluye también los actos de la seguridad social (IVSS) y los actos de autoridad que dicte un sindicato.
• Transitoriedad mal tratada del contencioso y modificaciones jurisprudenciales de las normas en materia de amparo

ACTO ADMINISTRATIVO DE NATURALEZA LABORAL

• Inspectoría : Acto Administrativo Actos de Calificación / Inscripción de Sindicatos (art. 425 de la LOT) / Actos del inspector decidiendo defensas en materia de negociación (art. 519 LOT suspensión de los efectos en una vía) / condiciones y medio ambiente del trabajo ¿informes son actos?. Actos propios de la Seguridad Social (IVSS). Acto administrativo que homologa transacción.
• Inpsasel: ¿informes son actos? Actos de trámite vs. actos definitivos

FORMAS DE CONTROL EN SEDE ADMINISTRATIVA

• Aspectos procesales:
• Proc. Triangular / Tesis Cuasi-juridiccional. SC 4-4-2001 caso SIDOR
• a) Recurribilidad o “Apelabilidad” en Sede Administrativa (respecto a las decisiones en materia de reenganche HAY OPINIONES EN CONTRA, pero hay otros donde no hay duda ej: negativa de registro de sindicato.
• b) Los 90 días si son hábiles o continuos diatriba al respecto decisión de la Sala Constitucional dice que son hábiles PERO hay LEY del TSJ nueva y dice que son continuos, es posterior pero no especial.(NORMA DEROGATORIA UNICA LOTSJ). Sentencia de abril de 2005 señala que siguen siendo 90 dias hábiles (S.C. 14-4-2005 Exp. n° 04-1143.
• c) Solicitud de declaratoria de Nulidad en sede administrativa con base en el artículo 83 LOPA. Vid. Sentencia de la Sala Constitucional de 31 de julio 2003.

FORMAS DE CONTROL JUDICIAL
• Amparo Laboral
• Nulidad-Otras Nulidades
• Excepción de Ilegalidad
• Régimen Cautelar

AMPARO LABORAL

– Naturaleza Jurídica:
– Solicitud, Acción o pretensión; en cualquier caso es una forma de excitar ó instar al Poder Judicial para tutelar un derecho.
– Pretensión restablecimiento de la situación constitucional infringida o evitar que suceda.
– Es diferente a cualquier Amparo para proteger derechos previstos en Ley. (ej. Amparo Tributario)
– Es un medio para restablecer la trasgresión Constitucional.
– Se da en el Ámbito Privado (contra actuaciones privadas) y en el Ámbito Público (contra actuaciones de los poderes públicos).
– Coexiste de forma subsidiaria y/o de forma principal con otras medios de defensa ordinarios en el Sector Privado: demandas, pliegos, peticiones Administrativas, huelgas; en el Sector Público: nulidad de actos y convenciones, interpretaciones de normas, huelgas, etc.
–Resulta inadmisible el amparo interpuesto vía fax porque no fue ratificado en la forma prevista en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derecho y Garantías Constitucionales. Sala Constitucional, octubre 2004.
–El problema de las costas en materia de amparo.

¿Contra que protege el Amparo laboral en el ámbito privado?:
– Actos Particulares Vías de Hecho
– Contratos
– Cualquier acto jurídico o manifestación jurídica
– Lapso para la Interposición: 6 meses
– Forma de computar lapso: art.199 del Código de Procedimiento Civil que establece: S.C. 9-9-2004 Exp. 03-1596:

“Los términos o lapsos de años o meses se computaran desde el día siguiente al de la fecha del acto que da lugar al lapso y concluirán el día de fecha igual a la del acto, del año o mes que corresponda para completar el número del lapso.”

Caso de la “Lesión continuada” siempre desde del inicio Sent.4-5-2004.SC. #794; “De la violación consentida”

– Contra que protege el Amparo laboral en el ámbito público?:
– Administración Pública
Manifestación de la Administración Pública (Poder Ejecutivo, Poder Electoral Poder Ciudadano) entendida formalmente ó cualquier otro Poder Público en función administrativa.
1– Administración: Actos Administrativo / dentro de ellos los Reglamentos.
2– Contratos
3– Vías de hecho
4– Silencios o abstenciones

– Judicial: Sentencia y Abstenciones
– Legislativo: Leyes.

– Competencia de los Tribunales:
– Observación que hacer : Hay excepciones respecto de la jurisdicción Laboral para con la Contenciosa Administrativa (ej. Contratados en el sector públicos y obreros). Dda. Laboral; hay excepciones respecto de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa con la laboral. (Ej.: Actos No ejecutados de la Inspectoría)-amparo ante JSCA.

– Competencia de los Tribunales: inicio

– Jurisdicción Laboral: Tribunales 1era Instancia (JUICIO) y 2da Instancia Laborales
– Regla General para determinar competencia:
– Artículo 7 LOASGC:
– Afinidad con el Derecho violado y el lugar (la circunscripción en que ocurriese el hecho)
– Algunas veces es posible solucionar esta afinidad porque hay artículos en normativas laborales que remiten al amparo:
– Ej.: Reglamento LOT: arts. 14 (discriminación en el empleo); 18 parágrafo único (despido o discriminación como consecuencia de no justificadamente cumplir ordenes); 124 (Discriminación al acceso al trabajo por embarazo); 213 (Amparo contra la fijación de servicio de Mínimos en Caso de Huelga) y 245 (prácticas anti sindicales)
– PROBLEMA: DERECHOS NEUTROS Ej. Derecho a la defensa // Seguridad Jurídica // Derecho a la Vida // Derecho a sustentarse con salario justo // derechos innominados.
– LOS DERECHOS NEUTROS NO DEFINEN LA JURISDICCIÓN, pero el Art.7 de la LOASGC manda el CPC y a otras leyes de formas y el Art. 28 del CPC habla de la Relación Jurídica, lo cual representa UNO DE LOS ELEMENTOS para determinar la Competencia.
– Artículo 29 num 3 y 193 LOPTRA, prevé que los tribunales laborales son los competentes, pero esta normativa entendemos solo en las manifestaciones jurídicas de origen privado. Ello en virtud de la especialidad del contencioso. Solución art. 9 LOASGC. Ver infra otra visión, la referida a la perdida de los privilegios.
– Para solventar el problema de los Derechos Neutros y alguna posible duda respecto de los derechos constitucionales laborales (que no parecieren tener problema) habrá que acudir los siguientes elementos (para mi no concurrentes) o criterios vinculados.

– Elementos, Criterios Vinculados o Índices reveladores de la Competencia:
a) Sujetos: trabajador ó sindicato por derecho propio ¿y por los colectivos? (habilitados por los arts. 429 LOT y 123 nº1 LOPT) Vs. Patrono (excepción hecha respecto al Poder Público).
b) Posición de derechos colectivos y difusos: SOLO SALA CONSTITUCIONAL. (caso Dilia Parra, Ratificado en sentencias # 487 del 06/04/2001 y # 3342 19-12-02). Ahora la Sala Constitucional esta cambiando criterio y esta permitiendo que tribunales de instancia conozcan de acciones de amparo donde se aleguen por interés difusos y colectivos. En estos casos conocerán jueces de primera instancia (jueces de juicio) laboral. Sentencia octubre 2004)
– Interés Difuso: situación de hecho
– Interés Colectivo: Relación Jurídica entre las personas
– Derecho Individual Homogéneo: tiene un origen común y eso es lo que une a los ciudadanos. APLICABILIDAD EN ESTE CASO DE LA EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE UN AMPARO A OTRO CIUDADANO QUE NO DEMANDO. (EFECTOS ABIERTOS DEL AMPARO S.C. 17-12-2001, Exps. Nº: 01-725;01-495; 01-0469; 01-0520; 01-0449; 01-1564; 01-1828.)

c) Material: Derecho Específicos y su Relación con derechos Neutros.
d) Relación: Relación Jurídica Laboral: ver si la lesión nace con ella. (Determinar si hay elementos propios de la relación laboral: como por ejemplo salario, subordinación, prestación de servicio).

– Artículo 9 LOASGC aplica también en estos casos.

Caso de amparo sede contenciosa. Dentro de esta jurisdicción se tramitarán asuntos de:
– Los Obreros del Sector Público.
– Los Contratados del Sector Público.
– Cualquiera que ejerza funciones sin haber concursado. (CPCA 27-3-2003, DIANA MARGARITA ROSAS vs. Municipio Torres del Estado Lara)
– Ingreso de personas sin concurso
– Ya han empezado a declarar nulidades.

– Competencia de los Tribunales Contenciosos:
– Considero que el Amparo Laboral en sede Contencioso Administrativa no pierde su característica de laboral aun cuando se da dentro de una relación de empleo público.
– Jurisdicción Contencioso Administrativa: 1era Instancia Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos Regionales y 2da. Instancia Cortes Contenciosas Administrativas sede en Caracas (criterio ratificado por la SC octubre 2004). También podrá ser la SPA (art. 8 LOASGC y 5 nº 18 LOTSJ)
– CP y CS inadmiten por no agotar la querella.

– POSICIÓN PERSONAL: Aun cuando la lesión Constitucional pudiera entenderse como una Vía de Hecho y cuando esto sucede la Administración Pública carece de Privilegio (y siendo para mí la Jurisdicción Contenciosa un privilegio a favor de la Administración Pública, por romperse el principio del Juez Natural y de igualdad en el proceso) conocen de estos Amparos los Jueces de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por criterio pacíficamente aceptado. Si fuéramos coherentes debería ser la jurisdicción Laboral.

– La Relación Laboral con Obreros las conoce la jurisdicción Laboral aun cuando provenga del sector público
– Igual tratamiento se les da a los Contratados y a quienes ejerzan funciones sin haber concursado (ej. casos donde al contratado se le desconozca la progresividad de sus derechos).

AMPARO LABORAL EN SEDE CONTENCIOSA ADMINISTRATIVO

Elementos, Criterios Vinculados, o Indices reveladores de la competencia:
– Sujetos: Empleados / sindicato por derecho propio (habilitados por los arst. 429 LOT) Vs. Poder Público.
– Materia: Derecho específico laboral aplicable a los empleados P. ej.:
• Irrenunciabilidad.
• Intangibilidad y progresividad de los derechos.
• Protección a la madre Trabajadores.
• Salario justo.
– Relación de Empleo Público.
– Manifestación Administrativa:
• Acto
• Contrato
• Silencio
• Vía de hecho
– Artículo 9 LOASGC aplica también en estos casos.
– Señalar dinámica procesal cuando se acciona con base a este art. 9

– Tribunales Competentes JSCA: p.ej. Amparo Laboral vs. Administración Regional.
– CPCA Ej. Amparo Vs. Actos inspectoría, (salvo incumplimiento de reenganches). Recordar que aplica el artículo 9 de la LOASGC. Ya esto cambió, pero deberí a existir el perpetuo fori (criterio ratificado por la SPA en octubre 2004)
– Observación: Inexistencia de las competencias que darían afinidad (artículo 182 y 185 LOCSJ). Sala Plena dictó Acuerdo: mientras se dicta el reglamento las competencias se otorgarán sentencias. La C.P.C.A. dictó sentencia reviviendo Art. 185 LOCSJ /// La S.P.A. dictó sentencia acordando las competencias de los Juzgados Superiores Contenciosos.
– Hoy día se otorga competencia por sentencia
– La única atribución otorgada por esta vía es la última decisión Sala Plena, caso inspectoría (sent. de fecha marzo 2005 publicada en abril 2005)

– Esta Jurisdicción Contencioso Administrativa también conoce de:
– Ejecución de Actos de Inspectoría Vía Amparo:
Observaciones al margen: Se puede seguir agotando la vía administrativa (sanciones por incumplimiento) o no. (Tribunales: 1era Instancia JSCA. 2da. Instancia Superior CPCA)

– AUNQUE ESTO NO FORMA PARTE DEL CONTROL se ha utilizado esta vía la del amparo para ejecutar las decisiones de la inspectoría (Sentencia de la Sala Constitucional del 2-8-2001, expediente: Exp Nº 01-0213.)
– Pero ¿que pasa con las obligación de dar que representa una satisfacción patrimonial? según criterio que esta Sala ha reiterado, no puede ser pretendido a través de la vía del amparo constitucional, ya que una de las características fundamentales del amparo es su naturaleza restablecedora y no condenatoria ni constitutiva de derechos. (fecha 22 de marzo 2002, expediente: Exp 00-2688)

– Casos donde es imposible ejecutar la decisión de inspectoría? ¿se podrá oponer la excepción de ilegalidad mientras se provee la medida cautelar?

EXISTE TESIS CONTRARIA A LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS POR EL ODER JUDICIAL: SENTENCIA ARNALDO LOVERA ratificada por la SPA en octubre de 2005.

EXPERIENCIAS:
– Reenganches inejecutables: No aptos para el trabajo por incapacidad determinada por INPSASEL y han sido declarados sin lugar los amparos.
– No cobro de dinero (pretensión pecuniaria) a través de amparo (Sent S.C. 11/3/2002)
– Mientras los tribunales del trabajo no asuman competencias por la inamovilidad vigentes, los Tribunales de facto (INSPECTORIAS) seguirán “sentenciando” (QUEDA FUERA DE ESTA APRECIACIÓN, EL FUERO que lo reservó la LOPTRA a la sede administrativa).

– El cierre y tardía apertura de las Cortes Contenciosas no ha permitido la ratificación de criterios previos.
– El amparo no es la única forma de control judicial: existen otras, como veremos mas adelante acción de nulidad judicial conjuntamente con alguna cautelar y la excepción de ilegalidad.

AMPARO LABORAL: continuación

– Control Vía Amparo contra de Sentencias:
Superiores del tribunal que dictó la sentencia (1era Instancia) apelación o consulta Sala Constitucional. (en la mayoría de los casos, por la dinámica procesal conoce la Sala Constitucional)
? Procedería Amparo cuando no procede Recurso de Casación o recurso de control de la legalidad, Si no cabe recurso de control de legalidad, procede amparo Vs. Sentencia Sala Social #03-092, 20-4-2003.
? El recurso de casación debe ser agotado antes de acudirse a la vía del amparo, a menos que, por razones de urgencia, se estime que ese medio de impugnación no "dará satisfacción a la pretensión deducida". Sala Constitucional, octubre 2004.
? Resulta inadmisible la demanda de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de revisión. Sala Constitucional, noviembre-diciembre 2004

– Control Vía Amparo de Normas:
Amparos contra Reglamentos y Leyes conoce la Sala Constitucional

PROCEDIMIENTO AMPARO LABORAL:

– 1era Instancia = LOASGC en concordancia con la Sentencia Sala Constitucional Nº 7.
– 2da Instancia = LOASGC en concordancia con la Sentencia Sala Constitucional (no se requiere fundamentación o formalización de la apelación Sent. #893, 13-5-2004)
–El lapso de caducidad de la acción de amparo no queda supeditado a la resolución de la aclaratoria solicitada de la decisión presuntamente lesiva. Sala Constitucional, Noviembre-Diciembre 2004
AMPARO LABORAL: fin

– Algunos Problemas no resueltos con claridad:
– Actos de los sindicatos Vs. Trabajadores ¿Acto privado ó de autoridad?
– INMEDIATEZ DE LA LESIÓN Vs. AGOTAMIENTO RECURSOS ORDINARIOS,
– Se asoma una formula para hacer procedente amparos sin agotar la vía ordinaria: trasgresión total / vacío total del derecho denunciado) sent. S.C. 16/1/2004
– CAUTELARES DENTRO DEL AMPARO ES POSIBLE.
– A Solicitud de Parte, es la forma tradicional.
– De Oficio también es viable por que el 48 LOASGC remite a leyes de forma y una de ellas puede ser LOTSJ la cual permite acordarlas de oficio (Art. 19 párrafo 10). Pienso que no aplica la suspensión típica de efectos propia para los actos de efectos particulares (Art. 21 párrafo 22), la cual exige fianza la cual se calcularía sobre la base de los salarios que se dejen de percibir durante la tramitación del asunto judicial.
– Cautelar Innominada dentro del Amparo Autónomo: Viabilidad dentro del procedimiento amparo autónomo, se ha reconocido.

Acción Contenciosa Administrativa de NULIDAD

– Recurso o acción; control de la legalidad y constitucionalidad:

EVOLUCION:

– CPCA comisiones tripartitas (Ley contra despidos injustificados), luego
– Tribunales Superiores Laborales (sentencia Bamundi).
– Vid. Sentencia de revisión constitucional que le da competencia a los jueces contenciosos para conocer de ejecución de resoluciones y providencias de inspectoría a través de amparo. (Sala constitucional del 2-8-2001, expediente: Exp Nº 01-0213)
– No obstante los superiores que decidieron ya conocidas las nulidades o amparos por los inferiores laborales la Sala ha dicho que valen (en Sentencia de fecha 12 de mayo de 2004 se citó extracto de sentencia de fecha 20/11/2002 que decide lo arriba trascrito)
– Diatriba entre SPA y Sala Constitucional… (sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia plantea conflicto, de fecha 8 de enero de 2003, Exp. Nº 2001-0909)

– El asunto lo terminó conociendo la CPCA pero su posterior cierre llevó a la siguiente:
– Sala Constitucional habla de que mientras abra CPCA serán los JSCA que conozcan de nulidades.
– Abren las CPCA y CSCA y los JSCA declinan los expedientes a estos tribunales.

ULTIMA ETAPA DE LA EVOLUCIÓN

– La decisión de la Sala Plena salió en fecha 2 de marzo de 2005, Expediente N° AA10-l-2003- 000034, publicada en abril de 2004. (Decidió: Competente para conocer y decidir sobre el conflicto de competencia planteado en virtud del recurso de nulidad interpuesto en contra de una resolución administrativa emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO.

– Sala Política sigue criterio de la Sala Plena, en sentencia del 6 abril 2005, Magistrado Ponente: HADEL MOSTAFÁ PAOLINI, Exp. Nº 2003-0364, señalando que Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales…siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.

– ¿y el principio de perpetuo fori? ¿seguirán con esas causas los JSCA o la CPCA y CSCA?. Sobre la base de este principio no se debería declinar.
– Por LOTSJ se tiene la posibilidad de presentar por aquí las demandas. Artículo 19 primer párrafo.

– Nulidad de los actos de respecto a los funcionarios públicos que gozan de fuero ¿CALIFICACION-AUTORIZACION? Según sentencia de la Corte Primera le corresponde a las inspectorías calificar la falta ¿Cuál es el objeto del procedimiento interno en la administración? ¿se debe abrir? ¿Cual es la decisión? (sentencia CPCA. Ponente Evelyn Marrero Ortiz. Año 2002)

– Lapsos largos y cortos para acudir al contencioso : decisiones de reenganche: 6 meses-LOLTSJ, pero (Vgr: art. 465 de la LOT 10 días (negativa de registro de federaciones sindicales)/ art. 519 de la LOT 5 días hábiles) Oposición de defensas en negociación colectiva) ¿Qué criterio aplicar?

– Sanciones por no cumplimiento de decisiones de la inspectoría (art 648 de la LOT) Lapso 6 meses.

– Sanciones a los inspectores impuestas por el Ministro Lapso 6 meses

– Hay un solve et repete para recurrir en sede administrativa, esto ha sido eliminado de derecho tributario hasta del área aduanera no conozco sentencia que diga lo mismo de la LOT pero será aplicable lo mismo.

– Procedimiento único contencioso administrativo. Descripción del proceso. Atención a decisión de la Sala Constitucional 19 de agosto 2004 pero ese procedimiento contencioso desarrollado en esa sentencia solo es para los asuntos contenciosos que se sustancien en esa Sala Constitucional.

– Efectos de la nulidad….poderes del juez…restablecimiento de la situación jurídica infringida.
– Efectos de los salarios en prestaciones que no generan prestación efectiva no proceden, solo los salarios (vid sentencias de la CPCA-2000)
–¿Reposición administrativa decretada por el juez contencioso es viable? Tradicionalmente no, pero ya hay leyes administrativas que dicen esto.
– La casación en materia contenciosa administrativa vid. artículo 266 numeral 8 de la Constitución, podría haber Casación de las decisiones de los tribunales contenciosos y sería en cabeza de la Sala de Casación o en cabeza de la Sala Político. La LOTSJ habla de JUICIOS DEL TRABAJO, además ya tienen competencia contenciosa.

– Resolución alternativa de conflictos en sede judicial contenciosa… ¿Procede?...art. 18 párrafo 5 y art. 19 párrafo 15 de la LOTSJ. Pareciera que no pero se admite la transacción pero la transacción es de derechos disponibles las nulidades no. Será admisible si no hay orden público de por medio
–Graficación del proceso contencioso administrativo a la luz de la LOTSJ y a la luz de la sentencia del 19-8-2004 de la Sala Constitucional.
–Incidencia de algunas sentencias en este proceso SC 4-4-2001 caso SIDOR.
–La transacción celebrada ante el funcionario competente del Trabajo tendrá el efecto de cosa juzgada, por lo que el Tribunal Contencioso Administrativo al anular la decisión de la Inspectoría del Trabajo que negó el reenganche, no podía acordar tal reenganche pues existía una transacción. Sala Constitucional, noviembre-diciembre 2004
–En caso de confirmarse el acto de inspectoría, para el pago de salarios caídos, se deben excluir los lapsos de inactividad procesal, tales como las vacaciones judiciales, huelgas de funcionarios tribunalicios (y administrativos), y cualesquiera otros que hayan podido paralizar la causa por motivos no imputables a las partes e igualmente en casos de inacción del demandante. Casación Social noviembre-diciembre 2004)

EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD

– Excepción de Ilegalidad frente a la imposibilidad de oponer tacha de documento público porque el acto administrativo no es un documento público y su valor probatorio frente algunas prohibiciones expresas de la Ley vgr. certificados de mera relación. (Vid. Sentencia Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de Noviembre de 2003)

–Es el caso que los referidos Informes de Supervisión que pretende hacer valer en juicio como medios de prueba de la supuesta responsabilidad por daño moral de las demandadas, son sin duda alguna, verdaderos actos administrativos, de conformidad con lo establecido en el Artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que reza:
“Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública”

Han sido muchas las definiciones de Acto Administrativo que a lo largo de los años ha efectuado la doctrina mundial, tratando para ello de compilar la mayor cantidad de elementos integradores de la referida noción; sin embargo, a los fines de exponer lo que aquí interesa, es conveniente partir de una definición comúnmente aceptada por el derecho venezolano, vale decir, la formulada por el insigne profesor ELOY LARES MARTINEZ, quien en su obra: MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO señala lo siguiente:
“En un sentido orgánico, entendemos por actos administrativos, las declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos de la administración y que tengan por objeto producir efectos de derecho, generales o individuales”

Partiendo entonces de las referidas definiciones, esto es, la contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la que hace el profesor LARES MARTINEZ, se puede inferir que en todos los actos administrativos son comunes ciertas características, entre las cuales se debe mencionar: i) que todo esta clase de actos son en esencia actos jurídicos, vale decir, actos lícitos, que contienen declaraciones de voluntad de juicio o de conocimiento, hechas por individuos dotados de aptitud legal para ello, con el propósito de producir efectos de derecho, ii) que como consecuencia de aquella característica, este tipo de actos solo puede ser dictado por los órganos de la Administración Pública y iii) que deben ser emitidos de acuerdo a las formalidades y requisitos establecidos en las leyes.

Son estas características las que permiten no solo definir a los actos administrativos como actos jurídicos generadores de efectos de derecho, sino que principalmente permiten distinguirlos de los denominados actos materiales de la Administración, máxime cuando sólo aquellos pueden ser susceptibles del control indirecto previsto en la parte in fine del Artículo 21, párrafo 21, de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En efecto, la mencionada norma jurídica señala:

“Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare, o cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha de interposición del mismo. Sin embargo, aún en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso de nulidad caducará a los treinta (30) días”
(Resaltado nuestro)

Tal como puede observarse esta forma de control de ilegalidad de la actuación de la Administración (llamada por el legislador venezolano excepción de ilegalidad), sólo puede recaer sobre actos administrativos, cuya definición ya ha sido expuesta en párrafos anteriores, razón por la cual, corresponde ahora determinar si los Informes de Supervisión laboral suscritos por los funcionarios de la Unidad de Supervisión del Trabajo de Las entidades federales, son susceptibles de este tipo de control, máxime cuando el actor pretende invocar en el presente procedimiento, la supuesta eficacia de su contenido.

En efecto, los referidos Informes deben ser considerados como verdaderos actos administrativos, debido a que su contenido reúne las características señaladas para este tipo de actos, entre las cuales cabe mencionar: primero: se trata de una declaración de juicio acerca del supuesto incumplimiento por parte del patrono de las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, relacionadas con este tipo de condiciones laborales, segundo: es emanado de un organismo con competencia en la materia, vale decir, la Unidad de Supervisión del Trabajo del Estado Lara y tercero: tiene como propósito producir una serie de efectos en la esfera jurídica en el patrono, constituidos por la orden ilegal de modificar algunas condiciones laborales, que algunas veces según el criterio de los supervisores y en ausencia del debido proceso, son írritamente catalogadas como contrarias al ordenamiento jurídico venezolano.

De manera pues que habiendo concluido que los referidos Informes suscritos por funcionarios de la Unidad de Supervisión del Trabajo de cualquier entidad federal, son verdaderos actos administrativos, de conformidad con lo establecido en el Artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, corresponde ahora analizar como el derecho y sobre todo la interpretación que de él hace la jurisprudencia venezolana, nos facultan para oponer en el presente caso la excepción la ilegalidad de los referidos informes.

En tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en reciente sentencia de fecha 20 de Noviembre de 2003, señaló con relación a la excepción de ilegalidad, lo siguiente:

“En efecto, la última parte del primer párrafo artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece la posibilidad de oponer como excepción la ilegalidad del acto que ha quedado definitivamente firme en sede administrativa, en los siguientes términos:
Artículo 134.- Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare. Sin embargo, aún en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales" (negrillas de la Sala)

A este respecto ha señalado tanto la doctrina como la jurisprudencia, tal y como se desprende de la norma arriba transcrita, que la figura de la excepción de ilegalidad no constituye una acción autónoma, sino que la misma procede cuando un acto administrativo de efectos particulares ha quedado definitivamente firme en sede administrativa y luego se pretende su ejecución por vía judicial; es decir, es una oposición que se interpone en un proceso ya incoado, como una defensa frente a la ejecución judicial de actuaciones administrativas firmes.

Tal como puede inferirse de la interpretación jurisprudencial anteriormente citada, la excepción de ilegalidad de un acto administrativo prevista hoy día en el Artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y antes en el Artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no puede constituirse, bajo ninguna circunstancia, en una vía autónoma de impugnación de Actos Administrativos, por cuanto su interposición sólo podrá hacerse de forma excepcional en procesos ya incoados, ante los cuales el interesado oponente estará facultado por la ley para hacer valer la ilegalidad del acto, sin límite de tiempo por lo que respecta a la vigencia del mismo.

Dicha facultad que tiene el interesado oponente, se debe principalmente al interés del legislador venezolano en tutelar al máximo la legitimidad de la actuación administrativa, en forma tal que los actos viciados no adquieran firmeza al vencerse el término para su impugnación, habida cuenta que pueden ser invalidados para el caso en concreto, una vez extinguido el antes mencionado término si opuesta su ilegalidad el Tribunal la constata y declara.

A) Caso de la oposición por vía de excepción de ilegalidad de los Informes de supervisión laboral suscritos por funcionarios dependientes de la Unidad de Supervisión del Trabajo de las entidades federales, los cuales, tal como ya hemos visto, deben ser considerados como verdaderos actos administrativos.

La oposición a los referidos actos administrativos, que por vía de excepción de ilegalidad se puede intentar, se hace dentro del marco de un procedimiento ya incoado, esto es, por ejemplo se realizaría vía incidental dentro del juicio que por indemnización de enfermedad profesional (o accidente laboral de ser el caso que lleva cualquier Juzgado, procedimiento éste en el cual, si bien es cierto el órgano emisor no procura la ejecución de aquellos Actos o en todo caso no pretende la imposición de sanciones pecuniarias por su incumplimiento, no es menos cierto que un tercero interesado en los efectos que ilegalmente producen aquellos sobre la esfera jurídica de las demandadas, vale decir, el hoy actor; pretende convencer al sentenciador de que la supuesta responsabilidad por daño moral en que incurren los patronos, la cual de alguna manera puede estar documentada en aquellos informes, cuyo contenido está viciado de nulidad absoluta, por cuanto de ser el caso puede existir una ausencia total y absoluta del procedimiento establecido y por ende en franca violación de la garantía al debido proceso contenida en el Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En efecto, se pudiera inferir del propio contenido de los Actos cuya ilegalidad hoy se puede oponer, los llamados supervisores del Trabajo se encargaron en la oportunidad correspondiente, de formular una serie de observaciones con respecto al supuesto incumplimiento por parte de las demandadas de las normas y procedimientos de seguridad industrial.

Ahora bien, esas observaciones formuladas por los representantes del Ministerio del Trabajo, puede darse el caso que sean reseñadas sin que se le hubiera permitido a ninguna de las demandadas hacer algún tipo de planteamiento con respecto a la situación denunciada, esto es, nunca se escucha al patrono, ni mucho menos de ser el caso se le permite promover y evacuar pruebas que pudieran avalar sus posibles defensas, es decir, se llega a la conclusión del supuesto incumplimiento de normas y procedimientos de seguridad e higiene industrial, sin que las Empresas interesadas hayan podido siquiera alegar hechos a su favor.

De suerte tal que los referidos Informes pueden estár viciados de nulidad absoluta por haber sido dictados en violación a la garantía del debido proceso contenida en el Artículo 49 de la Carta Magna, lo que produce de suyo la necesidad de que cualquier juez que conozca de ellas no tome en cuenta sus supuestos efectos jurídicos al momento de dictar sentencia definitiva.

Asimismo es necesario indicar que los presuntos efectos jurídicos de los Informes que pueden alguien pretender hacer valer como medios de pruebas en el presente juicio, no pueden ser considerados hoy día como firmes, aún cuando es esta condición la que precisamente fundamentaría la intención del actor en convencer al juez de la causa del supuesto incumplimiento por parte de las demandadas, de las normas y procedimientos sobre seguridad e higiene industrial. Ello por cuanto puede darse el caso que los referidos Actos Administrativos (informes) cuya ilegalidad se puede oponer no fuesen nunca notificados a las demandadas en la forma que establece el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, vale decir, indicando los recursos que en su contra fueran procedentes con expresión de los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.

Frente a esa situación es necesario concluir que estamos en presencia del vicio de notificación defectuosa, que suspende el cómputo de los días para el ejercicio del Recurso correspondiente o bien para que quede firme el acto, hasta tanto sea subsanado el referido vicio ya sea por parte de la Administración ya sea por parte del propio interesado.

De manera pues que al no haber quedado firmes los efectos de los Actos Administrativos cuya ilegalidad se puede oponer y visto que como consecuencia de aquello los terceros interesados, no pueden pretender fundamentar sus acciones, en estos actos administrativos que no han causado estado, cabría la posibilidad, por vía de excepción y de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, oponer la ilegalidad de los Informes de supervisión laboral suscritos por los funcionarios dependientes de la Unidad de Supervisión Laboral de las entidades federales y del acto de trámite que lo notifica o los pone en vigor.

B) Bajo la misma perspectiva cabría la posibilidad de oponer, de conformidad con lo establecido en el Artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la ilegalidad del Informe suscrito por algún profesional de la medicina, adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales de las entidades federales (INPSASEL) que fuera promovido por el actor como documento fundamental a su pretensión .

Dicha oposición se fundamenta en lo siguiente:

Primero: Que se trata igualmente de un acto administrativo, en el presente caso, de un acto administrativo declarativo, que según el profesor EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA, acredita un hecho o situación jurídica sin incidir sobre su contenido, por cuanto es una declaración que hace un funcionario público sobre la supuesta ocurrencia de algunos hechos que tuvo a bien conocer en el ejercicio de sus funciones.

Se puede tratar de un Acto Administrativo declarativo por cuanto si bien es cierto acredita la existencia de un presunto hecho constituido por el supuesto padecimiento del trabajador de una enfermedad profesional, no es menos cierto que dicha declaración no constituye el dictamen que exige la Ley, (que tal como veremos infra deberá ser emanado de la Comisión de Incapacidades del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales) para determinar el grado de incapacidad aparentemente sufrido por el actor, así como las causas que supuestamente dieron origen a tal estado patológico.

Segundo: Que la ilegalidad del acto que se puede oponer mediante la vía de excepción, se intenta en el marco de un proceso judicial ya iniciado, esto es, en el curso del juicio, en el cual el trabajador pretende que las mencionadas empresas le indemnicen el supuesto daño sufrido producto de una enfermedad profesional, sobre la base de un Informe médico emitido por una autoridad manifiestamente incompetente que además inobservó la norma establecida en el Artículo 170 de la Ley Orgánica de Administración Pública.

Tercero: Que como consecuencia de esa inobservancia de la Ley que se fundamenta en el inciso anterior, el Informe médico suscrito, adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales de las entidades federales (INPSASEL), estaría viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el Artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ello así porque podría violentar lo estipulado en el Artículo 170 de la Ley Orgánica de Administración Pública, cuyo contenido textualmente reza:
“Se prohíbe la expedición de certificaciones de mera relación, es decir, aquellas que sólo tengan por objeto hacer constar el testimonio u opinión del funcionario declarante sobre algún hecho o dato de su conocimiento de los contenidos en los expedientes archivados o en curso, o de aquellos asuntos que hubiere presenciado por motivo de sus funciones.

Sin embargo, podrán expedirse certificaciones sobre datos de carácter estadístico, no confidenciales o secretos, que consten en expedientes o registros oficiales que no hayan sido publicados y siempre que no exista prohibición expresa al respecto”
(Resaltado nuestro)

Cuarto: Ya dentro de la administración la excepción de ilegalidad viene representada por la petición o solicitud de nulidad en sede administrativa prevista en el artículo 83 de la LOPA.

La acción de nulidad en sede administrativa, tal como lo veremos infra, puede intentarse en cualquier momento, por lo que no esta sujeta a lapso y términos. En este sentido nos permitimos transcribir lo previsto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de procedimientos administrativos: " La administración podrá en cualquier momento de oficio o a solicitud de particulares reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella " cursiva, negrillas y subrayado nuestros.

Por lo claro y sencillo de la previsión legal huelgan los comentarios referente al plazo que se tiene para intentar la acción o petición de nulidad en sede administrativa.

En relación a la competencia del órgano señalamos que el competente para conocer de la acción puede ser o bien el funcionario que dictó el acto o bien su superior jerárquico. En este sentido José Araujo Juarez señala que: " La atribución genérica de la competencia para anular los actos en vía administrativa, que hace el artículo 83, LOPA, refiriréndose sin mayores especificaciones a la "Administración", plantea el problema de la determinación de cual es el órgano concreto dentro de cada complejo organizativo, al cual se atribuye la potestad de anulación. Tal problema se resolverá aplicando los principios generales de organización administrativa, en particular, el de su estructuración jerárquica y el de paralelismo de las competencias.

Al respecto, parece plenamente aceptable la tesis mantenida en la doctrina sobre la aplicación por analogía sobre las reglas sobre competencia para ejercer la potestad revocatoria, artículo 82, LOPA, esto es, la misma autoridad que lo dictó o el superior jerárquico."

La acción de nulidad en sede administrativa es un concepto que según el profesor español Jesús González Pérez (Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos, Editorial Civitas, Madrid, 1977 pp 654 a 670 ) presenta l las siguientes caracteristicas:

1º Es acción en tanto y en cuanto constituye un derecho primario para excitar el ejercicio de la función jurisdiccional. Como señalan los clásicos procesalistas Couture, Chivenda, en el derecho comparado, Cuenca y Rengel Romberg entre nosotros, la acción es el derecho ciudadano que pone en movimiento a la organización del Estado que tiene por responsabilidad administrar la Justicia.

Por ser acción, se esta iniciando un procedimiento a diferencia de los recursos que implican la necesaria existencia de un acto anterior y la continuación del procedimiento en un grado diferente. En materia administrativa, la acción tiene por fundamento el derecho de petición previsto en el artículo 51 Constitucional, recogido axiológicamente en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y formalmente en el 49 ejusdem.

2º La acción tiene por objeto la nulidad de un acto. En efecto, la pretensión que persigue el requirente esta dirigida a obtener la nulidad de una acto, que deberá producirse mediante un nuevo acto de la administración de carácter declarativo.

La potestad de anular es una postetad propia de la administración de justicia que excepcionalmente, y en virtud de la colaboración funcional de los órganos del poder público, puede ejercer la administración.

En principio, la potestad de la administración frente a una solicitud administrativa consiste en otorgar o negar lo pedido y frente a un recurso, la potestad de la administración tiene como contenido, confirmar, revocar o modificar un acto.

En este orden de ideas la potestad de autotutela ordinaria se circunscribe a la convalidación, corrección de errores materiales o de cálculos y a la revocación.

De esta manera, la función jurisdiccional que natural y constitucionalemnte corresponde a los jueces, pude ser ejercida por la administración pública, mediante su facultad anulatoria.

3º Es en sede administrativa, como dijéramos supra, que esta especial acción de nulidad se intenta ante los órganos de la administración, quienes si bien como resultado de la petición de nulidad producen un acto administrativo de carácter declarativo, están en un ejercicio atípico de una función que no le es propia.

Por tener procedimiento como resultado un acto declarativo que no requiere sustanciación, por ser una confrontación entre el acto y el bloque de la legalidad, y al no prever la ley un procedimiento especial para la tramitación de esta solicitud, el procedimiento y lapso establecido, será el de los artículos 5, 48 o 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según sea el caso.

4º Para solicitar, por esta vía, la nulidad de un acto es necesario que éste se encuentre viciado de nulidad absoluta ; de ahí deriva que la potestad de la administración al momento de decidir sea esencialmente declarativa, trayendo como consecuencia que al reconocer la nulidad del acto viciado, ésta nulidad produce la inexistencia, por lo que los efectos del acto declarativo son ex-nunc y ex-tunc, es decir acusa efectos tanto hacia el pasado como hacia el futuro.

Es importante destacar que en el campo de la administración y por mandato de la Ley Organica de Procedimientos Administrativo, prevalece la teoría bipartita de las nulidades en razón de la cual, la nulidad absoluta equivale a la inexistencia del acto, a diferencia de como opera la nulidad en el campo del contencioso administrativo, en el que prima la tesis tripartita ya que al juez le es permitido fijar los efectos de su decisión en el tiempo.

En este sentido existe una relación directa entre los artículo 19 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los efectos de la determinación de la nulidad absoluta y sus efectos, y los artículos 20 y 82 en lo que concierne a la anulabilidad.

Ahora bien, para que exista acción de nulidad en sede administrativa, es necesario que se invoque - y lógicamente que se evidencie - un supuesto de nulidad absoluta pero no bajo la teoría del numerus clausus, sino bajo la egida de la lista abierta, tal como lo señalara la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa en sentencia de fecha 31 de enero de 1990 (Caso Farmacia Unicentro).

5º Por tratarse de de la preservación del sistema jurídico, no existe, como dijimos, lapso para incoar dicha acción. Ello por el viejo aforismo que ni siquiera el transcurso del tiempo puede corregir lo que desde su origen es nulo.

La presente Acción o Petición de Nulidad tiene su fundamento legal en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Admistrativos en adelante L.O.P.A. , el que reza:

"La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares declarar la nulidad absoluta de los actos dictados por ella".

De este modo, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto administrativo por razones de ilegalidad o contrariedad a derecho o al bloque de la legalidad, sólo procede contra los actos viciados de nulidad absoluta ( Artículo 19 L.O.P.A. ), constituyendo dicha declaratoria, la potestad anulatoria de la administración que podrá ser declarada de oficio o a petición de parte interesada.

Según el autor venezolano HENRIQUE MEIER E. ésta modalidad de potestad anulatoria, es una POTESTAD DEBER en razón de las características del vicio de nulidad absoluta: "...omissis La administración no dispone de margen de libertad para apreciar (valorar) si conviene o no al interés público, reconocer la nulidad absoluta del acto previamente dictado por ella. Desde el momento en que la administración autora del acto advierte el vicio causal de nulidad absoluta, por si misma o por la acción o recurso interpuesto por el particular, está especialmente obligada a revocar el acto, reconociendo esa nulidad absoluta, plena, radical y total. Y esto porque la nulidad absoluta es de orden público, trasciende de la esfera del derecho o interés del particular afectado por el acto y del interés que la administración ha pretendido tutelar violando el orden jurídico..." ( Henrique Meier E., Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo, pag 77).

Todo ello se deriva o es expresión del Principio de Autotutela de la Administración como fundamento del poder de anulación de oficio o a instancia de parte, el cual ha sido establecido de manera genérica por el Artículo 137 Constitucional.

En este orden de ideas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha mantenido una posición que se expresa en sentencia de fecha 11 8 83, en ella decidió lo siguiente:

"... Y en todo caso como manifestación de este Principio, es decir, la facultad de revisar y corregir sus actuaciones, la Potestad revocatoria y anulatoria de la Administración está implícita en el sistema de control de la legalidad de los actos de los poderes públicos, cuya fuente Constitucional genérica es el Artículo 117 de la Constitución, que consagra el Principio de la Sujeción a la Ley de la actuación de los órganos públicos" (Revista de Derecho Público No. 16, Editorial Jurídica Venezolana, 1983, pag.161).

Es evidente que el poder de autotutela conferido a la administración, en cuanto a la posibilidad de realizar su propia tutela jurídica, sirve para justificar la posibilidad que le es otorgada a la administración para proceder, sin auxilio de tribunales, a eliminar sus propios actos viciados de nulidad absoluta.

Nuestro ordenamiento jurídico procesal administrativo encuentra su inspiración en la legislación española referente a esta materia, a la cual nos permitimos hacer un paneo general.

En efecto, el Principio de Autocontrol de los actos de la Administración fue consagrado por el ordenamiento jurídico español en el viejo Artículo 109 de la Ley de Procedimientos Administrativos, hoy 102 y siguientes de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En este sentido, según los autores españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, el precepto en cuestión consagra "...el carácter imprescriptible de la acción de nulidad, que el interesado puede ejercitar en cualquier momento, con posterioridad, por tanto, a la terminación de los plazos normales del recurso..." ( Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1986, pag. 581).

De igual modo ha sido observado por Fernando Garrido Falla que: "...el fundamento de la anulación esta cabalmente en los vicios que está afectando un acto administrativo..." (Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Volúmen I, Parte General, 8a. Edición, Madrid 1982, pag. 599).

Esta interpretación del viejo Artículo 109 de la Ley de Procedimientos Administrativos española, cuenta con el refrendo de la Jurisprudencia, que la ha sancionado en forma concluyente en sentencia del 15 de Noviembre de 1965, como sigue:

"... del mismo deriva una acción de nulidad para excitar la actividad de la administración tendente a privar de efectos jurídicos al acto viciosamente causado; acción que, si no recurso propiamente dicho, constituye remedio procesal idóneo para poner en marcha el dispositivo revisorio, provocando la incoacción del oportuno expediente, que habrá de ser ineludiblemente resuelto por el órgano interpelado..." ( Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, Editorial Civitas, S.A., Madrid 1986, pag. 570).

Tenemos en este mismo sentido, pronunciamientos Jurisprudenciales Venezolanos, categóricos en esta materia, recogidos en Gaceta Forence, como los siguientes:

"... Desde hace bastante tiempo reconoció la Jurisprudencia de ésta Corte la existencia de la llamada potestad de autotutela de la administración Pública, según la cual pueden y deben los órganos competentes que la integran revocar de oficio, en cualquier momento, aquellos actos suyos, contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa, que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. Tal potestad ha sido reconocida como un atributo inherente a la administración y no como un "sucedáneo" de la potestad jurisdiccional. En tal sentido, merece ser citada sentencia de esta Sala del 2 de Noviembre de 1967, en la cual se dictaminó que: "...la Facultad de la autoridad administrativa para actuar en tal sentido está contenida en el Principio de Autotutela de la Administración Pública, que da a ésta poderes de revocar y modificar los actos administrativos que a su juicio afecten el mérito o legalidad de los casos por ellos contemplados..." ( CSJ/SPA, 31/3/87 Gaceta Forense No. 135, Vol.1, Año 1984, pag.355).

RÉGIMEN CAUTELAR

– Se legalizó la posibilidad de dictar cautelares de oficio (origen caso Mochima 1.989)
– ¿Anticipada o provisionalisima?. Requisitos básicos mas exigencia actual de caución o fianza.
– Conjunta con Amparo: ¿Sigue Vivo?
– (Vid. Sentencia CPCA de fecha fecha 12 de junio de 2003 y de Avocamiento de la SPA-Magistrado Ponente. Levis Ignacio Zerpa Exp. Nº 2003-0782 )
– Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 8 de septiembre de 2004, caso: Sociedad Mercantil Servicios Especializados Orión C.A., Vs. Ministerio del Interior y Justicia,

“(…) la medida preventiva de suspensión procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar; el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama”.

– A lo anterior hay que sumarle la prestación de caución suficiente para asegurar las resultas del juicio,
– SUSPENSIÓN DE EFECTOS: (Fianza: forma de calcular: Salarios en el procedimiento Administrativo y judicial)

– Cautelar Innominada: Requisitos hoy a la luz de la LOTSJ
– CAUTELAR y DECLINAR: criticado cuando fue realizado por la CPCA, se asumió en el caso Digitel, fue negada en el caso del avocamiento caso contribuyentes especiales del IVA y se retoma después asi: Criterio reciente de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia emitido en fecha 24 de Marzo de 2004, según el cual: “Dado que en el presente proceso se encuentra involucrado el orden público constitucional, mantiene la ineficacia del acto impugnado (se refiere a un Acto Administrativo del SENIAT), hasta tanto la accionante ejerza el recurso previsto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, para lo cual se entenderá reabierto el lapso establecido en el artículo 261 eiusdem, a partir de la notificación de la presente decisión.”

LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL CONTENCIOSO FUNCIONARIAL

Introducción: Nueva Ley, Viejo Reglamento, CIERRE por un año de la CPCA como última Instancia funcionarial.

A) Aplicabilidad:
De la Ley Nacional:
TESIS en favor:
Sentencia Sala Constitucional de fecha 12-02-2004(Caso Republica de Venezuela) que señalo:

“ se reitera que la Ley del Estatuto de la Función Pública, vigente desde el 11 de julio de 2002, unificó la normativa jurídica aplicable a las relaciones de empleo público de las Administraciones Públicas nacional, estadales y municipales (artículo 1 de la Ley) y restringió sustancialmente los funcionarios excluidos de su ámbito de aplicación (artículo 2 eiusdem), exclusión que no abarcó al personal docente de los institutos educativos del Ministerio del ramo, de modo que ellos se encuentran sometidos a dicha normativa legal, inclusive en lo que respecta al Contencioso Administrativo Funcionarial (artículos 92 y siguientes eiusdem) (Sentencia n° 651/2003 del 4 de abril, caso: Dilma Mogollón).”
La función pública estadal”
TESIS en Contra (la cual suscribimos):

1) Ley Estadal vs. Ley Nacional
2) Disp. transitoria nº14.
3) No puede la Administración desaplicar ( Sent. Bingos vs Sent. SCAT.)
4) Capacidad Organizativa de los Estados y Municipios 168 encabezado, 178 encabezado,169 y 160 y 163, 164 Nº1,11.
5) Derogación Ley por Ley o por sent. caso contrario Ley de Timbres Edo. Vargas. y la fórmula de derogatoria.
6) Aun las Inconstitucionales surten efecto yse aplican Ej. Ley Seg. Social.
7) En el art. 156 constitucional no esta.
8) En el artículo 146 constitucional no se señala que debe ser una ley nacional como si lo hace el 147 ejusdem al referirse a la seguridad social.

En el peor de los casos esto es, en el que se acepte la tesis de la ley nacional por encima de la ley estadal, que queda vigente de la ley estatutaria a nivel municipal y estadal: ¿Recursos?-¿Sanciones?- ¿formas y razones para de reestructurar la administración, reducción de personal?

LA RELACIÓN LABORAL FUNCIONARIAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I La relación individual del funcionario público:
a) Constitución de la República Bolivariana de Venezuela : Artículo 144 al 149.
b) Ley del Estatuto de la Función Pública.
c) Por reenvío o extensión LOT

II La relación colectiva funcionarial.
PROBLEMÁTICA.
Tesis predominante- La laboralización de la función pública, posición en contra la sostenida en el Decreto con Fuerza de Ley sobre el Estatuto de la Función Pública (nunca estuvo vigente), que señaló:

– 13 de Noviembre del 2001 con vacatio legis hasta el 13 de Julio del 2002.
– Artículo 1º Que Rige y que regula y en la parte final “ Las materias señaladas en este artículo son de orden público y en consecuencia, no pueden ser objeto de contratación colectiva.
– NO reenvia a la LOT(Art. 28 y ss)
– TITULO VIII: Derecho Colectivo Funcionarial con IV Capítulos. ART. 110 al 143.
– Dejaba inaplicable el art. 8 LOT

Ley del Estatuto de la Función Pública. GO Nº 37522del 6-9-02

– Reenvía a la LOT: Art. 28 Antigüedad que es un derecho de todos los funcionarios públicos.
– Elimina el Titulo VIII Derecho Colectivo Funcionarial.
– En los derechos exclusivos de los funcionarios de carrera consagra el Derecho Colectivo Funcionarial (art.32).

–Ámbito de Aplicación Estatutario:

Funcionarios Públicos (Ley de carrera y su reglamento):
Pre- Constitución: - de Carrera.
- de Hecho
- de Libre Nombramiento.

Post- Constitución: - de Carrera
- De libre nombramiento
- Irregulares.

Post – Ley del Estatuto de la Función Pca.:
- de Carrera
- De libre nombramiento
- Irregulares (NULOS)

¿Y los Funcionarios sin concurso? Sentencia de la CPCA de fecha 27-03-2003
(caso DIANA MARGARITA ROSAS ARELLANO, Vs Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara)

“No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas, y así se decide.

Asimismo los reconocimientos efectuados por la Administración y por los órganos jurisdiccionales, que acrediten como funcionarios de carrera a aquellos que no hayan cumplido con los requisitos para el ingreso a la carrera y que sean anteriores a la publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la presente decisión, serán considerados válidos y por tanto tales funcionario gozarán de estabilidad y de los mismos beneficios socioeconómicos que los funcionarios que hayan ingresado mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Fundamental y la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que tales actos y hechos jurídicos funcionariales se consolidaron bajo la aplicación de la derogada Constitución Nacional de 1961, la cual -de conformidad con la interpretación dada por esta Corte y la antigua Corte Suprema de Justicia- permitía tales consecuencias.
Por otra parte, los funcionarios que se encuentren en el desempeño de un cargo de carrera en situación irregular -bien como contratados o bien siendo funcionario de hecho-, tendrán derecho a concursar para optar a la condición o “status” de carrera y el tiempo de servicio prestado por ellos, así como las condiciones en las cuales haya desempeñado sus servicios, deberán ser estimados por la Administración en el baremo o método de evaluación que a los efectos del concurso se establezca. “

–Ámbito de NO ampliación Estatutaria:

–Introducción:
–Estructura Poder Pco. y Naturaleza de los entes Descentralizados, a propósito de su regulación laboral o estatutaria.
–Obreros que laboran para la Adm. Descentralizada y Central: APLICA: LOT y Regl. y Conv. Colectiva.

–Contratados que laboran para la Adm. Descentralizada y Central – APLICA: LOT y Regl y Conv. Colectiva salvo lo previsto en la LEFP.

–Empleados de la Descentralización funcional (Excepto, BCV, Inst. Autónomos, Univ. Pcas.). APLICA: LOT y Regl . y Conv . Colectiva. (CRITERIO EN CONTRA SENTENCIA DE LA Sala Constitucional Noviembre-Diciembre 2004
–Compete a los tribunales contencioso-administrativos conocer de la destitución de la recurrente del cargo de Contralora Interna de Hidrolara por ser ésta una empresa pública estadal. Sala Político-Administrativa Noviembre-Diciembre 2004

–Profesores dependientes del ejecutivo Regional
Personal Docente
Sentencia de SCS-TSJ de fecha 03-05-2000
(caso CARMEN MERCEDES PINEDA DE ALVARADO, Vs GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA)
En el caso aquí examinado, se trata de una docente; por tanto, la ley que los rige es la Ley de Educación, la cual, en su artículo 86 establece: "Los miembros del personal docente se regirán en sus relaciones de trabajo por las disposiciones de esta Ley y por la Ley del Trabajo."
Asimismo, el artículo 87 eiusdem prevé: "Los profesionales de la docencia gozarán de las prestaciones sociales en la misma forma y condiciones que la Ley del Trabajo establece para los trabajadores, sin perjuicio de los beneficios acordados por otros medios."
Por otra parte, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, publicada en Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 35 de fecha 3 de enero de 1989, en el ordinal 5º del artículo 6, dispone que: "Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley: ...5) El personal en ejercicio de cargos docentes."

–Personal Docente
Sentencia de SC-TSJ de fecha 12-02-2004
(caso REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA)

“Por lo tanto, el conocimiento de los litigios que versen sobre tal relación de empleo público entre los docentes y la Administración Pública corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativa funcionarial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en este sentido, cabe destacar lo dispuesto por la disposición transitoria primera, según la cual “mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso-administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso-administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia”.
–El conocimiento y decisión de los casos que versen sobre la relación de empleo público, entre los docentes y la Administración Pública corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativa funcionarial. Casación Social Noviembre-Diciembre 2004
–Procedimiento Judicial aplicable a funcionarios públicos.

–Querella (objeto)– Decidir las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley. Reclamaciones que formulen los funcionarios públicos o aspirantes a ingresar en la Administración Pública, cuando consideren lesionados sus derechos, por actos o hechos por órgano de la Administración Pública. Solicitudes de declaratorias de Nulidad de las Cláusulas de Convenios Colectivos.Interpretaciones de las cláusulas contractuales.

–La intervención como tercero de la República del Estado o del Municipio requiere que se haya agotado el procedimiento previo contra la República. Sala Político-Administrativa, octubre 2004

–Consecuencias de la Audiencia preliminar / comparación con el proa. laboral ¿ Admisión de hechos?.
Inepta acumulación
Cuestiones previas, riesgos del demandante si se oponen
Carga de la prueba
2da Inst. CPCA / LOTSJ

–Privilegios procesales:
Máxima: El único que establece privilegio es el Poder Nacional a través de ley, ej. el antejuicio administrativo

– Privilegios en lo Administrativo.
– Privilegios en Ámbito Laboral: – 12 LOPT /36 LOPGR
– Privilegios en Ámbito Contencioso-Adtvo:
• Consulta Necesaria (en amparo hay consulta)
• No costas-Retasa salvo municipio y hasta un porcentaje
• Ejecución Privilegiada
• Corrección Monetaria a través de interés bancarios. No procede actualización o indexación en materia de calificación. Sala Casación octubre 2004
• Limitación en la potestad cautelar, no se exige fianza
• Notificación Privilegiada
• No Confesión Ficta
• Probatorios
• Formalidades para las Formas atípicas terminación del proceso.

–LOHPN – Decreto con rango y Fuerza de LOPGR- LODDTLPN Art 33 - LOAP ART 97 – Leyes que crean I.A.
– Convenciones Colectivas, control por el Juez Contencioso :
– Nulidad
– Interpretación de la convención colectiva, creo que si puede, ver artículo 12 del CPC.
– Control difuso por su rango de ley en virtud de disposición expresa de la LOTt

Seguridad Social de los funcionarios Pcos. :
– Ley para funcionarios pcos .
– Ley para empleados y obreros
– Cotizaciones / edad / servicio.
– Retenciones y destino de ellas

CARACTERISTICAS y PASOS DE LA QUERRELA FUNCIONARIAL

• El Agotamiento de la Vía Administrativa (Artículo. 92). Los Actos Administrativos de carácter particular en ejecución de la ley, agotaran la vía administrativa y solo podrán ejercer el recurso contencioso administrativo funcional. ¿Si quiero agotarla la puedo agotar? ¿Puede interpretarse el agotamiento de la vía administrativa y su caducidad en contra del administrado? ¿no se aplica el mismo aforismo que aplica en materia de silencio administrativo referente a que éste debe interpretarse a favor del administrado y no en su contra?
• Término para ejercer el Recurso Contencioso Funcional (Artículo. 94). Tres (3) Meses, contados a partir de la fecha en que se produjo el hecho o que dio lugar a él, o desde que el interesado fue notificado del Acto.
• Medidas cautelares (ART. 109). Podrá ser acordada en cualquier estado del proceso, a solicitud de partes, cuando sean necesarias para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación en la definitiva, tomando en consideración las circunstancias del caso.La apelación será conocida por las Cortes Contenciosas.
• Lapso para admitir o inadmitir la querella (Artículo. 98) dentro de los tres días (3) de despacho siguientes al recibo del mismo. se debera revisar las causales de inadmisibilidad conforme a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy L.O.T.S.J
• Si se declara inadmisible el recurso o la querella dentro cinco (5) días de despacho siguientes para apelar ante la corte contencioso administrativo. (si el auto sale fuera del término de los tres días para admitir hay que notificar al querellante y una vez practicada la notificación se computara el lapso anteriormente señalado) (art. 110)
• Se admite el recurso o la querella, se distará auto de admisión en el cual se ordenará:
? Citar para contestar la demanda al órgano emisor del acto administrativo a través de oficio con aviso de recibo o correo certificado.
? Estado = Procurador General Del Estado
? Municipio = Sindico Procurador Municipal
? Instituto autónomo = Presidente O Director Del Instituto
? Solicitar los antecedentes administrativos.
? Se deberán otorgar al Procurador General de La Republica o del Estado y Al Síndico Procurador los lapsos que establece el Decreto con rango y Fuerza de LOPGR (art.80) y la LORM (art.103) para que estos se den por citados.
? Igualmente el termino de distancia establecido en el art. 106 de la LEFP
• Lapso para contestar, dentro de los quince (15) días de despacho siguientes a que conste en autos la citación practicada (se debe tener en cuenta los lapsos otorgados solos al Procurador General de la República o del estado y al Sindico Procurador Municipal más el término de distancia si es el caso). Al Procurador General de la Republica o del Estado: se le concederán quince (15) días de despacho para que se de por citado (art. 80 el Decreto con rango y Fuerza de LOPGR). Al sindico procurador municipal: se le concederán ocho (8) días de despacho para que se de por citado (art. 103 de la LORM). Termino de distancia: un día (1) por cada 200 km. o fracción que no excederá de diez (10) días. (art. 106)
• Oportunidad para contestar la demanda, si la parte accionada no contesta la demanda se entenderá contradicha, esto si goza de ese derecho. (art. 102); el escrito deberá cumplir con las formalidades establecidas para la querella, pero ningún caso se devolverá para su reformulación (art. 106), las pretensiones y defensas presentadas por la parte accionada serán resueltas en la definitiva, salvo lo relacionado con la admisión del recurso (art. 101).
• De la audiencia preliminar (art. 108), se realizará dentro de los cinco (5) días de despacho al vencimiento del termino para contestar la demanda. Se indicará el día y la hora en que tendrá lugar la misma (art.103). En la audiencia preliminar el juez podrá:
? Manifestar a las partes en que concepto ha quedado trabada la litis.
? Las partes podrán formular cualquier consideración al respecto que podrán ser acogidas o no por el juez.
? Formular preguntas a las mismas con el objeto de aclarar situaciones dudosas.
? Llamar a las partes a conciliación, ponderando con la mayor objetividad la situación procesal de cada una de ellas.
? Fijar una nueva oportunidad para la continuación de la audiencia preliminar.
? En ningún caso la intervención del juez dará lugar a su inhibición o recusación. De producirse la conciliación (art. 105) se dará por concluido el proceso y se archivara oportunamente el expediente
• De las pruebas la causa se abrirá a pruebas solo si alguna de las partes solicita en la oportunidad de la audiencia preliminar (art. 105) solicitan se abra el lapso probatorio, será de cinco (5) días de despacho siguientes a la realización de la audiencia preliminar, las pruebas se agregarán a los autos al 5to. día de despacho siguiente al finalizar las horas de despacho.
• Oposición a las pruebas, las partes tendrán tres (3) días de despacho, contados al vencimiento de promoción, para rechazar las pruebas contrarías; el tribuna admitirá en el tercer (3°) día de despacho las que considere pertinente y negará las que no haya lugar.
• El lapso de evacuación de las pruebas será de diez (10) días de despacho más el término de distancia si es el caso. (art.106)
• Vencido el lapso probatorio se fijara la audiencia definitiva dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes, indicado el día y la hora
• Audiencia definitiva, vencido lapso se fija una de las 5 audiencias siguientes para esta audiencia (art.107)
? Las partes harán uso del derecho de palabras para defender sus posiciones.
? El tribunal fijará la duración de cada intervención
? El juez podrá interrogar nuevamente a las partes de algún aspecto y luego se retirará a estudiar la decisión definitiva, cuyo dispositivo será dictado en la misma audiencia definitiva, salvo la complejidad del caso, la cual podrá ser dictada dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes a dicha audiencia.
• Dictado y publicación de la sentencia (art.108) dentro de los diez (10) días de despacho siguientes al vencimiento del lapso previsto en el único aparte del articulo 107 requisitos de la sentencia (art. 108).
? Escrita sin narrativa y sin transcripciones de actas, documentos, demás actos del proceso o citas doctrinales.
? Precisar en forma clara, breve y concisa los extremos de la litis y los motivos de hecho y derecho de la decisión,, pronunciándose expresamente sobre cada uno de esos extremos con fundamento en las pruebas aportadas, si fuere el caso.
? No se deberá extenderse en consideraciones doctrinales o citas jurisprudenciales.
? El juez podrá declarar inadmisible el recurso por cualquiera de las causales establecidas en la LOTSJ.

• El término para apelar de la sentencia ante la corte contencioso administrativo (art.110) será de cinco (5) días de despacho a la fecha de la publicación de la sentencia
• Se debe tener en cuenta los lapsos otorgados solos al Procurador General de la Republica o del Estado y al Sindico Procurador Municipal. Al Procurador General de la Republica o del Estado: se le concederán ocho (8) días de despacho para que se de por notificado (art. 84 el Decreto con rango y Fuerza de LOPGR). Al sindico procurador municipal: se le concederán ocho (8) días de despacho para que se de por notificado (art.103 de la LORM).
• Los órganos jurisdiccionales se encuentran en la obligación de notificar a la Procuraduría General de la República y a la Contraloría General de la República, de toda sentencia que obre contra los intereses del Fisco Nacional, aun cuando la misma haya sido dictada dentro del lapso establecido. Sala Político-Administrativa, noviembre-diciembre 2004)

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Pier Paolo Pasceri S: Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas-Venezuela. Especialista en Derecho Administrativo, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas-Venezuela. Especialista en Derecho Laboral, Universidad Católica Andrés Bello- Centro Occidental Lisandro Alvarado, Barquisimeto-Venezuela. Postgraduado en Derecho Tributario por la Universidad de Salamanca, Salamanca, España. Profesor de Pre y Postgrado de la Escuela de Derecho, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas-Venezuela, desde 1994. Profesor de Pregrado en la Carrera de Contaduría Pública, Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, Barquisimeto, 1999 (Profesor por Concurso de Oposición). Profesor Invitado de Postgrado en la Universidad Fermín Toro. Ex-Magistrado Principal de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Juez Temporal del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Juez Accidental del Juzgado Superior Laboral de la Coordinación del Tarabajo del estado Lara. ExJefe de la División de Asistencia al Contribuyente de la Gerencia de Tributos Internos de la Región Centro Occidental perteneciente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).