Tendencias Jurisprudenciales en materia
municipal .[1]
Pier Paolo Pasceri Scaramuzza[2]
Sumario:
I.- Introducción .
II.- Manifestaciones de la Administración
Pública.
A.- Actos Administrativos:
a.1.- Vicio de Inconstitucionalidad competencia del
Tribunales Superiores Contenciosos Administrativo (en adelante TSCA-RCO).
a.2 Actos administrativos funcionariales
municipales (obreros dependientes de alcaldías competente juez laboral) TSJ-SALA DE CASACIÓN SOCIAL (17-5-2000).
a.3 Imposibilidad que la
administración pública desaplique leyes.
a.4. Sentencia de un Juzgado
Superior Contencioso Tributario que desaplicó ordenanza interpretando lo que es
el concepto de hecho imponible.
a.5 El respeto del Derecho de
la Defensa en procedimientos administrativos tributarios de verificación
(deberes formales).
a.6 Tributos en materia de
telecomunicaciones y la tributación municipal.
a.7 Aplicación supletoria del
Código Orgánico Tributario a los municipios.
a.8 Competencias fiscales de
las Contralorías.
a.9 Motivación de actos
administrativos.
a.10 Actos recurribles,
legitimación ad procesum (COT) (SPA 11-7-2001).
a.11 Amparo contra acto
administrativo tributario cuyo fundamento es una ordenanza municipal derogada
(SC-28-3-2001).
a.12 Forma de computar el
lapso de 25 días hábiles para ejercer el recurso contencioso tributario (SPA –
27-03-2003).
a.13 Lapso de 90 días para
decidir el jerárquico previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativo (LOPA). Forma de cómputo.
a.14 Funcionarios de carrera
solo son aquellos que ingresan por concurso, antes y después de la Constitución
de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1999 (CPCA 27-2-2003).
a.15 Ejecución de sentencias
relativas a actos administrativos y demás actuaciones de la administración
pública.
a.16 No más cautelares autónomas en materia
fiscal por aplicación del criterio de amparo cautelar contra el artículo 211 de
la Ley de Tierras. Criterio aplicable para amparos cautelares contra Normas (SC-16-7-2003).
a.17 La Ley del Estatuto
además de la obligatoriedad prevista en la propia ley pareciera ser obligatoria
a Municipios y Estados según criterio jurisprudencial de la CPCA, lo cual
descartaría cualquier control difuso por los TSCAR.
a.18 Lo que es emergencia a los fines de proceder a la
adjudicación directa. SPA-TSJ: 17-6-2003. Exp. No. 2001-0917.
a.19 Competencia para conocer de los actos dictados por las
inspectoría del trabajo. El carácter vinculante de las sentencias de la Sala
constitucional.
a.20 Competencia municipal en
materia de registro civil. (SC-TSJ 2-10-2003. Exp.
01-0241/00-1945).
a21. Competente para conocer de
funcionario administrativo con fuero sindical es la Inspectoría del Trabajo.
a.22 Procedimiento para
funcionarios que gozan de fuero (CPCA 5-12-2002).
a.23. Potestades del Juez
contencioso administrativo tributario
B.- Contratos Administrativos:
b.1 Cláusulas exorbitantes.
b.2 no es necesario
procedimiento administrativo para anular buena pro (criterio superado por la
propia Sala Política Administrativa).
b.3 competencia TSCAR contratos ejidos. (SPA
5/3/2002).
b.4 Competencia TSCAR para
conocer de recursos de actos de efectos generales y recurso por vicios de
inconstitucionalidad conoce TSCAR (SPA -16-1-2002 exp. 0636-00).
b.5. Proceso aplicable para la
nulidad de contratos administrativos (SPA 3-5-2000, exp. 16.700).
b.6 Contratos agrarios y actos
agrarios, competencia del Juzgado Superior Agrario –contencioso especial-
(SPA-24-4 2003 exp. 2001-0261).
b.7 Contratos administrativos
sobre servicios públicos es de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
b.8 Competencia para el
conocimiento de controversias de contratos vinculados con entes
descentralizados nacionales.
b.9 Terceros en la Relación Contractual
Administrativa.
b.10 Competencia para rescatar
terrenos de origen ejidal.
b.11 Competencia del TSCA en materia de terrenos diferentes a ejidos.
Competencia para contratos administrativos donde no intervenga una persona
política territorial. (SPA-TSJ
11-6-2003. Exp. Nº 2003-0450)
b.12 Demanda de cumplimiento de contrato de obras sucrito
por el municipio conoce la SPA-TSJ. (Exp. Nº 2003-0460 SPA 11-6-2003)
C.- Silencio Administrativo, Carencia o Abstención:
c.1 Recurso de carencia o abstención.
c.2. Silencio administrativo en materia
electoral (Sala Electoral 21-11-2002 exp. AA70-E-2002-000082).
D.- Hechos Ilícitos o
extracontractuales. Responsabilidad:
d.1 Responsabilidad Objetiva.
d.2 Responsabilidad por falta.
d.3 Procedencia de la casación
en juicios a entes públicos si la materia objeto de análisis es civil o
mercantil (SCC 25-4-2003).
d.4 Competencia del T.S. AGRARIO para conocer de demandas
patrimoniales contra el IAN (SPA-TSJ 12-6-2003 Exp. N° 10108)
E.- Vías de Hecho:
Voto salvado
III.- Aspectos importantes a resaltar
fuera de manifestaciones de la Administración Pública
A.- Especial referencia a algunas sentencia desde el punto de
vista del hecho Político:
a.1. No aplicabilidad del
artículo 69 de la LORM (SC-22-3-2000).
a.2. Conflicto de autoridades.
Memoria y Cuenta (SPA-23-1-2002 exp.-2001-0381).
Ver cita
a.3. Descentralización
Política-Territorial.
a.4 Ordenanzas si son leyes
(SC-15-5-2002).
a.5 Poder Tributario y
Potestad Tributaria (prela la Ley de Timbre fiscal entidades federales).
a.6 Procedimiento de
reconsideración establecido para las ordenanzas (Sala Constitucional 6-6-2002
exp-00-1909).
a.7 Conflicto de autoridades.
a.8 Improbación memoria y
cuenta (SC 15-7-2003 exp-02-2971).
a.9 Legitimación para intentar
juicio relativo a conflicto de autoridad.
a.10 Procedimiento pata
conflicto de autoridad.
a.11 Competencia para ciertos
casos de conflicto de autoridad TSCAR
a.12 Carencia Legislativa de la Ley del Poder Público
Municipal
a.13 conflicto autoridades. inexistencia de
conflicto (SPA 18-11-2003 exp.2003-1213)
B.- Breve referencia en materia de Amparo Constitucional:
b.1 Proceso de amparo
(SC-2-1-2000).
b.2 Efectos abiertos del
amparo (SC-17-12-2001).
b.3 En materia de amparo
constitucional tributario puede conocer un juez diferente al tributario.
b.4 Juez incompetente por la
materia que cauteló y luego procedió a declinar.
C.- Breve referencia a los privilegios del Municipio
c.1 No Embargabilidad de los
bienes municipales.
c.2 Notificación a los
municipios.
c.3 Quien puede solicitar
reposición en caso de violación del 103 LORM.
c.4 Costas
procesales contra los municipios.
c.5 innecesaria notificación del sindico de cada etapa
del proceso judicial
IV.- Conclusiones
I.- Introducción
En esta oportunidad y en el
marco de las presentes jornadas se va a realizar una especie de compilación
jurisprudencial donde además de citar extractos de ellas, en algunas
oportunidades podrán hacerse comentarios, todo ello con la finalidad de que el
presente trabajo sirva de radiografía como antesala de lo que será la Ley del
Poder Público Municipal, la que en los actuales momentos va a una segunda
discusión. Para cumplir con el presente cometido se van a analizar las
principales manifestaciones de la administración pública adminiculada con la la
jurisprudencia atinente.
Aunado a ellas se analizarán
tres puntos como lo son las instituciones del amparo constitucional, los
privilegios y prerrogativas procesales del municipio y la forma como el
contencioso administrativo ha controlado el hecho político.
No trata realizar este trabajo un análisis exhaustivo de todos
los pronunciamientos jurisprudenciales sino los que a juicio del autor son los
principales. La jurisprudencia en esta materia se presenta muy fructífera y
vasta, la cual ha estado representada por avances detenidos en algunos casos
por retrocesos que con el tiempo se han vuelto a superar.
II.- Manifestaciones de la
Administración Pública.
Son cinco las manifestaciones de la administración pública en general,
dentro de la cual se encuentra por supuesto la administración pública municipal.
A.- Actos Administrativos
Desde el punto de vista de la
jurisdicción contenciosa administrativa, la Sala Constitucional, mediante
sentencia de fecha 4 de abril de 2000 (Caso: nulidad del Art. 44 del Reglamento
de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo Policía
Municipal de Chacao), consideró inaplicable a los juicios contenciosos el
primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, el cual establece que, si el recurso se funda en razones de
inconstitucional, la competencia corresponderá a la Corte Suprema –ahora,
Tribunal Supremo de Justicia. Consideró la Sala que tal norma contradecía lo
dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, desde que sustraía
injustificadamente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y de
los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos la competencia para conocer
de los actos administrativos (generales o individuales) dictados por las
autoridades estadales o municipales cuando se alegasen vicios de
inconstitucionalidad.
Esta decisión adoptada por la
Sala Constitucional ha sido ratificada por la propia Sala Político-Administrativa
al desaplicar la norma por vía del control difuso por considerarla –bajo los
mismos argumentos de la Sala Constitucional- contraria a la Constitución (v.
Sentencias de la Sala Político-Administrativa de fechas 19 de septiembre de
2001, Caso: Ponce & Benzo SUCR, C.A. vs. Procompetencia; 16 de enero de
2002, Caso: Alfredo Santucci vs. Concejo Municipal del Municipio Guaicaipuro
del Estado Miranda; 19 de septiembre de 2002, Caso: Fiscal General de la
República vs Alcalde del Municipio Silva del Estado Falcón).
a.1.- Vicio de Inconstitucionalidad
competencia del Tribunales Superiores Contenciosos Administrativo (en adelante
TSCA-RCO).
En efecto, de conformidad con
el artículo 181 de la LOCSJ, corresponde a dicho tribunal conocer de la
impugnación de dichos actos, por ser emanados del Municipio Iribarren y
Palavecino en conjunto; ni aún en el caso de que presuntamente dichos actos
tienen vicio de inconstitucionalidad, dado que de conformidad con la sentencia
de la Sala Constitucional N° 194 Exp. N°: 00-0685 de fecha 4 de abril de 2000; la
competencia para conocer de la impugnación de actos como el de narras corresponde al Tribunal
contencioso de la Región Centro Occidental.
En la mencionada sentencia se estableció:
Sobre la base del anterior precedente,
debe esta Sala interpretar el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución, a los fines de fijar su
alcance, partiendo del hecho que la nueva Constitución delimitó claramente
–como fuera señalado- la competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos y no al motivo
de la impugnación.
En efecto, el artículo 259 de la
Constitución otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos corresponde -según
surge de la norma transcrita precedentemente- a los Juzgados Superiores con
competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos
emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o
recurso se funden en razones de inconstitucionalidad, caso en que el Tribunal
declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia.
Ahora bien, considera esta Sala
constitucional que el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, al impedir a los Juzgados Superiores con competencia
en lo contencioso-administrativo el conocer de la nulidad de los actos
administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de
inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la
Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo
contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o
individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas-
tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad.
Por otro lado, la norma a que se contrae
dicho aparte del citado artículo 181 se aparta de la verdadera intención del
legislador al regular temporalmente la jurisdicción contencioso-administrativa
que era, por una parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala
Político Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por
la otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen
controversias entre éstos y los entes estadales y municipales.
De manera que, por tales circunstancias y
en especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción
contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos
por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición
contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces
contraria a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad prevista
en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la
competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar
de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del
artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso
administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal
Supremo, la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para
conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares)
contrarios a Derecho
En efecto, la conclusión
favorable en pro del Derecho a la tutela Judicial Efectiva, ya había sido
sostenido por la sentencia de esta misma sala en fecha 22 de mayo de 1996, caso: Reyes
José Hernández. Por lo que en
virtud de todos los argumentos expuestos, se debe concluir que la competencia
en el presente caso debe corresponder al Tribunal Superior Civil, Contencioso
Administrativo de la Región Centro Occidental; y así solicito que se
declare.
a.2 Actos administrativos funcionariales municipales (obreros
dependientes de alcaldías competente juez laboral) TSJ-SALA DE CASACIÓN
SOCIAL (17-5-2000)
El pronunciamiento
jurisprudencial es el siguiente:
“Para
decidir se observa:
En el caso bajo examen se evidencia
que ambas declinatorias se presentan por motivos diferentes, en el caso del
Juzgado Tercero de Primera Instancia Laboral, se alegó la incompetencia por ser
el ciudadano Leocadio Martínez, a opinión de ese Juzgado, empleado municipal,
excluido expresamente del ámbito de conocimiento en materia laboral, en virtud
de lo preceptuado en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo,
estableciendo que la presente causa correspondía ser conocida por el Juzgado
Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual a su
vez declaró su incompetencia alegando que dada la condición del cargo que desempeñaba
como conductor el ciudadano Leocadio Martínez, se consideraba dentro de la
categoría de obrero, regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, por lo cual, de
conformidad con al artículo 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia plantea conflicto negativo de competencia.
Observa esta Sala, que el Juzgado
Tercero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del
Estado Miranda, enfocó el presente caso en lo que en doctrina se ha denominado
conflicto contencioso funcionarial, pues se trata del régimen jurisdiccional al
que deben someterse las controversias planteadas con ocasión de las relaciones
entre empleados públicos nacionales, estadales y municipales y los organismos
públicos en los cuales desempeñen sus actividades, es decir, la Nación, los
Estados y los Municipios en la totalidad de sus órganos.
Tal calificación se origina, según
la opinión del precitado Juzgado del Trabajo, del hecho de que al ciudadano Leocadio Martínez, le era
pagado su salario quincenalmente, por lo
cual se concluye que de ese hecho se desprende su calidad de empleado público.
Ahora bien, del estudio minucioso de las actas, se colige que no fue
controvertida, ni desvirtuada por parte la parte demandada la invocada
condición de conductor de vehículos del actor, por la Síndico Procurador
Municipal, que sólo alegó la periodicidad del pago (quincenal) para la
pretendida comprobación del status de empleado, siendo que la calificación de
un cargo dependerá de la naturaleza real de los servicios prestados por el
trabajador, no de la oportunidad fijada para el pago de su salario, la cual por
Ley puede ser fijada de común acuerdo entre el trabajador y el patrono, sin
distinguir períodos diferentes para el caso de empleados y para el caso de
obreros.
De lo anterior resulta evidente que
el ciudadano Leocadio Martínez, no se encuentra sometido a un régimen de
derecho público, ya que es un obrero al servicio de un ente público, su status
no es el de un empleado público municipal, dada la labor que desempeña, no
quedando por tanto, excluido de la Ley Orgánica del Trabajo, en virtud de lo
establecido en su artículo 8: "Los funcionarios o empleados públicos
Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera
Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo
lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de
remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios
acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos
ordenamientos…(omisiss) Los obreros al servicio de los entes públicos
estarán amparados por las disposiciones de esta Ley". (negrillas de la Sala).
Al parecer de esta Sala se hace de
modo beneficioso, el precisar la diferencia establecida en la Ley Orgánica del
Trabajo, entre lo que se considera un empleado y lo que se conceptúa como la
labor de un obrero; pauta el artículo 41 que: "Se entiende por empleado
el trabajador en cuya labor predomine el esfuerzo intelectual o no manual.
El esfuerzo intelectual, para que un trabajador sea calificado de empleado,
puede ser anterior al momento en que presta sus servicios y en este caso
consistirá en estudios que haya tenido que realizar para poder prestar
eficientemente su labor, sin que pueda considerarse como tal el entrenamiento
especial o aprendizaje requerido para el trabajo manual calificado". Por
su parte el artículo 43 eiusdem define al obrero de la siguiente manera: "Se
entiende por obrero el trabajador en cuya labor predomina el esfuerzo manual o
material".
Ahora bien, de lo anterior se colige
que el demandante, si bien es cierto que desempeñaba un servicio en calidad de
conductor en un ente municipal, no es menos cierto, que la labor realizada por
éste no requiere esfuerzo intelectual, por lo tanto no se le puede calificar de
empleado, y siendo que lo relevante para determinar cual es el órgano
jurisdiccional competente debe ser la adecuada calificación del tipo de
prestación de servicio desempeñado, ya que ésta será la que regirá las situaciones
y relaciones jurídicas derivadas del hecho trabajo. Por tanto se evidencia que
la Ley Orgánica del Trabajo es el instrumento jurídico válido para adecuar la
actividad del trabajador que nos ocupa, que aún cuando el ciudadano Leocadio
Martínez, labora en la Alcaldía del Municipio Autónomo Paz Castillo, que aún
cuando aparezca vinculado al sistema creado y mantenido por el estado, su
cargo, su función, su actividad de chofer, no se encuentra excluida en modo
alguno del supuesto previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo,
ya que el artículo citado hace mención expresa del amparo de esta Ley a los
obreros al servicio de los entes públicos.
Por lo que, se concluye que la
resolución del presente asunto debe ser sometida al conocimiento del Juzgado
Tercero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del
Estado Miranda. Así se declara.”
a.3 Imposibilidad que la administración pública desaplique leyes
Así se estableció que, la desaplicación por parte del órgano
administrativo del artículo 74º comentado, implica el ejercicio del Control
Difuso por parte de éste; respecto a lo cual la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en decisión del 13 de marzo de 2001, con ponencia
del Magistrado Antonio García García,
estableció lo siguiente:
“Observa igualmente la Sala, que durante la audiencia
constitucional y producto de la inmediación, la Sala constató y quedó fuera de
toda contradicción, que en el otorgamiento de las licencias expedidas por la
Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, fue
fundamento esencial para no dar cumplimiento al artículo 25 de la Ley para el
Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, una supuesta
contradicción o colisión entre el citado artículo y el 71 de la vigente Constitución, por lo que el
órgano administrativo aplicó el Control Difuso de la Constitución, lo cual es
violatorio del artículo 334 eiusdem, que atribuye exclusivamente a los jueces o juezas de la República dicho control en caso
de incompatibilidad entre el texto fundamental y otra Ley o norma jurídica.
Considera la Sala que el control constitucional jurisdiccional constituye
materia de orden público constitucional, y siendo la Sala el garante de la
supremacía de la Constitución tal como lo ha hecho con anterioridad, al
constatar la violación del orden público constitucional, puede actuar de oficio
como en efecto lo hace en esta oportunidad. La
Sala deja constancia de que la violación del artículo 334 aludido no versa
sobre la inconstitucionalidad del artículo 25 de la mencionada Ley, sino sobre
el ejercicio por parte de la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles de una atribución que no le correspondía ni le corresponde a
dicha comisión por prescripción expresa de dicho artículo 334. Con fundamento
en lo expuesto, y sin prejuzgar sobre la validez o no de las licencias, las
cuales hasta el momento no están anuladas y gozan de la presunción de legalidad
de los actos administrativos, las mismas se mantienen vigentes, pero la
Comisión Nacional de Casinos, Salas de bingo y Máquinas Traganíqueles, debe dar
cumplimiento al señalado artículo 25 para así reparar la infracción
constitucional por ella cometida.”.
En virtud de lo
precedentemente expuesto, compartámoslo o no, y habida cuenta de
que el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
atribuye exclusivamente a los jueces, el ejercicio del Control Difuso de la
Constitución, quienes lo ejercen con ocasión de un caso concreto sometido a su
conocimiento, al verificar la incompatibilidad entre el Texto Fundamental y
otra ley o norma jurídica, cuya aplicación se le solicita exclusivamente a los
órganos jurisdiccionales, resulta evidente que la Administración Tributaria
Municipal no puede, bajo ningún concepto, desaplicar el artículo 74º de
la Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos en virtud de que los órganos
administrativos no tienen competencia para ejercer el control difuso, por ende,
si éstos lo hicieran, incurrirían en la violación del artículo 334
constitucional.
Por lo que se puede observar que la Administración Pública no
está facultada para, en el supuesto negado que fuere procedente, declarar
la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo en virtud de que el recurso
intentado por la misma persigue la nulidad de dicho acto al tener como
fundamento legal normas (ordenanza) inconstitucionales, queriendo con ello la
desaplicación de ciertos preceptos establecidos en la Ordenanza de Patente de
Industria y Comercio de fecha 30 de Octubre de 1998. En sentido, conforme a nuestro ordenamiento
jurídico, son los jueces y juezas de la
República los competentes para llevar a cabo la Nulidad de las Ordenanzas, tal como
lo consagra el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia,
por lo que la disconformidad de algún ciudadano con dicho instrumento jurídico
por alguna razón que produzca su nulidad, deberá ser debatida por ante los
órganos jurisdiccionales.
Así, los vicios que presuntamente se imputan al Acto en cuestión,
no son propios a este, sino a su fundamento legal, por lo que el control que se
solicita (control difuso), excede
de las potestades de la Administración Pública.
a.4. Sentencia de un Juzgado Superior Contencioso Tributario que
desaplicó ordenanza interpretando lo que es el concepto de hecho imponible.
Se ha dado el caso de la sentencia
del 28 de marzo de 2000 emanada del Juzgado Superior Noveno Contencioso
Tributario mediante la cual se desaplicó por supuesta inconstitucionalidad el
artículo 36 de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio
Iribarren del Estado Lara.
La supuesta
inconstitucionalidad alegada por el mencionado tribunal, parte de concebir que
el parágrafo único de la mencionada norma, establece como Hecho Imponible los ingresos
brutos del contribuyente. A tal efecto la mencionada norma establece:
Artículo 36:
...()...
Parágrafo Único: Para la determinación inicial de los impuestos correspondientes
al ejercicio que se inicia, la base imponible serán los ingresos brutos del
ejercicio anterior del contribuyente, al final del ejercicio el impuesto se
ajustará tomando como base imponible los ingresos brutos del ejercicio que se
trate.
El argumento central de la
decisión analizada, es que la mencionada norma grava como hecho imponible a los
ingresos brutos, lo cual es errado, dado
que la norma fija lo que hace es la BASE IMPONIBLE del tributo. El impuesto municipal de las Actividades
Económicas recae o grava actividades desplegadas por sujetos de derecho dentro
del territorio del Municipio enmarcadas dentro de actividades económicas
comerciales, industriales, de servicio o de índole similar.
En éste sentido, se considera
procedente previamente analizar la base imponible como uno de los
elementos fundamentales de la obligación tributaria a los efectos de
desentrañar la confusión en la que
incurre la decisión comentada en cuanto al Hecho Generador del tributo (hecho
imponible) y la base para el cálculo del mismo.
En efecto, creemos que no se
debe confundir el hecho generador del impuesto (hecho imponible) con la
base de cálculo del mismo (base imponible), dado que como lo ha
señalado reiteradamente el Máximo Tribunal de la República Argentina con base a
las enseñanzas de Gerardo Ataliba[3], el Hecho
Imponible es: “ el hecho afectivamente acontecido en determinado lugar y tiempo y
que se amolda a la hipótesis de la incidencia.”
De lo antes indicado se
desprende que el hecho imponible es el acto, hecho o conjunto de hechos descritos por el legislador, cuyo
acaecimiento en la vida real hace nacer
la obligación tributaria, y por otra parte, la base imponible resulta la
consecuencia cuantificada económicamente que el legislador le ha dado a la
obligación tributaria.
El origen de la obligación
tributaria es el acto o hecho a ser gravado, por lo tanto la base imponible
nada tiene que ver con dicho nacimiento por limitarse a ser el medio de
cuantificación para establecer el monto del tributo derivado de la ley,
ocasionado en razón de un hecho imponible consagrado en la misma.
En efecto, la Base Imponible para Ezra Mizrachi[4]
“...son los parámetros para cuantificar los hechos y determinar el monto
del impuesto.; es decir es la cantidad que ha de ser objeto del gravamen a
liquidar.”
Para Dino Jarach[5]
la base imponible: “..responde a la
necesidad de cuantificar dicho presupuesto de hecho a fin de aplicar sobre esa
cantidad el porcentaje o la escala progresiva cuya utilización dará como
resultado el importe del impuesto.”
Así las cosas es pertinente resaltar lo señalado por Héctor Villegas[6]
quien considera:
“Pero en el hecho imponible como
hipótesis normativa no se encuentra el elemento necesario para precisar la
cuantía de ese importe. (...) Es –al contrario- en la consecuencia normativa
donde se halla el “módulo”, “parámetro”, o “elemento cuantificante”
indispensable para tal fijación”
De los conceptos anteriormente señalados se
puede observar que no existe una relación intrínseca entre hecho y base
imponible. Así, también forma parte de
la gruesa lista de autores que limitan ambos conceptos el profesor Sáiz de Bujanda[7]
quien ha indicado:
“...el elemento cuantificante no es
constitutivo del hecho imponible. Es un mero instrumento de cuantificación de
la obligación tributaria sustancial. Pero de ninguna manera podría sostenerse que
forme parte del presupuesto de nacimiento de la obligación tributaria
sustancial.”
Ahora bien, al ser la base
imponible la expresión cuantificada de la obligación tributaria, y esta
generarse por el acaecimiento del hecho imponible, siempre la doctrina ha
advertido que el legislador debe actuar como sumo cuidado al expresar en
cuantía la obligación tributaria, en cierto modo estableciendo la relación
lógica que debe haber entre la causa (hecho imponible) y la consecuencia
jurídica (base imponible).
El hecho imponible conforma
una actividad económica específica establecida por el legislador la cual será
gravada por un tributo determinado. Ahora bien la figura de la base imponible
es general, es decir, es la base de
cálculo de todos los hechos imponibles, con la característica de que varía para
cada actividad económica.
Realizada esta primera aproximación teórica,
debemos articular el tema de la base imponible del impuesto municipal a las
Actividades, con el objeto de identificar el quid del alegato de la decisión y su consecuente desestimación. En
este sentido, la doctrina ha sido uniforme en señalar que la base imponible del
impuesto a las actividades económicas comerciales, industriales, de servicio o
de índole similar es el Ingreso Bruto que se deriva de la
actividad gravada.
El Ingreso Bruto es entendido como
cualquier ingreso, habitual o accidental, que entra en la esfera del
contribuyente, es decir, un impuesto objetivo a las utilidades. Otro dominante
sector de la doctrina trata más científicamente el concepto, y así tenemos que Juan Eliézer Ruíz Blanco[8]
señala que el ingreso bruto es aquel que constituye una contraprestación
o retribución por el ejercicio de la actividad sujeta a impuesto”, en el
sentido de que el ingreso bruto se encuentra en relación con el hecho imponible
gravado pero no es necesariamente dependiente de éste.
Sobre la base del concepto genérico que
sobre el Ingreso Bruto de manera “general
han señalado las Ordenanzas en Venezuela ”[9], se ha construido
conceptos especiales de base imponible aplicados a contribuyentes que tienen
características muy singulares. En
sentido, el autor venezolano Humberto
Briceño León[10]
ha señalado:
La cada vez más heterogénea y cambiante dinámica económica ha
justificado la consagración de tales supuestos de exclusión en las ordenanzas
municipales sobre Patente de Industria y Comercio, generando lo que se ha dado
ha llamar “bases imponibles especiales”, por constituir excepciones a la base
imponible genérica, cual es, los ingresos brutos. En efecto, las ordenanzas municipales han
consagrado para determinadas actividades bases imponibles distintas a los
ingresos brutos. Normalmente tales
actividades son las desarrolladas por: (a)
(...); (e) agentes comisionistas... ().
La jurisprudencia venezolana ha reconocido la existencia de bases
imponibles especiales. Así, por ejemplo, ha sostenido que para el caso especial
de los comisionistas, la base imponible a los efectos del cálculo del Impuesto
sobre Patente de Industria y Comercio está representada por las comisiones que
percibe por los servicios que presta, por ellas constituir sus únicos ingresos
propios, distintos a aquellos que pertenecen al tercero que lo contrata,
situación similar a la que ocurre con los corredores de bolsa y los administradores
de cartera de inversiones por cuenta ajena.
Es en esta dirección que la Ordenanza del
impuesto en cuestión del Municipio Iribarren ha establecido una base imponible
creada sobre la base de los ingresos brutos del año anterior, la cual será ajustada
al final del período conforme a los ingresos de dicho año. Es decir, el legislador municipal ha previsto
una forma especial de base imponible del tributo, que en ningún caso afecta el
hecho generador que el constituyente ha fijado como supuesto fáctico de la
obligación tributaria.
En conclusión, a nuestro parecer la
sentencia incurre en un error al confundir el hecho generador del impuesto con
la base imponible del mismo. En efecto,
la norma señalada es clara al determinar el ingreso bruto como base imponible y
no como hecho generador del impuesto, por lo que se considera que la decisión
incurre en un falso supuesto de derecho en confundir los elementos que integran
la obligación tributaria conforme a los anteriores razonamientos.
a.5 El respeto del Derecho de la Defensa en procedimientos administrativos
tributarios de verificación (deberes formales).
Existen disposiciones expresas que habiliten a la
Administración Tributaria Municipal a determinar sobre base cierta el tributo a
pagar. En este sentido, la
Administración Tributaria Municipal “podrá
practicar fiscalizaciones en sus propias oficinas y con sus propias bases de
datos, a las declaraciones presentadas por los contribuyentes o responsables,
mediante el cruce de comparación de los datos en ellas contenidos, con la
información suministrada por proveedores o compradores, prestadores o
receptores de servicios, y en general por cualquier tercero cuya actividad se
relaciones con la del contribuyente o responsable sujeto a la fiscalización.”
(artículo 180 COT Vigente).
La discusión jurisprudencia
sobre la determinación de oficio de la Administración Tributaria sin
procedimiento previo ha operado a favor del Poder Público. Así tenemos la sentencia de la SPA de fecha
20 de diciembre de 1994 donde se señaló:
En
virtud de lo antes expuesto, esta Dirección considera que el
punto previo alegado en autos, no se ajusta a los presupuestos legales
de las normas transcritas
puesto que la planilla de
liquidación expedida a cargo del contribuyente y de cuya
impugnación se trata, no se deriva de
una actuación fiscalizadora de la
Administración Tributaria, se trata pues
de una verificación efectuada con fundamento en la
información suministrada por la contribuyente en su declaración de rentas
respectiva y en los recaudos a ella acompañados. Así se
declara. (El nuevo Código Orgánico
Tributario, en su parágrafo primero del artículo 149, eliminó cualquier duda
al respecto y al mismo tiempo amplió los
supuestos en donde la
Administración podrá omitir el
procedimiento del Sumario Administrativo, por
considerar que tales supuestos
son de evidentes violaciones a las normas
tributarias, concretándolos en cuatro (4) casos a saber:
1.- Sanciones por incumplimiento
de deberes formales.
2.- Infracciones por parte de los Agentes de Retención y Percepción,
que no constituya presunción de delito.
3.- Determinación de oficio sobre base
cierta, cuando la determinación se haga exclusivamente con fundamento en
los datos de las declaraciones aportadas
por los contribuyentes y 4.- Cuando
se trate de simple errores de cálculos que den
lugar a una diferencia de tributo).
Estos criterios
jurisprudenciales pre-constitucionales fueron ratificados en las siguientes
decisiones: SPA 17/01/1996 caso Banco
Consolidado, caso Lagoven; 25/09/1997
caso Servicios y Arrendamientos;
27/10/1997 Sociedad Financiera de
Comercio en sala especial. Por lo
tanto, ya antes de la entrada en vigencia del actual texto constitucional se
había establecido jurisprudencialmente que siempre la actividad administrativa
debía estar sujeta a un procedimiento, aunque sea sumario, salvo que se tratase de la verificación, en sus propias
oficinas y con su propia base de datos (art. 180 del nuevo COT), de los datos
del contribuyente, más no para la determinación del tributo. En este sentido, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 29 de
marzo de 2001con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, la cual señala:
Ahora bien, a
partir del contenido del acto de liquidación impugnado, cabe observar que según
la doctrina tributaria nacional más calificada, en el ámbito del llamado
derecho procedimental tributario se insertan el conjunto de normas reguladoras
de los procedimientos que la Administración Tributaria debe utilizar, para que
el tributo legislativamente creado se transforme en tributo finalmente
percibido. A tal fin, los órganos que la integran disponen de una serie de
facultades regladas contenidas en el Código Orgánico Tributario, cuales son: la
de fiscalización, la de determinación, la de recaudación y la sancionadora,
siendo que el ejercicio de cualquiera de éstas proyecta e incide hacia los
contribuyentes.
Por estar
implícita en la controversia planteada, destaca la facultad de determinación,
entendida como el procedimiento mediante el cual se precisa la existencia de la
obligación tributaria en el caso concreto, quien es el obligado y el monto a
pagar; es decir, verifica la realización del hecho generador, señala la base
imponible y la cuantía del tributo. Sensu contrario, también puede declarar la
inexistencia de la obligación tributaria de que se trate.
Así, de acuerdo
a lo previsto en nuestra legislación vigente, específicamente el artículo 118
del Código Orgánico Tributario, y conforme fue correctamente aducido por el
apelante, existen para la Administración distintos procedimientos, establecidos
en orden prelativo, a los efectos de determinar la obligación tributaria,
cuales son: la verificación de la
declaración jurada o autoliquidación (revisión de la exactitud de la
declaración del hecho imponible presentada por el contribuyente) y la
llamada determinación de oficio, bien sobre base cierta o sobre base
presuntiva, que surge con carácter supletorio a la declaración y procede cuando
el ordenamiento jurídico estipula la necesaria determinación de la autoridad
administrativa, ante el incumplimiento total o parcial de los contribuyentes o
responsables, así también por cumplimiento erróneo por parte de éstos.
Tal y como ha
sido reconocido por la jurisprudencia de esta alzada (Sentencia N° 5 de fecha
17 de enero de 1996. Caso: Banco Hipotecario Unido y Sentencia N° 6 de la misma
fecha. Caso: Lagoven), frente a los supuestos de ley objeto de determinación
oficiosa, no media duda alguna de que la Administración Tributaria habrá de
acatar y cumplir con el procedimiento sumario previsto en los
artículos 142 y 144 del vigente Código Orgánico Tributario, pero distinta es la
situación cuando ésta requiere sólo verificar y constatar la correspondencia de
una declaración con la situación tributaria real del contribuyente que la
presenta, caso que resulta legalmente procedente según lo pauta el precitado
artículo 118 eiusdem.
De allí que,
contrariamente a lo decidido por el a quo, la Administración Tributaria sí
podía utilizar el procedimiento de verificación de rentas para levantar la
actuación que se impugna, ya que dicho procedimiento no derivó de una actuación
fiscalizadora sino de una actuación de revisión y constatación, efectuada a
partir de los datos aportados por la contribuyente en su declaración de rentas.
Por tanto, concluye la Sala que el acto de liquidación recurrido fue dictado en
atención al procedimiento previsto para tal supuesto en el Código Orgánico
Tributario y, por ende, no se haya afectado por el vicio dispuesto en el
ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
a saber, la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Así se declara.
Por lo tanto, el criterio
jurisprudencial bajo el imperio de la vigente constitución es que el
procedimiento es indispensable para la formación de la voluntad administrativa,
salvo en el caso que la Administración Tributaria “verifique” el incumplimiento
de los supuestos de los artículos 118 y parágrafo primero del artículo 149 del
COT vigente.
En efecto, puede pensarse que
puede haber una determinación de oficio, siempre sobre base cierta, toda vez
que esto se realizaría mediante la “verificación”
de los datos que posee la misma Administración Tributaria Municipal.
En casos como el presente, la determinación del tributo se puede
realizar sobre base cierta con base a la declaración anterior del inmueble, y
conforme a los datos recogidos en órganos administrativos, como catastro e
inquilinato.
a.6 Tributos en materia de telecomunicaciones y la tributación
municipal
Se puede plantear asunto relacionado con
el pago del Impuesto de Actividades Económicas de Industria, Comercio,
Servicios e Índole Similar por parte de una empresa privada de
telecomunicaciones:
1. Nos encontramos en el
presente caso con el problema típico de inmunidad tributaria entre cada una de
las unidades político territoriales que conforman el Estado Federal. Para lo cual es necesario aplicar el mandato
del texto constitucional, por ser este el que determina las potestades
tributarias de cada una de éstas unidades.
En este sentido, establece el artículo 183 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela lo siguiente:
Artículo 183 Los Estados y los Municipios no podrán:
1. Crear aduanas ni
impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales
o extranjeros, o sobre las demás
materias rentísticas de la competencia nacional.
2. Gravar bienes de
consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio.
3. Prohibir el consumo
de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a
los producidos en él.
Los Estados y
Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad
forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.
Sin
embargo, la pura gramática de texto no presta el dinamismo que a la norma debe
dársele, de allí que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
conforme al artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, ha asumido el carácter de interprete del texto fundamental, y en
interpretación de la norma in comento ha
señalado en reiteradas oportunidades[11]:
En este mismo orden de ideas, debe destacarse que el ámbito de las actividades comerciales e industriales que pueden
ser gravadas por los Municipios no es ilimitado sino que debe respetar las competencias estadales
y nacionales. En este sentido, debe observarse lo establecido en el artículo 18 de la derogada Constitución de 1961
(artículo 183 de la Constitución vigente) que establece las limitaciones a la potestad tributaria a Estados y
Municipios, que reza:
Artículo 18 de
la Constitución de 1961:
... Omissis...
Artículo 183 de
la Constitución de 1999:
"Los Estados y Municipios no podrán:
1.Crear aduanas
ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes
nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la
competencia nacional.
2.Gravar bienes
de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio.
3.Prohibir el
consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma
diferente a los producidos en él.
Los Estados y
Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad
forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley
nacional."
Conforme a las normas antes transcritas, interpreta esta Sala Constitucional, que de acuerdo con la
Constitución vigente, los Municipios
pueden organizar sus rentas pero con las restricciones enumeradas en el
artículo 183, el cual prohíbe a los Estados y Municipios, crear impuestos sobre
materias rentísticas reservadas al Poder Nacional. Asimismo aunque existe la
posibilidad de extensión por vía legal de da potestad tributaria municipal,
esta vía también encuentra límites como es la no invasión de la potestad
tributaria de otros niveles del Poder Público particularmente el nacional.
Este criterio ha sido en sentencia del 6 de Julio de 2000
de la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Exp. 00-1446,
en el caso de los límites que se suscitan en el impuesto a las bebidas
alcohólicas, así como en sentencia del 6 de Diciembre de 2000 de la misma Sala,
Exp. 00-1242.
Por lo tanto, en función del criterio vinculante de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, debemos afirmar que no puede gravarse la
actividad de telecomunicaciones por ser competencia del Poder Nacional, lo
contrario sería admitir la violación de los artículos 316 y 317 del texto
fundamental.
a.7 Aplicación
supletoria del Código Orgánico Tributario a los municipios.
El CódigoOrgánico Tributario es
aplicable en materia de recursos
tributarios conforme a criterios
tradicionales e inveterados de nuestra doctrina judicial (Vid. Sala Político
Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencias del 01/08/1990 caso: Inmobiliaria “Es Sitio C.A.”
y 14/03/1991 caso: Imperauto).
Pese a que la Jurisprudencia
venezolana, aún apoyando la autonomía normativa municipal, ha apostado generalmente a la aplicación del
Código Orgánico Tributario en el caso de procedimientos de impugnación de actos
administrativos; así como un sector de la doctrina se inclina por la aplicación
preferente y principal del COT sobre la normativa municipal (Ver Evelyn Marrero
en su trabajo titulado Aplicabilidad del Código Orgánico Tributario a
los Estados y Municipios, publicado
en la Revista N° 9 de la Fundación de la Procuraduría General de la República).
En igual sentido parte de la doctrina (Muci-Abraham) fundamenta
su criterio en la reserva legal a favor del poder nacional establecido en el
artículo 156 n° 32 constitucional.
No obstante ellos sobre el
tema en cuestión, la doctrina mayoritaria se ha pronunciado por atribuir a los
Estados y Municipios, dentro de la autonomía normativa y organizativa que el
mismo texto constitucional reconoce, la posibilidad de crear procedimientos
para atender a las materias de su competencia[12].
a.8 Competencias fiscales de las Contralorías. (criterio
ratificado en sentencia SPA-TSJ 14-1-2003, sentencia bajo el Nº 00025)
Es de recordar que cuando la
Contraloría Municipal ejerce potestades tributarias, las ejerce conforme a la
Ley Orgánica de Régimen Municipal y aplicando normas de contenido tributario,
excluyéndose de toda manera normativa derivada de las potestades de control.
En efecto, la competencia
viene dada por los artículo 176 constitucional, 91 y 95.3 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal y los criterios doctrinales y jurisprudenciales
Sobre este tema la jurisprudencia de la extinta Corte
Suprema de Justicia, y ratificado por el actual Tribunal Supremo de Justicia,
ha sostenido[13]:
“...Pero cuando se trata de actos que
tienen efectos jurídicos frente a los contribuyentes, no se menoscaba en lo más
mínimo la jerarquía y autonomía constitucional del Organo Contralor, cuando
tiene que cumplir las normas, establecidas en el Código Orgánico Tributario, de
preferente aplicación en lo que se refiere al procedimiento que habrá de seguirse
en la determinación de los tributos nacionales, debido a que en esas normas se
hacen efectivas varias garantías constitucionales reconocidas a los
contribuyentes como ciudadanos, tales como la del debido proceso, el derecho a
ser oídos y el previo y cabal conocimiento de los hechos que se le imputan,
siendo así que el Código Orgánico Tributario establece un verdadero estatuto
del contribuyente que debe ser respetado en todas las actuaciones
administrativas que le conciernan, cualquiera sea el órgano que las cumpla. En
efecto para el contribuyente, el reparo como acto que objeta la base imponible
declarada o el tributo autoliquidado tiene el mismo significado y alcance,
provenga este de la administración activa o contralora.”
Y para el caso
en concreto de la normativa aplicable por parte de la Contraloría en ejercicio
de funciones tributarias, esta doctrina ha sido expresa por la actual Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en reiteradas
decisiones[14],
analizada con sumo cuidado en la sentencia Nº
1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, Caso: Inversiones Branfema, S.A.; doctrina judicial del siguiente
tenor:
En atención a las
consideraciones hechas en la sentencia transcrita supra, consideraciones estas
que han sido acogidas en múltiples fallos de este Alto Tribunal, esta Sala se ve forzada –nuevamente- a
declarar la inaplicabilidad de la
normativa contenida la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República a
los procedimientos de reparos en materia tributaria, que dicho órgano contralor
dicte a los contribuyentes.
En efecto, tal como
indicaron las partes de la presente causa, y así lo ha sostenido la jurisprudencia, aun cuando la Administración
Contralora no puede ser confundida con la Administración Activa, en este caso
Administración Tributaria, lo cierto es que no puede la primera de ellas seguir
el procedimiento establecido en la Ley Orgánica que la rige para dictar reparos
a los contribuyentes, todo ello de conformidad con lo que expresamente dispone
el Código Orgánico Tributario en sus artículos 1º y 230.
Así las cosas,
entiende esta Sala aplicable por la Contraloría General de la República las
normas contenidas en su Ley Orgánica, siempre que el reparo dictado en virtud
de esa función contralora externa sobre la Administración Activa, verse sobre
errores de hecho o de derecho incurridos en alguna cuenta de gasto; puesto que
en caso de que tales errores sean detectados en alguna cuenta de ingresos, y los mismos sean de contenido tributario,
el reparo dictado al contribuyente deberá atender, necesariamente, a la
normativa procedimental que el Código Orgánico Tributario establece en forma
expresa, de lo contrario, se evidenciaría una ausencia total de procedimiento
que, como lo ha señalado la jurisprudencia, menoscaba los esenciales derechos
del debido proceso y a la defensa.
.. omissis...
Asimismo, observa esta Sala que el Código Orgánico
Tributario en ninguna forma permite la aplicación, ni siquiera supletoriamente,
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República a objeto de dictar
reparos a los contribuyentes; simplemente se limita, como bien lo
señaló la contribuyente de autos, a determinar el organismo por ante el cual se
debe interponer el recurso jerárquico y la competencia para decidir tal
recurso, sin que de ello se desprenda en modo alguno, una remisión legal
dirigido a aplicar algún otro procedimiento.
En base a los
razonamientos expuestos, queda claro para esta Sala que la sentencia cuya
apelación se decide en el presente fallo, se encuentra ajustada a derecho, por
lo cual la misma queda confirmada en todas sus partes. Así se declara.
Lo anterior nos permite
determinar que no puede aplicarse en el caso de la contribuyente la aplicación
del artículo 105 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal en materia de
recursos administrativos de los actos derivados del órgano contralor, dado que
dicho tratamiento legal se refiere a los actos emanados de tal órgano en
ejercicio de funciones administrativas pasivas, y en el caso de ejercicios de
funciones tributarias frente a contribuyentes, la regulación de los
procedimientos debe ser por la legislación de contenido tributario y no las
normas de la Ordenanza, todo conforme a los criterios jurisprudenciales
expuestos.
Criterio reiterado y precisado
así:
En
materia de competencia del órgano contralor, esta misma Sala en
sentencias Nos.: 1996, 2238 y 2360, de fechas 25 de septiembre de 2001, 16 de
octubre de 2001 y 24 de octubre de 2001,
(Casos: Inversiones Branfema, S.A., Creaciones Llanero C.A y Carlos Di
Gerónimo Alvarez), ha sostenido la competencia de la Contraloría General de la
República para fiscalizar contribuyentes y formular reparos por tributos y
multas, en todos aquellos casos en los cuales no lo hubiese hecho oportunamente
la Administración Activa, con fundamento en los artículos 234 y 236 de la
Constitución Nacional de 1961 (287 y 289 CRBV), y en los artículos 1, 39, 40,
50 y 76 de la ley orgánica de dicha Contraloría; así como de los artículos 63 y
64 de su reglamento.
Con base en este criterio jurisprudencial, la Sala, en el caso de autos,
simplemente se limita a invocar estos antecedentes y las razones ampliamente
expuestas en dichos fallos, las cuales por razones de economía procesal no se
reproducen en esta ocasión, para ratificar su criterio de que el órgano máximo
contralor del país es perfectamente competente para fiscalizar a los
contribuyentes, como resultado de lo cual puede determinarles los tributos que
encuentre procedente e imponerle las sanciones que amerite el incumplimiento a
las disposiciones tributarias; quedando a la Administración Activa su liquidación, lo cual fue sostenido por los referidos
fallos en estos términos:
“No obstante,
requiere esta alzada observar que si bien el organismo contralor puede efectuar
las aludidas fiscalizaciones y, de ser necesario, formular e imponer reparo al
contribuyente o responsable de que se trate, y al efecto habrá de comprobar la
ocurrencia del hecho definido en la ley
tributaria como generador del tributo y, principalmente, valorará y
cuantificará la respectiva deuda tributaria; posteriormente corresponde sólo a
la Administración Tributaria Activa, si fuese procedente dicho reparo,
practicar la respectiva liquidación y recaudación de las cantidades
correspondientes a tributos, intereses o sanciones, según sea el supuesto que
dio origen al reparo. Así se declara.”
a.9 Motivación de actos administrativos.
Si
bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 9 y
18.5 exige la expresión de las razones de hecho y de derecho en que se
fundamenta el acto, por la naturaleza de los actos tributarios, que por lo
general obedecen a aplicaciones numéricas, la jurisprudencia ha sostenido que
entonces la motivación recae es sobre los elementos principales que forman la
voluntad administrativa. Así tenemos
que[15]:
Si bien de acuerdo a lo expresado por la
doctrina y jurisprudencia patria, a la luz de la normativa prevista en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículos 9 y 18, numeral 5), la exigencia del requisito de motivación
de los actos administrativos no implica la obligación de expresar todas y cada
una de las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la emisión del
mismo, sí requiere la mención de los elementos principales del asunto debatido
y del derecho aplicable, pues de lo contrario se constituiría el vicio formal
de inmotivación y se impediría a la autoridad competente el control de la
legalidad de los motivos del acto con posterioridad a su emisión.
A mayor abundamiento, cabe destacar el
fallo N° 875 dictado por la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político
Administrativa - Especial Tributaria el 19 de diciembre de 1996, que sentó
entre otras la siguiente conclusión:
“(&..), se afirma, que el requisito de la
motivación pone en conocimiento al particular del fundamento de ese acto, para
que en fin pueda ejercer las defensas que juzgue pertinentes en caso de que lo
perjudique, además de salvaguardar a los particulares de la posible
arbitrariedad en que pudiera incurrir el funcionario, y así mantener a la
actividad administrativa dentro del cerco de la legalidad, dentro de la cual la
misma necesariamente debe actuar conforme al precepto constitucional.”
Conforme a los argumentos que anteceden y
en aplicación de las disposiciones legales supra citadas, es forzoso concluir
que la planilla de liquidación de rentas N° 01-10-1-205756 de fecha 06-12-93,
expedida por la Administración Tributaria a cargo de la sociedad mercantil
CARGILL DE VENEZUELA, C.A., por las actividades productoras de rentas realizadas
dentro del período gravable comprendido entre el 01 de mayo de 1992 al 30 de
abril de 1993, según su Declaración Definitiva Nº 9300497313, no fue
suficientemente motivada, incumpliendo con ello la normativa que informa
nuestro sistema de conformación y constitución del acto administrativo, tal y
como fue advertido por el Tribunal a quo en la sentencia apelada. Así se
declara.
Asimismo lo ha señalado la
jurisprudencia reiterada[16],
teniendo como inicio la sentencia de principio Miranda Entidad de Ahorro y
Préstamo la cual señaló[17]:
"... la motivación que supone toda
resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del
texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o
razonamientos en que se funda de manera discriminada extensa (sic); pues una
resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en
hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de
manera explícita en el expediente ... la motivación del acto puede ser anterior
o concomitante y puede estar en el contenido de la norma cuya aplicación se
trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare a prestarles
dudas por parte del interesado"..
Así las cosas, la
disconformidad con las razones de hecho y de derecho que ha tomado ésta
Administración Tributaria revelan por el
contrario la correcta motivación del mismo, por lo que dicha disconformidad
nunca es producto de la motivación.
Entonces, si la contribuyente evidencia disconformidad con la aplicación
del derecho sobre los hechos, es evidente que conoce los motivos que inspiraron
a la Administración, y de suyo evidencia que no ha habido inmotivación, por lo que esta disconformidad
con las razones jurídicas y fácticas no se corresponden con el vicio de
inmotivación, sino en todo caso con el falso supuesto. Al respecto
ha señalado la jurisprudencia lo siguiente[18]:
En este sentido, cabe destacar que una cosa es la carencia de motivación,
que es cuando el acto se encuentra desprovisto de fundamentación y otra, la motivación falsa o errónea,
caso en el cual el acto está aparentemente motivado, pero su análisis revela
que es errónea la apreciación de los hechos o la falsedad de los mismos, lo que
se detecta en la exposición que de ellos hace la autoridad al dictar el acto. Es por ello, que la jurisprudencia ha
señalado que tales vicios no pueden coexistir,
por cuanto si se denuncia el vicio de falso supuesto, es porque se
conocen las razones por las cuales dicta un acto, siendo por tanto, incompatibles
ambos vicios.
Con esto, se ha querido
otorgar las debidas herramientas para resolver las consecuentes y
contradictoriamente infundadas denuncias de inmotivación que alegan algunos
contribuyentes, para así depurar la técnica de resolver tales denuncias.
a.10 Actos recurribles, legitimación ad procesum (COT) (SPA
11-7-2001)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Vistos los hechos y razonamientos
precedentes, la Sala entra a conocer de la controversia planteada en los
términos siguientes:
La
resolución impugnada en el presente caso se emitió en un procedimiento de
reintegro de créditos fiscales, de exportadores contribuyentes ordinarios del
Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (artículo 37 ley de la
materia).
Ahora bien, de conformidad con la norma
contenida en el artículo 185 del Código Orgánico Tributario “El Recurso
Contencioso Tributario procederá: 1. Contra los mismos actos de efectos
particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el Recurso
Jerárquico, sin necesidad del previo ejercicio de dicho Recurso.” …Omissis…
Asimismo, el artículo 164 eiusdem contempla,
“Los actos de la Administración Tributaria de efectos particulares, que
determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos
de los administrados, podrán ser impugnados por quien tenga interés legítimo,
mediante la interposición del Recurso Jerárquico…Omissis...”
Es así como, el recurso contencioso
tributario procede para impugnar los
actos de naturaleza tributaria o vinculados con estos, que bien de manera
inmediata o al menos de forma indirecta constituyan alguna obligación de
carácter tributario o pecuniario, es decir, aquellos que tengan relación con
algún tributo, o relaciones derivadas de ellos (artículo 1º Código Orgánico
Tributario).
En este orden de ideas, de la lectura del
citado artículo 164 se infiere que no es requisito básico para la interposición
del recurso contencioso tributario el tener el carácter de contribuyente, pues
basta con que se tenga un interés legítimo. En el caso de autos, habiendo sido
emitida la resolución impugnada por la Gerencia Regional de Tributos Internos
Región Zuliana del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (S.E.N.I.A.T.), en
ocasión de un procedimiento de reintegro
de créditos fiscales, en el que, si bien es cierto no hay una relación
jurídica tributaria directa entre la
recurrente y el S.E.N.I.A.T., sí la hay de forma mediata, por cuanto la
resolución de la administración tributaria genera obligaciones por parte de la
recurrente en su condición de garante, a
favor del Fisco Nacional, en caso del
eventual incumplimiento por parte de su afianzada, afectando de esta manera sus
derechos e intereses.
Así las cosas, resulta imperativo para esta
Sala observar que tal circunstancia es suficiente a los fines de determinar que
el acto objeto del presente recurso, puede afectar de algún modo los derechos
económicos de la recurrente, lo cual configura el presupuesto necesario para
que sea susceptible del recurso contencioso tributario.
Ahora bien, de conformidad con la norma
dispuesta en el artículo 220 del Código Orgánico Tributario y en virtud de los
razonamientos precedentes, resultan competentes para conocer en primera
instancia de los procedimientos establecidos en dicho código, los Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributario. Por tanto, el conocimiento de los
recursos intentados contra actos administrativos de efectos particulares
emanados de la administración tributaria, que determinen tributos, apliquen
sanciones o afecten los derechos de los administrados, contribuyentes o
cualquier tercero con interés calificado o legítimo, corresponde a dicha
jurisdicción. Así se declara.”
a.11 Amparo contra acto administrativo tributario cuyo fundamento
es una ordenanza municipal derogada (SC-28-3-2001).
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
De las actas que
constan en el expediente y de las respectivas exposiciones de los
representantes del accionante y del accionado en la audiencia oral, la Sala observa:
Los representantes de la parte accionante señalaron que a juicio
de su representada debe mantenerse los efectos de la decisión de fecha 29 de
noviembre de 2000, por cuanto de abrirse paso a la aplicación de la norma
contenida en el artículo 40 específicamente el Código III.I.1.21 del
Clasificador de las Actividades Económicas de la “Ordenanza sobre Patente de
Impuesto de Industria, Comercio, Servicio e Índole Similar” dictada por el
Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, relativo a la
explotación de la actividad de las "Empresas de Teléfonos y
Telefonía" a las cuales le fijó una alícuota impositiva del 2.00 % anual y
un mínimo tributable de 35 unidades tributarias, publicada en la Gaceta
Municipal Nº 049 de dicho Municipio en fecha 29 de diciembre de 1995, se
materializaría la transgresión a los derechos a la libertad económica, a la
propiedad y al respeto a la capacidad contributiva de su representada, ya que, -afirmaron- dicha
norma establece que la actividad económica de las empresas de teléfonos y
telefonía, serán gravadas con una alícuota impositiva del 2,00 % anual y un
mínimo tributable de 35 unidades tributarias.
Que tal dispositivo constituye, sin duda, una transgresión de los
límites constitucionales al ejercicio de la potestad tributaria municipal que
se traduce en la violación de los derechos constitucionales antes referidos,
por lo que consideraron que de no mantenerse la suspensión de la aplicación de
la norma impugnada hasta el pronunciamiento definitivo de la Sala, ello podría
implicar un grave perjuicio para su representada, en razón de la dificultad que
tendrían para obtener eventualmente el reintegro de las cantidades pagadas
posteriormente si se estimase que dicha norma es inconstitucional.
Por su parte, el apoderado judicial del Municipio San Cristóbal
del Estado Táchira, señaló, que la accionante no actuó correctamente al ocultar
a este Tribunal -a su decir- la circunstancia de haber recurrido previamente
por ante el Juzgado Superior Octavo en lo Contencioso Tributario, en contra del
acto de determinación tributaria que la vincula con la norma cuya nulidad ha
sido demandada, lo que ocasionaría, según alega, que ésta ya no podría ser
aplicada, pues conforme a lo establecido en el artículo 189 del Código Orgánico
Tributario, dicha suspensión opera ope legis, motivo por el cual, el
presupuesto de exigibilidad de la acción de amparo; a saber, la existencia de
una amenaza valida de carácter inminente, ha desaparecido.
A su vez, indicó que de la ordenanza cuya nulidad parcial se
demanda no se infiere amenaza alguna a la esfera del derecho constitucional de
la accionante, por cuanto la referida ordenanza es inaplicable por no estar
vigente, en virtud, -afirma- de
haber sido derogada por un nuevo instrumento que rige la materia, publicado en
el año 1998, de allí, que estime que debe ser declarada inadmisible la acción
de amparo propuesta.
Asimismo, el apoderado judicial de la accionada luego de hacer un
análisis de la motiva de la sentencia dictada por esta Sala en fecha 29 de
noviembre de 2000, señaló que lo preceptuado en el artículo 180 de la
Constitución -que a su entender es de aplicación inmediata y directa en el
presente caso-, establece que la potestad tributaria de los municipios es
independiente de la capacidad reguladora del Poder Nacional y la inmunidad del
Poder Nacional no es extensible a sus concesionarios.
También señaló, que el artículo 156, numeral 12, eiusdem, no
contiene dentro de los tributos reservados al Poder Nacional los impuestos a la
actividad de telecomunicaciones, por lo cual, no se puede afirmar que la
actividad comercial de las empresas concesionarias de servicios de
telecomunicaciones, está excluida del ámbito de la potestad tributaria de los
municipios.
Esgrimió además, que la sentencia dictada por esta Sala tomó como
parte de su fundamento la norma contenida en el artículo 156 de la Ley de
Telecomunicaciones, donde se señala que dicha actividad no está sujeta al pago
de tributos estadales o municipales, cuando tal norma ha sido objeto de una
acción de nulidad parcial por inconstitucionalidad incoado por su representada
por violar, según aduce, la norma contenida en el artículo 180 de la
Constitución. De allí que, por estas y
otras razones que atañen a elementos de fondo en cuanto a lo controvertido,
solicitó que se declarase inadmisible la acción de amparo propuesta y declarada
sin lugar la acción de nulidad.
Por su parte, la representante del Ministerio Público indicó que
de la norma impugnada se evidencia que el tributo previsto en la misma no se
encuentra asignado, ni en el Constitución de 1961, ni en la Constitución
vigente dentro de las potestades propias del Municipio, ya que la misma
corresponde al Poder Público Nacional, de allí que, estimó que la exigencia del
pago del referido tributo podría constituir presunción grave de violación del
derecho constitucional de la accionante a dedicarse libremente a la actividad
lucrativa de su preferencia, razón por la cual consideró procedente el
mandamiento de amparo cautelar otorgado por esta Sala en decisión de fecha 29
de noviembre de 2000.
En virtud de lo antes
expuesto esta Sala observa:
El apoderado judicial del Municipio accionado indicó que han
desaparecido los requisitos de procedencia del amparo otorgado por cuanto,
según aduce, los accionantes recurrieron ante el Juzgado Superior Octavo en lo
contencioso Tributario, lo cual suspende ope legis la ordenanza Municipal.
Al respecto es de señalar, que según lo preceptuado en el
artículo 189 del Código Orgánico Tributario, la interposición de un recurso
contencioso tributario efectivamente suspende la ejecución del acto recurrido,
pero es de indicar, que tal acto sólo puede ser de efectos particulares,
conforme lo dispone el artículo 185, eiusdem, atendiendo a las distintas
circunstancias que se indican en los numerales del referido artículo, lo cual
no quiere decir, que por el hecho de que los hoy accionantes en amparo hayan
recurrido contra “el acto de determinación tributaria” -en palabras de la parte
opositora- tal recurso y por ende la suspensión del acto alcance a la norma
cuya nulidad se impugna, pues tal actuación excede del ámbito competencial de
los Juzgados Contencioso Tributario, es decir, la suspensión del acto de
efectos particulares que pudieron haber recurrido los hoy accionantes en amparo
ante la jurisdicción contencioso tributaria, no implica como lo afirma la parte
opositora una suspensión de la norma.
Ello así, esta Sala debe desechar el alegato sostenido por el
apoderado judicial del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, en el
sentido de que al haber quedado suspendida la norma objeto de la presente
acción, por haber interpuesto los hoy accionantes en amparo un recurso
contencioso tributario contra “el acto de determinación tributaria que la
vincula con la norma cuya nulidad se impugna”, los requisitos de procedencia de
la acción de amparo constitucional han desaparecido. Así se decide.
Asimismo, en lo que respecta al alegato sostenido por la parte
opositora en el sentido de que la Ordenanza accionada por inconstitucionalidad
no es aplicable, en virtud de haber quedado derogada por otra Ordenanza
publicada en el año 1998, lo cual implica el cese a las presuntas violaciones
constitucionales, esta Sala considera necesario indicar que, visto que la parte
opositora alegó que la parte accionante acudió a la jurisdicción contencioso
administrativa para recurrir un acto de determinación tributaria que la vincula
con la norma cuya nulidad se impugna, que según lo preceptuado en el artículo
185 del Código Orgánico Tributario, sólo pueden ser de efectos particulares, de
tal afirmación se desprende que aún en el supuesto de estar efectivamente
derogada, sus efectos todavía persisten en el tiempo, y siendo criterio de esta
Sala, que cuando los efectos de un instrumento normativo derogado subsisten en
el tiempo, el mismo es susceptible de control constitucional, lo cual incluye
sin duda, la posibilidad de ser accionado mediante amparo constitucional, por
tanto, esta Sala debe desechar el alegato sostenido por la parte opositora, en
el sentido de que debe declararse inadmisible la acción de amparo propuesta
porque ha cesado la violación o amenaza constitucional en virtud de que la
Ordenanza Municipal ha sido derogada.
Así se declara.
En lo que respecta a la presunta inconstitucionalidad del
artículo 156 de la Ley de Telecomunicaciones, esta Sala considera que tal
alegato resulta impertinente, ya que no se puede hacer valer en el presente
juicio, que la parte opositora haya interpuesto una acción de
inconstitucionalidad contra la referida norma a fin de que se declare sin lugar
la acción de amparo interpuesta, pues, se debe recordar que todo acto normativo
posee una presunción de validez intrínseca que sólo admite como excepción el
supuesto previsto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales, por lo cual esta Sala debe desechar dicho
alegato.
Por otra parte, en lo que atañe a las demás argumentaciones
realizadas por el apoderado judicial del Municipio San Cristóbal del Estado
Táchira, se debe indicar que las mismas obedecen a elementos de fondo que sólo
pueden ser analizados al momento de dictarse la sentencia definitiva. Así se
decide.
Por todas las consideraciones anteriormente expuestas esta Sala
Constitucional, visto que de la exposición hecha por la parte opositora no se
desprenden elementos capaces de modificar el supuesto que motivó la medida
cautelar acordada, se declara sin lugar la oposición hecha por el apoderado
judicial del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira.
a.12 Forma de computar el lapso de 25 días hábiles para ejercer
el recurso contencioso tributario (SPA – 27-03-2003).
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Para decidir la Sala comienza por
observar que el recurso, cuya inadmisibilidad ha sido declarada por el Tribunal
Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario, fue interpuesto en fecha 17 de
diciembre de 1998, directamente ante el Tribunal Superior Primero de lo
Contencioso Tributario como Tribunal Distribuidor, es decir, que no
fue interpuesto como recurso subsidiario de un recurso jerárquico contra
esos actos administrativos; y, luego, el 18 de diciembre de 1998, fue remitido
al mencionado Tribunal Superior Cuarto, por razón de la distribución.
Ahora bien, de conformidad con el
artículo 187 del Código Orgánico Tributario de 1994, que es el aplicable al
caso de autos, rationae temporis, “el lapso para interponer el recurso
contencioso tributario será de veinticinco (25) días hábiles contados a partir
de la notificación del acto que se impugna”.
En cuanto a la forma de computar dicho lapso, la Sala en
el presente caso, reitera el criterio jurisprudencial de esta Corte sostenido
en las sentencias de la Sala
Político-Administrativa de fechas: 24 de marzo de 1987, caso: Contraloría
General de la República vs Lagoven; 21 de mayo de 1987, caso: Inversiones
Arante, C.A.; 13 de junio de 1991, caso: ABC Tours, C.A.; 6 de abril de 1995;
caso: Gray Tool Company de Venezuela, C.A.; 12 de febrero de 1998, caso: Ana
Inés Goño Bracco, y recientemente de 3 de agosto de 2000, caso: New Zeland Milk
Products Venezuela, S.A. y, de 25 de octubre de 1989, Sala de Casación Civil.
De todos estos fallos puede deducirse una doctrina judicial que se resume en
los siguientes puntos:
a)
Que el lapso para interponer el recurso es de naturaleza procesal y que, por
tanto, debe computarse según los días hábiles transcurridos ante el órgano que
deba conocer del asunto en vía judicial.
b)
Que todos los lapsos procesales fijados en el Código Orgánico Tributario, se
computan por días hábiles, como el lapso para interponer el recurso contencioso
tributario (artículo 176), el lapso para apelar del auto de admisión (artículo
181), el lapso para promover y evacuar pruebas (artículo 182), y el lapso para
apelar de la sentencia definitiva (artículo 187).
c) Que el
día hábil, es aquel, en el cual el Tribunal acuerde dar despacho, no siendo
computables aquellos en los cuales el Juez decide no despachar, ni los sábados,
ni los domingos, ni el Jueves y Viernes Santos, ni los declarados días de
Fiesta por la Ley de Fiestas Nacionales, ni los declarados no laborables por
otras leyes.
d) Que, de
conformidad con el artículo 5° del Decreto 1.750 de fecha 16 de diciembre de
1982, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario es el
Distribuidor, razón por la cual el
cómputo debe hacerse por los días hábiles transcurridos en dicho órgano.
Con relación a este último
literal, es oportuno señalar e insistir en la posición adoptada por el Código
Orgánico Tributario desde su inicio en 1982, de consagrar el principio de la
tutela jurisdiccional plena, privativa del Poder Judicial, desde el inicio del proceso con la
interposición del recurso y el cómputo del lapso de caducidad, de acuerdo con
el calendario judicial de los días hábiles transcurridos en el Tribunal
Superior Primero de lo Contencioso Tributario, distribuidor único de las causas
tributarias, por disposición expresa del artículo 5° del Decreto N° 1750 de
fecha 16 de diciembre de 1982 publicado en la Gaceta Oficial N° 32630 del 23 de
diciembre de 1982.
Esta posición de interpretar que el
cómputo del lapso para interponer el recurso, debe hacerse por los días hábiles
transcurridos en la Administración, es decir, como si se tratara de un lapso
extraprocesal, viene, quizás, del
régimen de impugnación de los actos administrativos en materia de Impuesto
Sobre la Renta, existente antes de la entrada en vigencia del Código Orgánico
Tributario, cuando la Administración, por disposición de la Ley de Impuesto
sobre la Renta, (Capítulo II - Del Recurso Contencioso Tributario), tenía la
facultad de examinar si la acción impugnatoria cumplía con los presupuestos que
condicionaban su ejercicio y podía rechazar “in límine” el recurso, es decir,
emitía un juicio sobre su admisibilidad. Pero la evolución normativa de la
legislación tributaria, tal como está contenida en el Código Orgánico
Tributario, conduce a la consagración del principio de la tutela jurisdiccional
de los actos de la Administración Tributaria, regulada por el principio de la
igualdad de las partes y obliga definitivamente a apartarse del criterio de que
se trata de un lapso extraprocesal y a concluir que el cómputo del lapso de
interposición del Recurso Contencioso Tributario, se hace por los días hábiles
del Tribunal Distribuidor.
En el presente caso
y conforme a la reiterada y pacífica
jurisprudencia de este Alto Tribunal, antes mencionada, esta Sala
disiente del pronunciamiento del a quo al declarar inadmisible por extemporáneo
el recurso contencioso tributario interpuesto por los apoderados de la sociedad
mercantil AIRE ACONDICIONADO INDUSTRIAL,
C.A. (AINCA), sobre la base de la manifiesta caducidad del plazo para su
ejercicio; ya que según esta jurisprudencia, se trata de un lapso procesal y,
por ende debe calcularse de acuerdo con los días de despacho transcurrido en el
órgano jurisdiccional competente, el cual, para la materia tributaria, es el
Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario, como antes se explicó.
Y así se declara.”
a.13 Lapso de 90 días para decidir el jerárquico previsto en la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (LOPA). Forma de cómputo.
La Sala
Política Administrativa en fallo de fecha 31 de enero de 2002 acortando de alguna forma
el lapso de espera del administrado, y propuesto en la LOPA, señaló que los 90 días que tiene el ministro
para decidir el Recurso Jerárquico es de 90 días continuos, contrariando
también de forma expresa decisión de la misma Sala de fecha (publicada la
anterior sentencia en fecha 09-05-2000 bajo el número de sentencia 01028) donde se señalaba que el lapso debía contarse por
días hábiles.
La primera sentencia citada señala:
Efectivamente,
como señala el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el artículo 134 de la Ley
Orgánica que rige a este Máximo Tribunal de la República, dispone que
"...Las acciones o recursos que se intenten contra los actos particulares
de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir
de su publicación en el respectivo órgano oficial o de su notificación al
interesado, si fuera procedente y aquella no se efectuare...".
Igualmente la
referida norma establece que "...El interesado podrá intentar el
recurso previsto en el artículo 121 de esta Ley, dentro del término de seis
meses establecidos en esta disposición, contra el acto recurrido en vía
administrativa, cuando la Administración no haya decidido el correspondiente
recurso administrativo en el término de noventa días consecutivos a contar de
la fecha de interposición del mismo". (Resaltado de esta Sala).
Ahora bien, de
las actas que conforman el presente expediente se observa, que el recurrente en
vista de la falta de respuesta de la Administración al recurso jerárquico por
ella interpuesto en fecha 18 de abril de 2000, acudió a este Órgano Jurisdiccional
por haber operado la ficción legal del silencio administrativo negativo, lo que
habilita al administrado para interponer
el correspondiente recurso contencioso de nulidad.
Una vez
establecido lo anterior, debe esta Sala determinar el momento en el cual se
configuró el silencio administrativo de la Administración, para luego computar
el lapso de seis meses de que disponía el recurrente para intentar el recurso
contencioso administrativo de anulación y así comprobar la tempestividad o no
del mismo.
Para ello
debemos acudir a lo dispuesto en los artículos 91 y 93 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, para determinar el lapso de que disponía el
Máximo Jerarca del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para
decidir el recurso jerárquico impropio interpuesto por la recurrente.
Así tenemos que
el artículo 91 de la referida Ley señala que el recurso jerárquico deberá ser
decidido por el Ministro en los noventa
(90) días siguientes a su presentación y el artículo 93 eiusdem señala que la vía contencioso
administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a
la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al
solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos establecidos en las
leyes correspondientes.
Esta Sala
considera, que el lapso de noventa (90) días, establecido para que el Ministro
decida el recurso jerárquico debe ser computado por días consecutivos, conforme
a lo dispuesto por el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, por cuanto es dicha norma la que habilita al administrado para acudir
al la jurisdicción contenciosa administrativa, y siendo que la ficción legal
del silencio administrativo se construye como una garantía a favor de éste, no
puede quien decide señalar que el lapso establecido debe ser computado por días
hábiles – como pretende la recurrente-, en virtud de que haría mucho más
extensivo el lapso de que dispondrían los administrados para acudir al
contencioso administrativo, obstruyendo de esta manera la garantía señalada ut supra. Esta Sala en anteriores
oportunidades se ha pronunciado en el sentido de que los 90 días deben ser
computados en días consecutivos, tal como lo señalan las decisiones de fechas
13 de abril de 2000 (Caso: Rafael José Parra contra el Ministerio de Justicia)
y 4 de octubre de 2001 sentencia Nº 02128. Así se decide.
Ahora bien,
presentado el recurso jerárquico el 18 de abril de 2000, los noventa (90) días
consecutivos que tenía el Ministro para decidir, computados conforme lo
establece el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
se cumplieron el 18 de julio de 2000 ( y no el 17/7/2000 como lo estableció el
Juzgado de Sustanciación), por lo cual a partir del día siguiente a esa fecha,
se produjo el silencio administrativo denegatorio, quedando abierta para el
recurrente la vía contenciosa y, en consecuencia, el lapso de caducidad de seis
(6) meses que consagra la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para
intentar el recurso contencioso administrativo de anulación.
Resulta
concluyente entonces, que el lapso para interponer el recurso ante esta Sala
feneció el día 18 de enero de 2001, fecha en la cual se cumplieron los seis
meses continuos, contados a partir del 18 de julio de 2000, fecha en la cual se
cumplió el lapso de 90 días consecutivos en que el Ministro debió resolver el
recurso jerárquico, y siendo que el presente recurso se interpuso el 22 de
febrero de 2001, es decir extemporáneamente, debe forzosamente esta Sala
confirmar el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de fecha 19 de junio
de 2001, que declaró inadmisible, a tenor del ordinal 2° del artículo 84 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el ordinal 4°
del artículo 124 eiusdem, el presente
recurso de nulidad, por cuanto resulta evidente de autos la caducidad de la
acción intentada. Así se decide.
De todo ello se puede colegir que la respuesta
definitiva respecto al agotamiento de la vía administrativa y al cómputo de
lapso debe tener una solución legal.
a.14 Funcionarios
de carrera solo son aquellos que ingresan por concurso, antes y después de la Constitución
de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1999 (CPCA 27-2-2003).
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Ello así, siendo que la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela prevé el ingreso a la Administración Pública mediante la
realización de un concurso público, pormenorizadamente desarrollado en la Ley
del Estatuto de la Función Pública, no pueden los órganos administrativos ni
jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten
sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o
contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera, tal y como
ha venido sosteniendo a lo largo de estos años la doctrina y la jurisprudencia
venezolana.
Siendo ello así, debe esta Corte, en asunción del presente
criterio antes desarrollado, ordenar a la Administración, es decir, al
Vice-Ministerio de Planificación y Desarrollo Institucional, se abstenga de
realizar designaciones y nombramientos sin el cumplimiento de las formalidades
establecidas en la Constitución y en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Igualmente debe abstenerse de otorgar certificados que acrediten la titularidad
de funcionario de carrera.
No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos
funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin
efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén
prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán
derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de
servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido
designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración
correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones
sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su
estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un
funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas
constitucionales y legales antes indicadas, y así se decide.
Asimismo los reconocimientos efectuados por la Administración y
por los órganos jurisdiccionales, que acrediten como funcionarios de carrera a
aquellos que no hayan cumplido con los requisitos para el ingreso a la carrera
y que sean anteriores a la publicación de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y de la presente decisión, serán considerados válidos
y por tanto tales funcionario gozarán de estabilidad y de los mismos beneficios
socioeconómicos que los funcionarios que hayan ingresado mediante el
cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Fundamental y la Ley del
Estatuto de la Función Pública, puesto que tales actos y hechos jurídicos
funcionariales se consolidaron bajo la aplicación de la derogada Constitución
Nacional de 1961, la cual -de conformidad con la interpretación dada por esta
Corte y la antigua Corte Suprema de Justicia- permitía tales consecuencias.
Por otra parte, los funcionarios que se encuentren en el
desempeño de un cargo de carrera en situación irregular -bien como contratados
o bien siendo funcionario de hecho-, tendrán derecho a concursar para optar a
la condición o “status” de carrera y el tiempo de servicio prestado por ellos,
así como las condiciones en las cuales haya desempeñado sus servicios, deberán
ser estimados por la Administración en el baremo o método de evaluación que a
los efectos del concurso se establezca.
Aclarado lo anterior pasa esta Corte a pronunciarse en relación
con la apelación interpuesta y a tal efecto se tiene que:
Alega la recurrente que el a quo incurrió en el vicio de falso
supuesto de derecho, al dictaminar en su decisión que la querellante no es
funcionario de carrera, por cuanto no cumplió con los requisitos exigidos en la
Ordenanza sobre la Administración de Personal del Municipio Torres del Estado
Lara, relativo al ingreso por Concurso de Credenciales, y por tal motivo determinó
que no tenía derecho a la estabilidad consagrada en dicha Ordenanza.
Ahora bien, la relación funcionarial del personal que presta sus
servicios en el Municipio Torres del Estado Lara, se encuentra regulada por la
Ordenanza sobre la Administración de Personal de dicho Municipio de fecha 29 de
diciembre de 1994. Tal Ordenanza consagra en su artículo 3 numeral 1, como uno
de los principios que informan a la administración de personal, que: “se
garantizará la estabilidad y seguridad de los funcionarios de carrera, en el
ejercicio de sus cargos, de modo que no puedan ser transferidos o retirados del
servicio, sino por causa plenamente justificada y siempre que se cumplan con
las normas y procedimientos establecidos en la Ordenanza “.
Como se evidencia del contenido de la norma antes transcrita,
para gozar de la estabilidad y de todos los derechos previstos en dicha
Ordenanza, es necesario ser funcionario Municipal de Carrera. En tal sentido,
el artículo 5 ejusdem dispone que: “Los funcionarios al servicio del Municipio
Torres, son aquellos que en virtud de un nombramiento han ingresado a la
Administración Municipal, conforme a lo dispuesto en los artículos 41 al 45 de
la presente Ordenanza, para desempeñar cargos de carácter permanente”.
Por su parte los referidos artículos 41 al 45 a los cuales remite
la norma antes transcrita, regulan el régimen de ingreso a la Administración
Pública Municipal, estableciendo concretamente en el artículo 44 que la
“selección para el ingreso a la Administración Municipal se efectuará mediante
Concurso de Credenciales.....(omissis)”.
Ahora bien, observa esta Corte que ciertamente, tal y como lo
señala el a quo en el fallo apelado, para ser funcionario de carrera en el
Municipio Torres es necesario haber ingresado por Concurso de Credenciales,
situación esta que no fue demostrada por la apelante en el curso del
procedimiento ante el Tribunal de primera instancia.
Así, la exigencia de ingresar a la carrera mediante concurso no
puede ser obviada por este Juzgador, ya que ello constituiría una clara
violación de los principios contenidos en el ordenamiento jurídico, no pudiendo
sostenerse que el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para el
ingreso a la carrera municipal constituyan un falso supuesto de derecho como
pretende el apelante, pues dicho cumplimiento es lo procedente y adecuado desde
el punto de vista jurídico y en estricta sujeción al ordenamiento jurídico
vigente.
Sin embargo, tanto en el ámbito local como en el nacional existe
una práctica irregular sostenida por la Administración, al no cumplir con las
normas de ingreso de los funcionarios públicos, tal y como lo exigen sus
respectivos ordenamientos jurídicos; dando lugar a la existencia de
innumerables funcionarios de hecho que, como se explicó al inicio del presente
fallo, la jurisprudencia ha tratado de compensar acudiendo a criterios como la
determinación del tiempo de servicio y la naturaleza de las funciones para
asimilarlos a un funcionario de carrera y reconocerles derechos propios de
dichos funcionarios.
Así, la doctrina administrativa, precisamente para aportar una
solución de justicia para los funcionarios de hecho, lo que ha reconocido es el
derecho del funcionario de percibir los beneficios económicos de su trabajo
como una especie de compensación, mas en ningún caso es permisible convertir en
ajustado a derecho lo que ha nacido irregular.
La solución de justicia no exige, como lo ha venido haciendo la
jurisprudencia, equiparar al funcionario irregularmente ingresado a un
funcionario de derecho, pues el propio funcionario de hecho contribuye con su
aceptación del ingreso irregular, a la ausencia de un acto de ingreso dictado
de conformidad con el ordenamiento jurídico, todo ello con independencia de la
responsabilidad que se genera en cabeza del funcionario que debe velar por el
ingreso regular.
En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, esta
Corte modificando el criterio hasta la fecha sostenido, concluye que el
funcionario que ha ingresado irregularmente (bien mediante designación, bien
mediante contrato) tiene derecho a percibir los beneficios económicos derivados
de su efectiva prestación de servicios, empero por lo que atañe a su
estabilidad y los derechos derivados de ésta, no puede asimilársele a un
funcionario de derecho, tal y como lo prevé la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública y así se
decide.
Finalmente, esta Corte observa que en el caso subjudice y siendo
que se trata de una funcionaria que ha ingresado irregularmente a la
Administración Municipal a desempeñar el cargo de Inspector de Obras, tiene
derecho en virtud de su retiro a la cancelación de las prestaciones sociales
calculadas conforme a la Ordenanza sobre Administración de Personal de dicho
Municipio, tal y como en efecto le fueron canceladas según se evidencia del
expediente administrativo, en cuyos folios 85 y 86 corre inserto copia de la
constancia de cálculo y recibo de pago por concepto de prestaciones sociales
debidamente aceptadas por la ciudadana Diana Margarita Rosas A. y así se
decide. “
a.15 Ejecución de sentencias relativas a actos administrativos y
demás actuaciones de la administración pública.
Ahora bien, en nuestro
derecho, sólo en materia municipal (artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal) se establecían normas que hacían viable y procedente la ejecución de
sentencias condenatorias contra la Administración, en este caso, el Municipio.
No obstante, tales normas sirvieron de fundamento a una interpretación
jurisprudencial que aplicó analógicamente esa disposición a otros entes de la
Administración Pública, incluyendo a la República. (v. Sentencia de la Sala
Político Administrativa del 20 de enero de 1998, Caso VINCLER, C.A. vs I.N.H.).
No obstante, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, la República tiene ahora un procedimiento propio
previsto para la ejecución de sentencias dictadas en su contra (arts. 85 y 86)
el cual es similarmente idéntico al establecido para los Municipios.
Respecto a la ejecución
forzozo pueden citarse numerosas
sentencias de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia (de fecha 15/06/00, Nº 01384, Caso: Luz Magaly Serna vs
República, 02/08/01, Nº 1743, Caso: Luz Magali Serna vs
República, 15/06/00, Nº 1389, Caso: Joaquín Chaffardet Ramos vs República.
La Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia ha ratificado la aplicación de estos criterios
(sentencia de fecha 3/08/01, Exp Nº
01-0590 Caso: Sindico Procurador del
Municipio Juan Germán Roscio) al señalar lo siguiente: “En ese sentido, considera la Sala que el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal a la que se ha
hecho referencia a lo largo de esta fallo, en contraposición a lo señalado por
el Juzgado Superior, garantiza la ejecución del fallo condenatorio determinando
la forma y oportunidad de dar cumplimiento forzoso a lo ordenado en la
sentencia, a través de la determinación de unos procedimientos especiales que
responden a los privilegios que se le otorga por ley a este tipo de entes
públicos”.
Así, la Sala
Político-Administrativa consideró aplicable el artículo 41 de la Ley Orgánica
de Régimen Presupuestario, según el cual deberá incluirse en el Proyecto de
Presupuesto del año inmediatamente siguiente, la cantidad necesaria para
atender el pago de la sentencia definitivamente firme, pasada con autoridad de
cosa juzgada.
Señala que dicho artículo
"... debe concatenarse con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, el cual ha venido siendo aplicado analógicamente
por este Alto Tribunal a casos como el de autos, por tratarse, al igual que el
previsto en la norma de la ejecución de un fallo judicial por parte de un ente
público que goza de las prerrogativas y privilegios que para el Fisco Nacional
otorga la Ley Orgánica de hacienda Pública Nacional ..."
De esta manera, la Sala
consideró aplicable el procedimiento ordinario de ejecución forzosa de la
sentencia previsto en el Código de Procedimiento Civil, a un Instituto Autónomo
con prerrogativas fiscales y procesales, ello para salvaguardar el derecho
constitucional de la parte gananciosa a obtener -aún forzosamente- la ejecución
de las sentencias, que no es otro que el de la tutela judicial efectiva tantas
veces invocado a lo largo de esta exposición.
a.16 No más cautelares autónomas en materia fiscal por aplicación
del criterio de amparo cautelar contra el artículo 211 de la Ley de Tierras. Criterio
aplicable para amparos cautelares contra Normas (SC-16-7-2003).
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Pasa la Sala a pronunciarse sobre las peticiones de
tutela cautelar y de mero derecho formuladas en la presente causa, en los
términos siguientes:
1.- Respecto de la medida cautelar innominada de suspensión
de efectos, formulada por los apoderados judiciales de las sociedades
recurrentes, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus
decisiones números 1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, en cuanto al
deber del Juez constitucional de examinar y ponderar en cada caso, junto a la
presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del
fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a
la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden
resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad
es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición
cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad
de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés
colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos
encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar
al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines
propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad
en las relaciones jurídicas (cfr. Ángel La Torre, Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición,
1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos
del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la
prestación de servicios públicos esenciales.
En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud
de medida cautelar innominada acumulada al recurso de nulidad por
inconstitucionalidad (cfr. fallo n° 1.181/2001, del 29.06, caso: Ronald Blanco La Cruz) ha sido
conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una
interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición
impugnada, y que, como tal, constituye una importante excepción legal al
principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a
todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos
desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose
únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia
definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto
legal impugnado, por lo cual no debe olvidarse que la inaplicación de un
instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez
de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta
Oficial de la República, de los Estados o Municipios, circunstancia que pone de
manifiesto el hecho de que un manejo sin equilibrio de aquella inaplicación
causaría un quebrantamiento del principio de autoridad, por tanto, para que
pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.
Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en
cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de
Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo
consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe
existir fundado temor de que se causen lesiones graves
o de difícil reparación cuyo origen ha de
ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando la prueba
de cualquier de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún
aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia
planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan
estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una
ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no
constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.
Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales
para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en
procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el
carácter excepcional de la inaplicación de una norma, (ii) la verosimilitud del
derecho que se dice vulnerado o amenazado, (iii) la condición de irreparable o
de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que
se alega como propio, (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos
daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya
nulidad se pretende, y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción
de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala observa
que la solicitud cautelar de las recurrentes pretende la suspensión temporal y
general de la norma contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario, mientras es tramitado y decidida la solicitud
principal en la causa en estudio, referida a la declaratoria de nulidad por
inconstitucionalidad de dicha disposición legal, para lo cual han alegado y
probado los siguientes elementos:
a) Que gozan de la
presunción de buen derecho o fumus
boni iuris a su favor, consistente en la garantía de división en ramas
del Poder Público, la interdicción de la arbitrariedad en el proceder de los
órganos y entes que detentan el Poder Público y en la intangibilidad que la
Norma Constitucional atribuye a los derechos a la defensa y el debido proceso,
aun en el marco de estados de excepción, el cual se ha visto perjudicado y amenazado
desde la entrada en vigencia de la norma recurrida, que establece un poder
ilimitado en el Juez agrario, desbordando los límites de la jurisdicción, al
autorizarle a dictar medidas de protección de oficio y sin necesidad de juicio
alguno.
b) Que mantienen fundado temor de irreparabilidad de los
daños producidos y que puedan producirse por una eventual decisión de fondo
favorable, siendo la causa de tal periculum
in mora la decisión adoptada por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua,
Carabobo y Cojedes, el 18.12.02, contra algunas de las compañías
recurrentes, en la cual, sin existir proceso alguno en el cual oponerse a tal
fallo y ejercer con libertad el derecho a la defensa y sin haber sido decretado
por el Presidente de la República un estado de excepción, se acordó, entre
otras medidas, el comiso de bienes alimenticios almacenados en diferentes
plantas comerciales de producción y distribución, con daños para las industrias
propietarias.
c) Que igualmente mantienen fundado temor de que se
produzcan nuevas decisiones arbitrarias por parte de los Jueces agrarios y, por
tanto, nuevos daños a las propiedades, entre otras, de las sociedades
recurrentes, mediante la aplicación de la norma contenida en el vigente
artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que
atribuye una potestad ilimitada y desproporcionada a los Jueces agrarios para
que dicten medidas contra las que no existe defensa alguna (al ser
extraprocesales) que lejos de solucionar problemas, afectan derechos
intangibles de las personas.
d) Que de acordarse la suspensión temporal de la norma
cuya nulidad se requiere, no resultará afectada la finalidad protectora de la
seguridad agroalimentaria del país que informa al Decreto con Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario, ni las potestades de los órganos judiciales para
cumplir y hacer respetar las normas y los derechos contenidos en el mencionado
texto legal, vinculados con los artículos 305 y 306 de la Constitución, ni
tampoco el interés público que existe en la efectiva supremacía de los valores
en ellos enunciados, pues los artículos 167 y 258 eiusdem contemplan vías para la adopción de medidas cautelares,
de oficio o a petición de parte, por los Jueces agrarios, pero en el marco de
cualquier clase de procesos, en los que estaría garantizado el derecho a la
defensa.
Así las cosas, luego de constatar que cursa en autos
copia certificada de la sentencia dictada el 18.12.02 por el Juzgado Superior
Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, en la que se
acordaron medidas como el comiso de mercancías que afectaron los derechos e
intereses de algunas de las sociedades actoras, y, asimismo, luego de ponderar
los intereses en conflicto en el caso sub
iúdice, esta Sala, congruente con lo expuesto en sus fallos números
1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, considera que procede la petición
de suspensión cautelar requerida, ya que tal suspensión provisional y con
carácter general de la norma cuya nulidad se requiere, no afecta el ejercicio
de las amplias potestades de los Jueces agrarios para tutelar la seguridad
agroalimentaria de la Nación, para asegurar la biodiversidad y la protección
ambiental, pues mientras se decide la procedencia o no de la petición principal
de nulidad, aquellos podrán adoptar las medidas que estimen pertinentes, en el
curso de procesos judiciales, con base en las normas contenidas en los
artículos 167 y 258 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario. Así se declara.”
a.17 La Ley del Estatuto además de la obligatoriedad prevista en
la propia ley pareciera ser obligatoria a Municipios y Estados según criterio
jurisprudencial de la CPCA, lo cual descartaría cualquier control difuso por
los TSCAR.
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“En fecha 30 de enero de 2002, se dio por recibido en esta Corte
el Oficio N° 69, de fecha 16 de enero de 2002, anexo al cual el Juzgado
Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes,
remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de
anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por los
ciudadanos PEDRO RAMÓN UNDA, MELKIS YOEL RIVERO MEZA, LUIS ALBERTO MACHADO
QUINTANILLA y ÁNGEL MARÍA MENDOZA VEGA, titulares de las cédulas de identidad
Nros. 4.260.767, 11.374.669, 9.367.618 y 5.310.247, respectivamente, asistidos
por el abogado Denis Terán Peñaloza, inscrito en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo el N° 28.278, contra la Resolución N° D.A. 001-2000 de fecha
15 de agosto de 2000, emanada del ciudadano LEVID EMILIO MÉNDEZ, en su
condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO EZEQUIEL ZAMORA DEL ESTADO BARINAS.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En vista del recurso de apelación interpuesto por la
representación judicial del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas,
contra la sentencia del a quo que declaró con lugar el presente recurso, esta
Corte previas las consideraciones siguientes pasa a conocer del mismo:
Considera esta Corte preciso pronunciarse, de manera previa
acerca de dos argumentos fundamentales sostenidos por la parte apelante, dado
que de la resolución de los mismos depende la continuidad en esta instancia del
recurso y el fundamento legal para determinarlo; estos son, el alegato de
incompetencia del juez contencioso administrativo y el de inaplicabilidad de la
Ordenanza de Carrera Administrativa.
En relación con el primero de los aspectos señalados, si bien fue
alegado por primera vez ante esta instancia, en el escrito de fundamentación de
la apelación, se debe indicar que, como quiera que se está cuestionando la
competencia por la materia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Los Andes, argumento en el cual está involucrado el
orden público, y, por tanto, realizable en cualquier estado y grado del
proceso, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:
Alegó la parte apelante que como quiera que se estaba
pretendiendo la estabilidad laboral y el pago de salarios dejados de percibir,
el proceso mediante el cual se desenvolvió el presente recurso no era la vía
más apropiada, afirmando que el Tribunal competente para conocer de dicha
pretensión era uno con competencia en la materia laboral.
Al respecto, se debe precisar que la naturaleza de las actuaciones
que pueden ser realizadas por la Administración varían en cuanto a la
diversidad de su contenido, en razón de la labor que le ha sido encomendada. De
tal situación no escapa la del funcionario público que se encuentra en un
estado dual ante la Administración, pues es titular de un órgano y a la vez
posee una relación de servicio con aquel, en el cual es acreedor como todo
ciudadano de deberes y derechos que derivan de la relación laboral.
Sin embargo, a pesar de que no se desconozca el carácter laboral
de esa relación, la misma, por estar sujeta a las especificidades de las
laborales realizadas por la Administración, está signada de características
peculiares que le permiten estar en sintonía con la finalidad de labor
administrativa y que deja que el sistema de la función pública sea efectivo en
cuanto a la prestación de servicio de la Administración.
Es por ello, que a pesar de que la función pública conserva
enormemente su similitud con la materia laboral, no obstante, el conocimiento
de las obligaciones derivadas de la relación funcionario-administración están
sometidas a la jurisdicción contencioso administrativa, pues, es ella, por la
especialidad de sus órganos jurisdiccionales, la competente para dilucidar los
mismos atendiendo a la relevancia e importancia de los principios que rigen a
la Administración Pública. Otra no puede ser la justificación de la norma
establecida en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, cuando señala que “(...) los Tribunales Superiores que tengan
atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los
actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de
autoridades estadales o municipales de su jurisdicción (...)”.
Por lo tanto, como quiera que el acto impugnado se generó con
ocasión a la condición de funcionarios públicos que ostentaban los accionantes,
y siendo que el acto fue dictado por una autoridad municipal, en atención al
dispositivo normativo citado es a la jurisdicción contencioso administrativa a
quien le compete conocer del recurso interpuesto razón por la cual, esta Corte
desestima este alegato, y así se decide.
El segundo aspecto a revisar, también de manera previa, es el
referente a la solicitud de inaplicación -para el caso concreto- por motivos de
inconstitucionalidad de la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio
Ezequiel Zamora del Estado Barinas.
Ciertamente, el Constituyente encomendó en el artículo en
referencia al Poder Nacional establecer todo lo relativo al Estatuto de la
Función Pública. Sin embargo, esa potestad pudo ser ejercida de forma amplia o
limitada al ámbito de la Administración Nacional, como efectivamente sucedió
con la Ley de Carrera Administrativa bajo la vigencia de la Constitución de
1961.
En efecto, el artículo 1° de la entonces aplicable Ley de Carrera
Administrativa dispone que el referido texto normativo “(...) regula los
derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la
Administración Pública Nacional (...)” (Negrillas de esta Corte).
Esta claro, que lo anterior no desconoce la posibilidad de que se
aplique dicha normativa a las relaciones de los funcionarios públicos con la
Administración Estadal o Municipal, pero ello opera de forma supletoria como lo
señaló esta Corte en la sentencia N° 1.142 del 2 de noviembre de 2000, cuando
indicó que: “(...) las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa,
están dirigidas a regular la función pública a escala nacional, pero las mismas
pueden ser aplicadas supletoriamente en el ámbito municipal en cuanto no sean
contrarias a la naturaleza del ente que las aplica (...)”.
Por lo tanto, no es cierto que per se, el dispositivo
constitucional contenido en el artículo 144 implique la inconstitucionalidad
sobrevenida de toda la normativa estadal o municipal existente con relación a
la materia, ya que dicha norma realmente constituye un requerimiento al
legislador para que dicte un texto normativo, y éste dentro de sus amplias
potestades puede establecer hasta que parámetros extenderá el ámbito material
de aplicación de dicha norma.
De tal manera que, siendo que la Ordenanza de Carrera
Administrativa no resulta transgresora de la normativa constitucional in
commento, esta Corte declara improcedente la solicitud de que se inaplique el
indicado texto normativo al caso concreto, y así se declara.”
a.18 Lo que es emergencia a los fines de proceder a la
adjudicación directa. SPA-TSJ: 17-6-2003. Exp. No. 2001-0917
Expuestos los
argumentos de la peticionaria y previo a cualquier pronunciamiento a realizar
con miras a resolver el asunto sometido al conocimiento de este Alto Tribunal,
se impone advertir la ausencia de actividad procesal por parte de la Procuraduría
General de la República y del Ministerio Público, cuestión que observa la Sala
con preocupación por cuanto la solicitud atañe a materias de especial
relevancia para la vida nacional (como son las de licitaciones y servicio
eléctrico), en las que obviamente tiene interés el Estado.
Dicho lo anterior,
y a los efectos de pasar a la interpretación del artículo 88, numerales 5 y 6
del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, es menester delimitar
el problema formulado por la peticionaria, labor que en criterio de la Sala
presenta cierta dificultad habida cuenta de la ambigüedad de su planteamiento;
por ende, habrá que dilucidar del escrito recursivo en qué consiste exactamente
la pretensión de la sociedad mercantil EDELCA.
En este sentido, se observa:
a.- La solicitante dice requerir que se aclare si aquellos acontecimientos naturales que afecten las instalaciones
mediante las cuales se difunde, distribuye o genera la carga eléctrica, deberán
ser considerados como verdaderas emergencias que justifican la entrada en vigor
de un estado de excepción que obligaría a todas las empresas del sector
eléctrico que prestan dicho servicio a adoptar medidas, sobre todo de
naturaleza contractual, para reponer el servicio eléctrico y garantizar su
continuidad.
Adicionalmente,
pide el pronunciamiento de la Sala en relación a la duda que se presenta sobre
la afirmación según la cual existen
disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, que son de
obligatoria observancia para las empresas prestadoras del servicio y que
constituyen una normativa especial para la declaratoria de una emergencia
objetiva en el servicio eléctrico, más allá del ámbito previsto en la Ley de
Licitaciones, la cual ha sido confiada a un ente orgánico distinto del que se
encuentra previsto en el numeral 5 del artículo 88 de la indicada ley.
De los anteriores
cuestionamientos, entiende la Sala que el recurso interpuesto, en lo que
concierne al artículo 88, numeral 5 de la Ley de Licitaciones, tiene por objeto
determinar si verificada una circunstancia de orden natural que amerite la
declaratoria de un estado de excepción, las empresas encargadas de prestar el
servicio eléctrico pueden proceder a través de la adjudicación directa (con
independencia de los montos fijados en el artículo 87 de esa ley), cuando
requieran que las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de
generación en sistemas independiente, con capacidad instalada superior al monto
establecido por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (a las que alude el
artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico), presten este servicio
público a fin de asegurar la continuidad del mismo.
Por consiguiente,
en atención a la duda planteada, habrá que establecer el sistema de emergencias
legalmente previsto para las operadoras del mencionado servicio, delimitando su
ámbito de aplicación tanto en el supuesto establecido en la Ley de Licitaciones
(artículo 88, numeral 5), como en el que se prevé en la Ley Orgánica del
Servicio Eléctrico (artículo 26).
b.- En segundo lugar, en relación a la interpretación del artículo
88, numeral 6 de la Ley de Licitaciones, solicita en el recurso interpuesto,
que se aclare si puede afirmarse que
cualquier emergencia dentro del sector eléctrico, distinta de aquellas que dan
lugar a la declaratoria de los estados de excepción, debe ser considerada como
una ‘emergencia dentro del ente’, (supuesto con cuya ocurrencia queda
facultado ese organismo para que lleve a cabo el procedimiento de selección de
contratistas por adjudicación directa); o
si, contrario a lo expuesto, cabe aceptar que en dicho sector, las empresas
prestadoras del servicio pueden acudir a una figura autónoma que las habilita
para afrontar tales emergencias bajo la vía de la adjudicación directa, con la
finalidad de garantizar la continuidad del servicio, descrita en el
artículo 26 eiusdem.
A juicio de la
Sala, mediante los argumentos arriba esbozados, EDELCA pretende que se dilucide
si cualquier emergencia distinta de las previstas en el artículo 338 constitucional,
puede subsumirse en el supuesto contenido en el numeral 6 del artículo 88 de la
Ley de Licitaciones, y ser considerada como una emergencia dentro del órgano en el sector eléctrico; o debe
entenderse que en tales circunstancias, las empresas prestadoras del servicio quedan habilitadas para atender tales
situaciones por la vía de adjudicación directa, con independencia de los montos
fijados en el artículo 87 de esa ley, cuando, al igual que en el caso anterior,
requieran que las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de
generación en sistemas independientes, con capacidad instalada superior al
monto establecido por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (artículo 26 de
la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico), presten este servicio público a fin de
asegurar la continuidad del mismo.
Definidas las
dudas que motivaron la interposición del recurso de interpretación, la Sala
pasa a hacer lo propio, previo el señalamiento de la normativa jurídica a la
cual habrá que acudir para tales efectos.
En este sentido, se observa:
Establece el
dispositivo en cuestión:
“Artículo 88. Se puede
proceder por Adjudicación Directa, independientemente del monto de la
contratación, siempre y cuando la máxima autoridad del órgano o ente
contratante, mediante acto motivado, justifique adecuadamente la procedencia,
en los siguientes supuestos:
(...omissis...)5. Cuando se
decrete estado de alarma, de conmoción interior o exterior.
6. En caso de emergencia
comprobada dentro del respectivo órgano o ente. (...omissis)”
Adicionalmente, toda vez que la sociedad mercantil EDELCA
tiene entre sus fines el desarrollo de ciertas actividades integrantes del
servicio eléctrico, resulta forzoso recurrir a la regulación legal que dispone
todo lo concerniente a la prestación de este servicio público. En este sentido, se observa que para la
fecha en que fue propuesto el recurso que motiva el presente fallo, dichas
actividades se encontraban sometidas al régimen previsto en el Decreto No. 319
con Rango y Fuerza de Ley del Servicio Eléctrico, publicado en Gaceta Oficial
No. 36.791 de fecha 21 de septiembre de 1999. La normativa contenida en este
texto legal quedó derogada por virtud de la Ley Orgánica del Servicio
Eléctrico, publicada en Gaceta Oficial No. 5.568 Extraordinario del 31 de
diciembre de 2001. Pues bien, no
obstante la entrada en vigencia de una nueva regulación en esta materia y
habida cuenta que tanto el artículo 26 de la Ley de 1999, como el Capítulo
dentro del cual se encuentra inserto (Capítulo I De La Generación, contenido en el Título III De las Actividades del Servicio Eléctrico), permanecen inalterables
en la legislación que le sucedió, esta Sala considera pertinente llevar a cabo
la interpretación de las disposiciones ya indicadas de la Ley de Licitaciones,
en concordancia con el articulado correspondiente de la Ley Orgánica del
Servicio Eléctrico.
En particular, dicha empresa manifiesta tener dudas con
respecto a lo que debe entenderse como una situación excepcional para todo el
sector prestacional eléctrico, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 ibidem.
Prevé el dispositivo en cuestión, que:
“Las
instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas
independientes cuya capacidad instalada supere un límite que establecerá la Comisión
Nacional de Energía Eléctrica, deberán prestar el servicio de electricidad en
los casos en que, por situación de emergencia, lo solicite expresamente el
Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico. ... (omissis)”
Así, entre los
nueve supuestos que autorizan a los sujetos destinatarios de la Ley de
Licitaciones a proceder a la selección de los contratistas por adjudicación
directa con independencia de los montos de contratación fijados en unidades
tributarias en el artículo 87 eiusdem, se encuentran el estado de alarma y el de
conmoción interior o exterior, así como la emergencia comprobada dentro del
respectivo órgano o ente, casos éstos que requieren ser interpretados en
concordancia con el artículo 26 de la Ley del Servicio Eléctrico, los cuales
entra a analizar la Sala de manera separada:
1.- En primer
lugar, será preciso estudiar el supuesto previsto en el numeral 5 del artículo
88 de la Ley de Licitaciones, atendiendo
a la normativa constitucional que sirve de marco jurídico a la declaratoria de
los estados de excepción. En este
sentido, establece el artículo 337 de nuestra Carta Magna:
“El Presidente o Presidenta
de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de
excepción. Se califican expresamente
como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o
ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las
instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan
insuficientes las facultades de las
cuales se disponen para hacer frente a tales hechos ... (omissis)”
Asimismo, pauta el artículo 338 constitucional:
“Podrá decretarse el estado de alarma cuando
se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos
similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus
ciudadanos o ciudadanas. (...) Podrá decretarse el estado de emergencia
económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que
afecten gravemente la vida económica de la Nación. (...) Podrá decretarse el estado de conmoción
interior o exterior en caso de conflicto interno o externo que ponga seriamente
en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o ciudadanas o de sus
instituciones. ... (omissis)”
Partiendo de los
dispositivos constitucionales en los cuales se cimenta la declaratoria de un
estado de excepción y, en particular, de las categorías de estado de alarma y
de conmoción interior o exterior, surge patente que la Carta Fundamental otorga
al Presidente de la República en Consejo de Ministros, la facultad de
decretarlo cuando circunstancias extraordinarias afecten gravemente la
seguridad de la nación, de los ciudadanos o de las instituciones, de modo que
la normativa legal vigente resulta insuficiente para regular tales acontecimientos
a fin de lograr el restablecimiento de la normalidad. Con dicha declaratoria
efectuada en los términos señalados en la Constitución, sobreviene el
denominado derecho de excepción, destinado a regir estas situaciones que
resultan excesivas a la legalidad vigente.
Ahora bien,
esbozadas las anteriores ideas acerca de las situaciones de excepcionalidad
establecidas en la Carta Magna y volviendo a la interpretación que ocupa a esta
Sala, se aprecia que en el numeral 5 del artículo 88, la Ley de Licitaciones
limita la adjudicación directa a dos de las categorías señaladas en el artículo
338 de la Constitución, es decir, a la ocurrencia de un estado de alarma y a la
conmoción interior o exterior, quedando excluido tal proceder con base en el
estado de emergencia económica. A este
aspecto se refirió el legislador en la Exposición de Motivos del vigente texto
normativo, por constituir un cambio en relación a la previsión que en esta
materia contenía la Ley de Licitaciones anterior, (publicada en Gaceta Oficial
No. No. 34.528 del 10 de agosto de 1990), exponiendo las razones que lo
llevaron a eliminar la mencionada causal para proceder a la adjudicación
directa de contrataciones de obras, adquisición de bienes y prestación de
servicios. En este sentido, señaló que
tal decisión obedeció a la consideración de que la corrección de un
desequilibrio de índole económico no se
materializa suavizando las normas legales
que persiguen como propósito la mejor selección de las compras a través
de un proceso de amplia competencia de la manera más transparente, lo cual
tiende a lograrse mediante los procesos licitatorios.
Bajo la vigencia del derecho de excepción, el Presidente
de la República podrá adoptar todas aquellas medidas que considere necesarias
para corregir o suprimir las circunstancias extraordinarias que ameritaron su
intervención, y a juicio de esta Sala, podrá incluso ordenar que aquellas
instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas
independientes, cuya capacidad instalada supere el límite establecido por la
Comisión Nacional de Energía Eléctrica, presten el servicio de electricidad
mientras dure la emergencia; facultad ésta que en un estado de normalidad sólo
puede ser ejercida por el Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, tal
como se expresa en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio
Eléctrico. Valga en este estadio del
análisis, la acotación en relación a las atribuciones de estos dos organismos
(Comisión Nacional de Energía Eléctrica y Centro Nacional de Gestión del
Sistema Eléctrico), en el sentido de que son ejercidas en la actualidad, de
manera transitoria, por el Ministerio de Energía y Minas, por cuanto aún no han
entrado en funcionamiento; ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo
102 eiusdem.
Lo dicho precedentemente en modo alguno puede configurar
una violación al Estado de Derecho, y en particular, tampoco significa que se
pretenda con ello descargar a la autoridad competente del Centro Nacional de
Gestión del Sistema Eléctrico (hoy en día, la del Ministerio de Energía y
Minas) de atribuciones que le han sido
otorgadas mediante ley. Antes bien, se
insiste que durante el régimen de excepción, la legislación aplicable a las
situaciones acaecidas de ordinario en la vida nacional puede verse suspendida
para dar paso a una regulación temporal y extraordinaria que permita superar la
circunstancia sobrevenida; por ello, las facultades del Ejecutivo Nacional, en
tanto sean ejercidas con observancia de la necesidad, la proporcionalidad y la
transitoriedad de las medidas a implementar, no pueden verse limitadas a un
asunto meramente competencial. De allí
que conforme a lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley del Servicio
Eléctrico vigente, en situaciones de emergencia corresponderá al Centro
Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico (actualmente, al Ministerio de
Energía y Minas) ordenar que las instalaciones de autogeneración, cogeneración
y las de generación en sistemas independientes que cumplan con las condiciones
señaladas en dicho dispositivo, presten servicio eléctrico; pudiendo también
ser acordada esta medida por el Presidente de la República en aquellos casos en
que verificadas circunstancias extraordinarias que ameriten la declaratoria de
un estado de excepción, dicho funcionario considere imperiosa la puesta en
funcionamiento de las instalaciones mencionadas, a fin de cumplir con la
prestación de este servicio público.
Visto entonces que es al Centro Nacional de Gestión del
Sistema Eléctrico (y al Presidente de la República, en aplicación de lo
dispuesto en la normativa constitucional sobre los estados de excepción) el
órgano al que corresponde la facultad de solicitar que determinadas
instalaciones entren en funcionamiento a fin de prestar el servicio eléctrico
cuando sobrevenga una emergencia en este sector, en criterio de la Sala, la
declaratoria de un estado de alarma o de conmoción interior o exterior no puede
servir de fundamento a los entes encargados de la prestación de este servicio
público para realizar la selección de contratistas por adjudicación directa a
fin de que estos últimos presten el servicio que a ellas corresponde, por medio
de instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en
sistemas independientes que se ajusten a los requerimientos de la Comisión
Nacional de Servicio Eléctrico.
En otras palabras,
la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, en su artículo 26, hace expresa mención
de esta potestad, dejándola a la discrecionalidad del Centro Nacional de
Gestión del Sistema Eléctrico cuando se presenten las circunstancias señaladas
en ese dispositivo, razón por la cual debe quedar fuera del alcance de las
empresas prestadoras del servicio eléctrico, proceder por adjudicación directa
para que el servicio sea prestado por las instalaciones arriba indicadas.
Por consiguiente,
con el objeto de aclarar definitivamente la duda formulada por la
representación de la sociedad mercantil EDELCA, será preciso señalar que estas
empresas podrán proceder conforme a lo dispuesto en el artículo 88, numeral 5, siempre
que no se trate de aquellos casos en los cuales requieran que las instalaciones
a que se refiere el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico
presten el servicio en cuestión, pues ésta es una potestad que ha sido
legalmente conferida al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico cuando
sobrevenga una emergencia.
Por lo demás,
entiende la Sala que la verificación de fenómenos naturales que afecten
negativamente la prestación del servicio eléctrico puede derivar en actuaciones
de distinta intensidad por parte de las autoridades competentes, las cuales
dependerán en todo caso de la magnitud de la amenaza o perjuicio
ocasionado.
Así, si con la
finalidad de solventar la situación sobrevenida, a juicio del Presidente de la
República, resulta conveniente proceder a la declaratoria de un estado de
excepción de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución, éste podrá tomar
decisiones (con las limitaciones que obviamente acompañan a este tipo de
situaciones), incluso en materia de contrataciones, que garanticen la
prestación del servicio eléctrico a la población.
Sin embargo,
frente a un estado de excepción (estado de alarma o conmoción interior o
exterior), conforme a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 88 de la Ley de
Licitaciones, el ente prestador del servicio podrá realizar la selección de
contratistas a través del mecanismo de adjudicación directa, para la ejecución
de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios
distintos a los profesionales y laborales; salvo que el contrato esté dirigido
a poner en funcionamiento las instalaciones señaladas en el artículo 26 de la
Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, por cuanto se trata de una atribución
propia del Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, la cual podrá
ejercer, como ya se ha dicho, únicamente en situaciones de emergencia.
Llegado a este
punto, resulta esencial llamar la atención sobre la facultad discrecional que
se concreta en el poder que otorga el indicado dispositivo al órgano
contratante para hacer uso de esta especial forma de selección de
contratistas. Al respecto, debe quedar
claro que tomada tal decisión, la máxima autoridad deberá justificar
adecuadamente la procedencia de la adjudicación directa mediante acto
debidamente motivado. Es decir, no se
trata de una facultad conferida sin limitaciones, pues verificado el supuesto a
que se refiere el numeral 5 del artículo 88 (o cualquier otro caso de los
señalados en dicho dispositivo, a los cuales es extensible esta observación),
será necesario que la autoridad competente exponga suficientemente las razones
que motivaron tal decisión.
Efectuada la
selección del contratista de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 88 ibidem, queda entonces a la unidad de
auditoría interna del ente, ejercer el control posterior de las actuaciones
desplegadas con fundamento en las causales señaladas en dicha norma, sin
perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Contraloría General de la
República para verificar la legalidad, exactitud y sinceridad de las
operaciones efectuadas por el órgano contratante.
2.- Por otra
parte, se pregunta la solicitante –y en este sentido pide se interprete el
numeral 6 del artículo 88 de la Ley de Licitaciones–, si puede afirmarse que
cualesquiera emergencias dentro del sector eléctrico, distintas a las
decretadas previamente por el Presidente de la República, deben ser enmarcadas
dentro del caso de emergencia comprobada en el seno del respectivo organismo o
ente (llamadas también por sus apoderados, emergencias intradministrativas), o
si por el contrario, puede sostenerse que en el sector eléctrico, las empresas
prestadoras del servicio pueden acudir a una figura autónoma que les habilite a
afrontar tales situaciones bajo la vía de adjudicación directa, para garantizar
la continuidad del servicio.
A este respecto,
la Sala juzga pertinente destacar en primer lugar, que la redacción del
dispositivo sujeto a interpretación es bastante clara, por lo que resulta obvio
que el supuesto al que alude el mencionado dispositivo no es un caso residual;
es decir, no puede ser cualquiera la emergencia que siendo distinta de aquellas
previstas en la Constitución (de las cuales se ha hecho referencia
suficientemente en la presente decisión), deba ser considerada como emergencia dentro del órgano. En este
orden de ideas, a los efectos de la interpretación solicitada, resulta
innecesario extenderse en mayores explicaciones en relación a la primera de las
aseveraciones realizadas por la peticionaria.
No obstante, se estima conveniente hacer referencia a la
expresión ‘emergencia comprobada dentro del respectivo organismo o ente’,
habida cuenta de que la ley prevé, en este caso, la posibilidad de proceder por
adjudicación directa para aquellos organismos que deben someter la selección de
contratistas a los procedimientos licitatorios. En este sentido, se
observa:
Dispone el artículo 5, numeral 11 de la Ley de
Licitaciones que a los fines de ese texto legal, se define la expresión
‘emergencia comprobada’ como los hechos o
circunstancias sobrevenidas que tienen como consecuencia la paralización o la
amenaza de paralización total o parcial de las actividades del ente. Es con fundamento en este concepto, que el
legislador ha otorgado a los entes a que se refiere el artículo 2 ibidem, la potestad de hacer uso del
mecanismo de la adjudicación directa, independientemente del monto de la
contratación y siempre que su máxima autoridad justifique adecuadamente tal
proceder mediante acto debidamente motivado, en caso de emergencia comprobada dentro de dicho ente.
De manera que en el caso de las empresas prestadoras del
servicio eléctrico que deban someter sus actuaciones a las previsiones de la
Ley de Licitaciones, dicha potestad podrá ser ejercida cuando un acontecimiento
sobrevenido dentro de éstas (y no especifica el legislador la naturaleza de
dicho suceso, por lo que no le está dado al intérprete delimitar los
supuestos), ocasione la paralización total o parcial del servicio, o amenace
con hacerlo; siendo preciso observar que en el último de estos casos, debe
surgir en la máxima autoridad del organismo la duda razonable de que la
ausencia de medidas dirigidas a atender la emergencia interna podría repercutir
gravemente en el desarrollo de sus actividades, al punto que el cese total o
parcial de la prestación de este servicio público, surja como una consecuencia
inminente.
En otras palabras,
la situación a la cual se refiere la ley como emergencia comprobada, sea que se
haya producido efectivamente o sea que constituya una amenaza para la
continuidad del servicio, ha de acaecer dentro del organismo y tener tal
entidad que genere o pueda generar un desequilibrio en el normal
desenvolvimiento de sus funciones, requiriéndose por tanto la inmediata
intervención de sus autoridades a fin de garantizar a la población el goce del
servicio de la misma manera que lo recibe en condiciones de normalidad; de modo
que si la necesidad o emergencia impone contratar la ejecución de obras o la
adquisición de bienes muebles para que el ente realice las funciones que está llamado
a cumplir, éste podrá seleccionar a sus contratistas haciendo uso del
procedimiento excepcional de adjudicación directa, conforme a lo preceptuado en
el artículo 88, numeral 6 eiusdem. En este punto, resulta igualmente válida la
observación que se hiciera supra en
cuanto a la obligación que se impone a la máxima autoridad del organismo, de
justificar suficientemente la referida decisión en acto debidamente motivado;
quedando a los entes contralores, la revisión de las medidas ejecutadas por el
órgano contratante con fundamento en el supuesto bajo análisis.
Efectuadas las
precedentes reflexiones y en atención al planteamiento formulado por EDELCA en
relación a la interpretación del dispositivo antes mencionado, insiste la Sala,
no cualquier emergencia distinta de aquellas cuyo acaecimiento faculta al
Presidente de la República para decretar un estado de excepción conforme a lo
dispuesto en los artículos 337 al 339 de la Carta Fundamental, puede
catalogarse como emergencia comprobada
para que pueda el ente proceder por adjudicación directa a la selección de sus
contratistas.
En este sentido, sólo las circunstancias extraordinarias
verificadas dentro del respectivo organismo, que acarreen la paralización o la
amenaza de paralización en forma total o parcial de las actividades integrantes
del servicio eléctrico, pueden calificarse de emergencia comprobada, a los fines de que los entes que tienen
a su cargo el desarrollo de tales actividades puedan llevar a cabo la selección
de contratistas para la ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y
la prestación de servicios distintos a
los profesionales y laborales, a través de la adjudicación directa, sin que en
estos casos deban someterse a los límites en los precios estimados,
establecidos en unidades tributarias, para los distintos tipos de contratación
indicados en el artículo 87 de la Ley de Licitaciones.
Sin embargo, será
preciso hacer nuevamente la salvedad en cuanto a las instalaciones mencionadas
en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, pues acontecidas
las circunstancias que puedan definirse como emergencia comprobada, no le está dado a los entes del sector
prestacional en materia de electricidad, proceder por adjudicación directa a
fin de que entren en funcionamiento dichas instalaciones para la prestación del
servicio; pues como ya se dijo, esta facultad está atribuida al Centro Nacional
de Gestión del Sistema Eléctrico, como ente encargado de ejercer el control, la
supervisión y la coordinación de la operación integrada de los recursos de
generación y transmisión del sistema eléctrico nacional, por mandato del
artículo 33 ibidem.
Finalmente habrá
que concluir, del análisis efectuado en el presente fallo, que se distinguen
tres tipos de emergencia en el ámbito del sector eléctrico para aquellos entes
prestadores del servicio. En primer
lugar, la que tiene alcance nacional (en
sus variantes de estado de alarma y conmoción interior o exterior) por cuya
ocurrencia queda el Presidente de la República facultado por disposición
expresa de la Constitución, para dictar medidas excepcionales que incluso
pudiesen afectar las contrataciones en el sector eléctrico a fin de que la
población no sufra la interrupción del servicio. En segundo término, se tiene un tipo de
emergencia de carácter sectorial,
cuya verificación permite al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico
solicitar la puesta en marcha de instalaciones de autogeneración, cogeneración
y las de generación en sistemas independientes con capacidad instalada superior
a las que establezca la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (artículo 26 de
la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico); y finalmente, están las emergencias
que se suceden dentro del ente o internas,
las cuales constituyen el supuesto de hecho del artículo 88, numeral 6 eiusdem, norma que le otorgan la
facultad a dicho órgano para que lleve a cabo la selección de contratistas por
la vía de la adjudicación directa.
Así, en los
términos esgrimidos supra, quedan
interpretados por la Sala los numerales
5 y 6 del artículo 88 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Licitaciones.
…
DECISIÓN
Por los razonamientos expuestos, la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara PROCEDENTE el recurso de interpretación propuesto por la sociedad
mercantil ELECTRIFICACION DEL CARONI,
C.A. (EDELCA), antes identificada.
En consecuencia, queda interpretado el artículo 88 en sus numerales 5 y
6, del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Licitaciones en relación con el
artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, como sigue:
1.- En virtud de que es el Centro
Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico
–y al Presidente de la República, en aplicación de lo dispuesto en la
normativa constitucional sobre los estados de excepción– el organismo al cual
corresponde la facultad de solicitar que entren en funcionamiento las
instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas
independientes cuya capacidad instalada supere el límite establecido por la
Comisión Nacional de Servicio Eléctrico, para que éstas presten el servicio
eléctrico cuando sobrevenga una emergencia en este sector, no le está dado a
los entes encargados de cumplir con esta obligación (sometidos a la normativa
de la Ley de Licitaciones), realizar la selección de contratistas por
adjudicación directa a fin de que tales instalaciones presten el servicio que a
ellas corresponde, cuando sea declarado un estado de alarma o de conmoción interior
o exterior, supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 88 de la Ley de
Licitaciones
2.- No puede afirmarse que cualesquiera emergencias dentro del
sector eléctrico, distintas a las decretadas previamente por el Presidente de
la República, deben ser enmarcadas dentro del caso de emergencia comprobada en
el seno del respectivo organismo o ente.
Así, por lo que respecta a este último tipo de situaciones –emergencia comprobada dentro del respectivo
organismo o ente– verificadas las circunstancias que la caracterizan, el
organismo en cuestión puede hacer uso del mecanismo de adjudicación directa
para la ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de
servicios distintos de los profesionales y los laborales, salvo por lo que respecta
a la selección de contratistas con el fin de que sea prestado el servicio
eléctrico por las instalaciones antes mencionadas, a las cuales alude el
artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, pues esta facultad está
atribuida al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, órgano encargado
de ejercer el control, la supervisión y la coordinación de la operación
integrada de los recursos de generación y transmisión del sistema eléctrico
nacional, tal como lo dispone el artículo 33 ibidem.
a.19 Competencia para conocer de los actos dictados por las
inspectoría del trabajo. El carácter vinculante de las sentencias de la Sala
constitucional.
SC-TSJ. 28-10-2003 Exp.- 03-1326
La solución a lo expuesto, si
bien parece encontrar respuesta en el enunciado de los artículos 70 y 71 del
Código de Procedimiento Civil, así como en el de los artículos 42 y 43 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no es tan evidente dado que lo
debatido en el conflicto de competencia planteado en autos fue resuelto por
esta Sala en el fallo N° 1318/2001, lo que la hace dudar de la existencia de un
verdadero debate acerca de la competencia de los órganos jurisdiccionales
involucrados visto lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución, en lo
que respecta al carácter vinculante de las decisiones de la Sala
Constitucional.
En efecto, la competencia es
la medida de la jurisdicción que ejerce cada juez en concreto (vid. sent.
n° 117/2002) y su noción negativa (incompetencia), entendida como aquella imposibilidad
del juez para ejercer en un caso específico el poder jurisdiccional que se le
ha otorgado, lo excluye del conocimiento de la causa, mas lo obliga a
determinar cuál es el competente, por estar comprendido el asunto en la esfera
de sus poderes y atribuciones legales.
Sin
embargo, para el caso de que se encuentre en controversia la afirmación de la
competencia o su negativa, el ordenamiento jurídico ha dispuesto su regulación
como mecanismo de impugnación de cualquier resolución del órgano jurisdiccional
que verse sobre tal presupuesto, y su funcionalidad se traduce en una tutela indirecta del derecho constitucional al
juez natural (artículo 49 numeral 4), estatuyéndose en el Código de
Procedimiento Civil varios escenarios de procedencia; a saber: a) aquel en el
cual el juez, mediante una sentencia interlocutoria, declara su propia
competencia (artículo 67); b) aquel en el cual el juez declara su propia
competencia en la sentencia definitiva (artículo 68); y, c) aquel en el cual el
juez declara su propia incompetencia (artículo 71). En este último supuesto, cabe advertir, se
prevé la posibilidad de que se plantee la regulación de competencia de oficio
cuando el juez que deba suplir al abstenido se considere, a su vez,
incompetente (artículo 70) (vid. sent. n° 2722/2002).
Es así como, atendiendo a ese carácter de tutela indirecta del
derecho constitucional al juez natural que posee la regulación de competencia,
debe esta Sala precisar que no en pocas oportunidades ha señalado que el
principio de supremacía constitucional justifica el poder de garantía de la
Carta Magna que ejerce, y que con base en tal principio le corresponde no sólo
anular actos que la contravengan, sino también interpretar su texto, bien para
salvar sus dificultades o contradicciones, o bien para hacer valer el principio
jurídico-político según el cual los derechos fundamentales preceden y limitan
axiológicamente las manifestaciones del poder (vid. sent. n° 33/2001); lo que
la habilita para revisar las decisiones que dicten las otras Salas
del Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales de la República, tanto en contravención de la
Norma Fundamental, como en oposición a las interpretaciones que de la
Constitución asiente la Sala Constitucional (vid sent. núms. 520/2000 y
1115/2000).
Por tanto, no
existiendo duda alguna de que la Sala posee la máxima potestad de
interpretación de la Constitución y que sus decisiones son vinculantes para
todos los órganos jurisdiccionales del país, los mismos están obligados a decidir con base en el criterio
interpretativo que esta Sala tenga de las normas constitucionales, pues, de
no ser así, ello implicaría, además de una violación e irrespeto a la
Constitución, una distorsión a la certeza jurídica y, por lo tanto, un
quebrantamiento del Estado de Derecho (vid. sent. n° 93/2001).
Lo
expuesto demuestra que el carácter vinculante de las interpretaciones que de la
Constitución haga la Sala es un mecanismo de tutela directa de su texto y como tal, debe ser aplicado con exclusión de
cualquier mecanismo de tutela indirecta que verse sobre el mismo objeto, como
por ejemplo lo es en este supuesto la regulación de competencia, eso sí,
aclarándose que
lo vinculante de un fallo de la Sala Constitucional es la interpretación sobre
el contenido y alcance de las normas constitucionales, así como las
interpretaciones que haga de normas infralegales, pero desde la
Constitución. No sobre la calificación
jurídica de hechos ajenos a las normas constitucionales (vid. sent. núms.
291/2000 y 727/2003).
De manera que, visto que la Sala en su decisión N° 1318/2001 determinó de
forma vinculante que la competencia para conocer los recursos de nulidad contra
los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, le
correspondían a la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos que
a continuación se transcriben:
“La expresada
omisión no autoriza a interpretar que la jurisdicción laboral es entonces la
competente para conocer de dichos juicios, con base en lo dispuesto en los
artículos 5 y 655 eiusdem, sino que lo razonable era establecer que como
quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter administrativo,
inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del Trabajo, los
órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de
controversias era la jurisdicción contencioso administrativa, siendo consecuente con el principio del juez natural.
De lo expuesto se colige, que el criterio sostenido en la sentencia
anteriormente citada, dictada por la Sala Político Administrativa, debe ser
abandonado. En consecuencia, deberá prevalecer el presente criterio, lo que
implica que, en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral,
deberán declinar en los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa
el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias
administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éstos los
órganos judiciales a los cuales les incumbe conocer de este tipo de juicios
(resaltado de este fallo)”.
Para hacer aplicativo el
principio de supremacía de la Constitución mediante el acatamiento de las
sentencias vinculantes de esta Sala, no resulta procedente el ejercicio de la
regulación de competencia cuando se discuta bien por el juez, bien por alguna
de las partes, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
para conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos
administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, pues, a luz del
precedente citado, no existe duda o conflicto que dilucidar ya que la sentencia
por sí misma es suficientemente clara en ese aspecto, habiendo un “desplazo”
por fuerza del artículo 335 constitucional de los preceptos contenidos en los
artículos 67, 68, 69, 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil para regir en
el caso concreto.
Por lo tanto: a) en la
hipótesis de que algunas de las partes ejerza la regulación con el fin de negar la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa para conocer de los recursos de nulidad contra actos
administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, el órgano
jurisdiccional deberá declarar “no ha
lugar en derecho” dicho petitorio en atención al precepto constitucional
contenido en el artículo 335, en relación con lo dispuesto en el fallo N° 1318/2001
y en esta decisión; b) en el supuesto de que el órgano jurisdiccional reciba
una declinatoria de competencia que niegue
la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer
de los recursos de nulidad ejercidos contra actos administrativos dictados por
las Inspectorías del Trabajo, éste no
deberá plantear de oficio la regulación de competencia, sino que “remitirá” directamente las actas al juez
contencioso administrativo en aplicación del precepto contenido en el artículo
335 de la Constitución en relación con la sentencia N° 1318/2001 y en esta
decisión; y c) bajo este esquema constitucional no cabe lugar a la posibilidad
de que los jueces laborales afirmen su competencia para conocer de los recursos
de nulidad contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del
Trabajo, visto el carácter vinculante de la decisión N° 1318/2001.
Siendo ello así, en el caso de
autos no existe conflicto de competencia que dilucidar, pues el fallo N°
1318/2001 es suficientemente claro y extenso en cuanto a los motivos por los
cuales el competente para conocer de los actos administrativos dictados por las
Inspectorías del Trabajo es la jurisdicción contencioso administrativa, de allí
que, conforme lo expuesto en el artículo 335 de la Constitución y al fallo
referido, se remite las actas procesales al Juzgado Superior Primero en lo
Civil, Mercantil, del Transito, del Trabajo, de Menores y Contencioso
Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.
a.20 Competencia municipal en materia de registro civil. (SC-TSJ 2-10-2003. Exp. 01-0241/00-1945)
Por lo expuesto, esta Sala
enumera las siguientes conclusiones, para dar respuestas a las interrogantes de
los recurrentes:
1.
A partir de la Constitución de 1999, el Registro Civil y Electoral, como
registro único, es competencia del Poder Electoral, a través de la Comisión de
Registro Civil y Electoral, a tenor de lo dispuesto en sus artículos 292 y 293,
numeral 7.
2.
Ahora bien, sin eliminar esa atribución, reconocida de manera expresa por el
Texto Fundamental, que no la concede a ningún otro órgano, el legislador puede
válidamente regular la manera como se llevará efectivamente ese Registro, es
decir, la forma como se harán los asientos correspondientes a los diferentes
aspectos de relevancia sobre el estado de las personas.
3.
Para ello, bien puede mantener el sistema tradicional o instaurar uno nuevo. Actualmente ha escogido lo primero,
según se ha indicado, por lo que los libros del Registro Civil corresponde
llevarlos a la primera autoridad civil de los Municipios, quien deberá actuar
de conformidad con el Código Civil y la Ley Orgánica para la Protección del
Niño y del Adolescente.
4.
Como la primera autoridad civil de un Municipio es el Alcalde, de acuerdo con
el artículo 174 de la Constitución, es él quien debe llevar los registros
correspondientes, y ya no los Prefectos ni Jefes Civiles, antiguas primeras
autoridades de Municipios y parroquias. Ello, sin perjuicio de las reglas para
casos especiales que fijó el Código Civil.
5.
Esa primera autoridad civil de los municipios, si bien anteriormente tenía el
control total del Registro Civil, ahora debe actuar sólo como colaborador con
el órgano que constitucionalmente tiene el poder de centralización del
Registro: la Comisión de Registro Civil y Electoral, por lo que debe atenerse a
lo que, al respecto, dispone la Ley Orgánica del Poder Electoral.
6.
En consecuencia, los Estados, quienes los llevaban por medio de Prefectos y
Jefes Civiles el Registro Civil, deben entregar los Libros respectivos
–aquéllos que regula el Código Civil- a los Alcaldes, quienes, en lo sucesivo,
actuarán de la manera como antes los hacían Prefectos y Jefes Civiles. Ello no
excluye, según lo indicado, la
competencia para que otros funcionarios, en los casos expresamente ordenados
por la ley, lleven libros especiales, tales como los de matrimonios en Concejos
Municipales o ante otros funcionarios habilitados para presenciar esos actos.
En todo caso, todos esos Libros pasan a ser centralizados por el Poder
Electoral, y no deben ser entregados a los Registros Principales, pues las
disposiciones al respecto se encuentran derogadas por la Constitución.
7.
Está parcialmente derogado el artículo 447 del Código Civil, en lo que se
refiere al establecimiento de un poder a cargo de los Concejos Municipales respecto
del control de los libros de nacimientos, matrimonios y defunciones. De esta
manera, no son los Concejos Municipales los que entregarán ahora a los Alcaldes
los Libros respectivos. Además, esos Libros no necesitan ir firmados por el
Presidente del Concejo Municipal, que no es otro que el propio Alcalde. En la
actualidad los libros deben provenir de la Comisión de Registro Civil y
Electoral y estar firmados por su Director. Por supuesto, ello no incluye el
caso de los libros que ya están iniciados, preparados conforme a la normativa
previa.
8.
Los Alcaldes, recibidos los actuales Libros -que les entregarán los
Estados, una vez recuperados de
Prefectos y Jefes Civiles-, deberán de inmediato poner en conocimiento a la
Comisión de Registro Civil y Electoral de toda la información contenida en
ellos. Esa información deberá ser procesada por la referida Comisión y
mantenerse continuamente actualizada, de manera de que no haya disparidad entre
la información que reposa en los Libros que llevan los Alcaldes y la que
mantiene la Comisión de Registro Civil y Electoral.
Esta Sala, en virtud de que el
presente fallo fija una interpretación vinculante de normas constitucionales,
ordena publicarlo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, por razones de seguridad jurídica, los efectos de la decisión comenzaran
a surgir a partir de esa publicación, con lo que esta Sala reconoce
expresamente la validez de los actos registrales realizados con anterioridad
por prefectos y jefes civiles.
a.21 Competente para conocer de funcionario administrativo con fuero sindical es
la Inspectoría del Trabajo.
Siendo la oportunidad para
decidir la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación
querellada, esta Corte observa:
Señala, el apelante, que cuando los funcionarios públicos son retirados por
incurrir en alguna de las causales de retiro previstas en la Ley de Carrera
Administrativa “poco importa el hecho de que… pertenezcan a una Junta Directiva
Sindical o que esté discutiendo una Convención Colectiva” y; que al exigir la
calificación previa de dichas causales por parte del Inspector del Trabajo se
vulnera el derecho constitucional a ser juzgado por el Juez natural.
Al respecto, estima la Corte, que efectivamente, la Ley de Carrera
Administrativa, norma aplicable ratione temporis, regula los derechos y deberes
de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública
Nacional, de conformidad con lo establecido en su artículo primero.
Así, el mencionado Cuerpo Normativo dispone la forma del ingreso, nombramiento,
ascenso, traslado, suspensión, sistemas de retribución y estabilidad de la
Administración Pública Nacional; materias éstas que en conjunto constituyen uno
de los ejes centrales de la Administración de Personal del sector público.
No obstante lo anterior, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, que:
“Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se
regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o
Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso,
traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen
jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo
no previsto en aquellos ordenamientos”. (Subraya la Corte).
En atención al presupuesto legal antes parcialmente transcrito, considera
necesario esta Alzada, concretar si el fuero laboral es uno de los beneficios
acordados por la Ley Orgánica del Trabajo no previstos en las normas sobre
Carrera Administrativa Nacionales, Estadales y Municipales.
Sobre el particular, esta Alzada observa, que en materia de carrera
administrativa no existe disposición alguna de tal naturaleza, toda vez que el
Reglamento de Sindicatos Públicos dictado por Decreto N° 585 de fecha 28 de
abril de 1971, nada prevé al respecto, como tampoco lo hacen las Leyes de
Carrera Administrativa Nacional y Estadal; razón por la cual resultan
aplicables las previsiones sobre el fuero laboral de la Ley Orgánica del
Trabajo.
Ahora bien, como ya se indicó, en la causa de autos, el apelante arguye que la
Administración puede retirar de su cargo a un funcionario amparado por fuero
sindical sin solicitar previamente por ante la Inspectoría del Trabajo
correspondiente la Calificación de Despido Justificado.
En este sentido, el artículo 449 de la norma laboral dispone textualmente lo
siguiente:
“Los trabajadores que gocen de fuero sindical de acuerdo con lo establecido en
esta Sección, no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus
condiciones de trabajo, sin justa causa previamente calificada por el Inspector
del Trabajo. El despido de un trabajador amparado por fuero sindical se
considerará írrito si no se han cumplido los trámites establecidos en el
artículo 453.
La inamovilidad consagrada en virtud del fuero sindical se otorga para
garantizar la defensa del interés colectivo y la autonomía en el ejercicio de
las funciones sindicales.”
De esta forma, resulta claro a este Órgano Jurisdiccional, que para considerar
nulas destituciones como las del caso sub examine, deben verificarse dos
requisitos concurrentes, el primero de ellos que el trabajador goce de fuero
sindical de conformidad con el artículo 451 de la Ley Orgánica del Trabajo,
esto es, que integren la Junta Directiva del Sindicato desde el momento de su elección
hasta tres meses después de vencido el término para el cual fueron electos y;
el segundo de ellos, que no se haya cumplido con el procedimiento legalmente
establecido para tal fin (artículo 453 eiusdem).
Con respecto al primero de los requisitos arriba enunciados, esta Corte
advierte, que consta a los folios 33, 51, 68, 85, 102, y 121, Constancias de
Trabajo que acreditan a los querellantes como funcionarios públicos de la
Gobernación del Estado Falcón y, al folio 122 Acta emanada de la Inspectoría
del Trabajo del Estado Falcón donde se reconoce a dichos funcionarios como
“Miembros Principales” del Sindicato Único de Empleados Públicos de dicha
Gobernación.
A lo anterior se agrega que, cursa en el expediente (folios 128 al 134)
Solicitud de Calificación de Despido Justificado de los querellantes presentada
el 14 de agosto de 1996 ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón por
el Director Encargado de la Dirección de Personal del Ejecutivo del Estado
Falcón; asimismo consta (folio 136) inspección judicial efectuada el 9 de junio
de 1997 por el Juzgado Primero de Parroquia del Municipio Miranda de la
Circunscripción Judicial del Estado Falcón en la sede de la Inspectoría del
Trabajo antes mencionada, donde se dejó constancia de que el procedimiento de
calificación de despido iniciado por el Ejecutivo del Estado Falcón “aún no
[había] sido decidido”.
Tales documentos bien demuestran que, la Gobernación querellada, destituyó a
los recurrentes antes de la terminación del procedimiento contemplado en el
artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues el acto administrativo de
destitución contenido en el Decreto N° 365, fue dictado el 24 de octubre de
1996.
Con base en el razonamiento precedente, esta Corte desestima la denuncia
formulada por el apelante relativa a la violación de la garantía constitucional
del juez natural que consagra el artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, pues, efectivamente, el Inspector del Trabajo es la
autoridad competente para calificar como justificado previamente el despido de
un trabajador amparado por el fuero sindical. Así se declara.
De conformidad con lo expresado anteriormente, se declara sin lugar la
apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación del Estado
Falcón, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró con lugar la
querella interpuesta.
A.22 Procedimiento para
funcionarios que gozan de fuero (CPCA 5-12-2002)
Siendo la oportunidad para decidir la
apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación querellada,
esta Corte observa:
Señala, el apelante, que cuando los funcionarios públicos son retirados por
incurrir en alguna de las causales de retiro previstas en la Ley de Carrera
Administrativa “poco importa el hecho de que… pertenezcan a una Junta Directiva
Sindical o que esté discutiendo una Convención Colectiva” y; que al exigir la
calificación previa de dichas causales por parte del Inspector del Trabajo se
vulnera el derecho constitucional a ser juzgado por el Juez natural.
Al respecto, estima la Corte, que efectivamente, la Ley de Carrera
Administrativa, norma aplicable ratione temporis, regula los derechos y deberes
de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública
Nacional, de conformidad con lo establecido en su artículo primero.
Así, el mencionado Cuerpo Normativo dispone la forma del ingreso, nombramiento,
ascenso, traslado, suspensión, sistemas de retribución y estabilidad de la
Administración Pública Nacional; materias éstas que en conjunto constituyen uno
de los ejes centrales de la Administración de Personal del sector público.
No obstante lo anterior, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, que:
“Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se
regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o
Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso,
traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen
jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo
no previsto en aquellos ordenamientos”. (Subraya la Corte).
En atención al presupuesto legal antes parcialmente transcrito, considera
necesario esta Alzada, concretar si el fuero laboral es uno de los beneficios
acordados por la Ley Orgánica del Trabajo no previstos en las normas sobre
Carrera Administrativa Nacionales, Estadales y Municipales.
Sobre el particular, esta Alzada observa, que en materia de carrera
administrativa no existe disposición alguna de tal naturaleza, toda vez que el
Reglamento de Sindicatos Públicos dictado por Decreto N° 585 de fecha 28 de
abril de 1971, nada prevé al respecto, como tampoco lo hacen las Leyes de
Carrera Administrativa Nacional y Estadal; razón por la cual resultan
aplicables las previsiones sobre el fuero laboral de la Ley Orgánica del
Trabajo.
Ahora bien, como ya se indicó, en la causa de autos, el apelante arguye que la
Administración puede retirar de su cargo a un funcionario amparado por fuero
sindical sin solicitar previamente por ante la Inspectoría del Trabajo
correspondiente la Calificación de Despido Justificado.
En este sentido, el artículo 449 de la norma laboral dispone textualmente lo
siguiente:
“Los trabajadores que gocen de fuero sindical de acuerdo con lo establecido en
esta Sección, no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus
condiciones de trabajo, sin justa causa previamente calificada por el Inspector
del Trabajo. El despido de un trabajador amparado por fuero sindical se
considerará írrito si no se han cumplido los trámites establecidos en el
artículo 453.
La inamovilidad consagrada en virtud del fuero sindical se otorga para
garantizar la defensa del interés colectivo y la autonomía en el ejercicio de
las funciones sindicales.”
De esta forma, resulta claro a este Órgano Jurisdiccional, que para considerar
nulas destituciones como las del caso sub examine, deben verificarse dos
requisitos concurrentes, el primero de ellos que el trabajador goce de fuero
sindical de conformidad con el artículo 451 de la Ley Orgánica del Trabajo,
esto es, que integren la Junta Directiva del Sindicato desde el momento de su
elección hasta tres meses después de vencido el término para el cual fueron
electos y; el segundo de ellos, que no se haya cumplido con el procedimiento
legalmente establecido para tal fin (artículo 453 eiusdem).
Con respecto al primero de los requisitos arriba enunciados, esta Corte
advierte, que consta a los folios 33, 51, 68, 85, 102, y 121, Constancias de
Trabajo que acreditan a los querellantes como funcionarios públicos de la
Gobernación del Estado Falcón y, al folio 122 Acta emanada de la Inspectoría
del Trabajo del Estado Falcón donde se reconoce a dichos funcionarios como
“Miembros Principales” del Sindicato Único de Empleados Públicos de dicha
Gobernación.
A lo anterior se agrega que, cursa en el expediente (folios 128 al 134)
Solicitud de Calificación de Despido Justificado de los querellantes presentada
el 14 de agosto de 1996 ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón por
el Director Encargado de la Dirección de Personal del Ejecutivo del Estado
Falcón; asimismo consta (folio 136) inspección judicial efectuada el 9 de junio
de 1997 por el Juzgado Primero de Parroquia del Municipio Miranda de la
Circunscripción Judicial del Estado Falcón en la sede de la Inspectoría del
Trabajo antes mencionada, donde se dejó constancia de que el procedimiento de
calificación de despido iniciado por el Ejecutivo del Estado Falcón “aún no
[había] sido decidido”.
Tales documentos bien demuestran que, la Gobernación querellada, destituyó a
los recurrentes antes de la terminación del procedimiento contemplado en el
artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues el acto administrativo de
destitución contenido en el Decreto N° 365, fue dictado el 24 de octubre de
1996.
Con base en el razonamiento precedente, esta Corte desestima la denuncia
formulada por el apelante relativa a la violación de la garantía constitucional
del juez natural que consagra el artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, pues, efectivamente, el Inspector del Trabajo es la
autoridad competente para calificar como justificado previamente el despido de
un trabajador amparado por el fuero sindical. Así se declara.
De conformidad con lo expresado anteriormente, se declara sin lugar la
apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación del Estado
Falcón, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró con lugar la
querella interpuesta.
a.23. Potestades del Juez contencioso administrativo tributario (TSJ-SPA-15-1-2003)
Así,
el Código Orgánico Tributario de 1994, aplicable rationae temporis al
casos de autos, establecía en sus artículos 220 y 221 lo siguiente:
“Artículo
220.- Son competentes para conocer en Primera Instancia de los
procedimientos establecidos en este Código, los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario, los cuales los sustanciaran y decidirán con arreglo a las normas de
este Código inclusive los que en materia tributaria se originen en reparos de
la Contraloría General de la República. De las decisiones dictadas por dichos
Tribunales podrá apelarse dentro de los términos previstos en este Código, por
ante la Corte Suprema de Justicia.
Parágrafo
Primero.-
Se exceptúan de esta disposición los procedimientos relativos a infracciones
sancionadas con penas privativas de la libertad, cuyo conocimiento corresponde
a la jurisdicción penal ordinaria.
(omissis)...
Artículo
221.-
La jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario se ejercerá en forma excluyente de cualquier otro fuero, por lo que
no podrá atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros Tribunales de
distinta naturaleza.
Los
Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario serán unipersonales y cada
uno de ellos tendrá competencia en los procedimientos relativos a todos los
tributos regidos por este Código.
(omissis)...”
De
la normativa parcialmente trascrita se observa que la jurisdicción en materia
contencioso-tributaria, se encuentra atribuida en primera instancia a los
Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario y en alzada a la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, siendo excluyente de
cualquier otra; asimismo, que la competencia de dichos tribunales viene
determinada por la especialidad del asunto litigioso, toda vez, que les compete
el conocimiento, sustanciación y decisión de todas aquellas causas cuyo
contenido sea de naturaleza tributaria. Ahora bien, dicha competencia no sólo
se limita a la revisión de la legalidad del o los actos sujetos a su
conocimiento, sino que se extiende al ejercicio del control de la
constitucionalidad de tales actos.
Así,
el Estado de Derecho del cual Venezuela participa, está concebido bajo un
sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad, es decir, una vía
estatuida constitucional y legalmente para preservar la supremacía y estricta
observancia de las disposiciones constitucionales. Según dicho mecanismo de
control, todos los jueces de la República, cualquiera sea su competencia, están
investidos, en el ámbito de sus funciones, del deber-potestad de velar por la
integridad de nuestra Carta Magna. Tal control puede ser ejercido de dos
maneras, bien a través del denominado control concentrado o por medio del
llamado control difuso; encontrándose así regulado a nivel constitucional en el artículo 334 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, promulgada en el año
1999 y legalmente en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil;
disposiciones éstas que resultan del siguiente tenor:
“Artículo 334: Todos los jueces o juezas de
la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta
Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de
esta Constitución.
En caso de incompatibilidad
entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las
disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier
causa, aún de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción
constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos
que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella.” (Destacado de la Sala).
Artículo
20.-
Cuando la ley vigente, cuya aplicación se pida, colidiere con alguna
disposición constitucional, los jueces aplicaran ésta con preferencia.”
En el contexto debatido, es
pertinente observar las particularidades del control difuso, que radica en la
posibilidad que tiene todo juez de causa en los asuntos sometidos a su
consideración, de señalar que una norma jurídica de cualquier categoría, bien
legal o sublegal, es incompatible con el texto constitucional, procediendo
dicho juzgador, bien de oficio o a instancia de parte, a desaplicar y dejar sin
efecto legal la señalada norma en el caso concreto, tutelando así la norma
constitucional que resultaba vulnerada. De igual forma, esta desaplicación
ocurre respecto a la causa en particular o caso concreto que esté conociendo el
sentenciador, mas no así con efectos generales, por cuanto ello entrañaría otro
tipo de pronunciamiento que escaparía del ámbito competencial de los mismos.
Luego, el control concentrado
o control por vía de acción se ejerce a través de la máxima jurisdicción
constitucional (conformada por Sala Constitucional, en algunos casos por la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y por los
Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo), mediante éste se logra
la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley o disposición de rango sub
legal, vista su colisión con el texto fundamental; dicha declaratoria de
nulidad se produce erga omnes, es decir, con efectos generales, distinta
de la situación que se configura al desaplicar una normativa en una
controversia determinada a través del control difuso, caso en el cual,
tal como se señaló supra, la norma sólo deja de tener aplicación para el
caso en concreto por colidir con la Constitución.
Ahora bien, el argumento
esgrimido por la representación fiscal en apelación estriba en la imposibilidad
que tenía el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario para
desaplicar, vía control difuso, la Resolución N° 32, ya que en su opinión,
carecía de competencia para pronunciarse sobre la misma; fundamentando así su
opinión en la decisión dictada por esta Sala en fecha 04 de diciembre de 1997 (
Decisión N° 744, del 04/12/97. Caso Couttenye & Co. S.A.).
El mencionado fallo señaló
que: “A los tribunales superiores de lo contencioso-tributario toca decidir
sobre la legalidad de los actos de recaudación fiscal; cualquier vicio de ellos
que afecte derechos de los particulares puede ser anulado; pero para ello debe
basarse el juez en el propio acto cuestionado y no en situaciones que, evidentemente,
escapan de sus atribuciones, como lo son la legalidad o no de los actos que
organiza el ente administrativo. Esa actuación del tribunal claramente
constituye una extralimitación, por lo que sin considerar acerca de lo acertado o no de su criterio, lo pertinente es
proceder por la vía de este amparo constitucional a dejar sin efectos, el fallo
así viciado”. No obstante, en el texto de dicha decisión también se indicó
que “... Al no ser admisible para el Juzgado Superior Segundo de lo
Contencioso Tributario, de forma incidental, pronunciarse sobre una decisión
que no era de su competencia, (omissis) ... –pues eso tocaría a otras instancias, de ser pertinente-, es
concluyente que se han transgredido los artículos 68 y 69 de la Constitución,
ya que por una vía procesal impropia se han realizado pronunciamientos y
logrado efectos que solamente de otra forma, luego de una contención plena,
podían realizarse y obtenerse.” Es decir, que el pronunciamiento hecho
por el a quo, resultaba contrario a derecho, al pretender declarar la
nulidad (con efectos erga omnes) a través de dicha vía procesal y no
sólo lograr su desaplicación en el caso concreto; motivo por el cual considera
este Alto Tribunal que el criterio jurisprudencial mencionado no resulta
aplicable al caso de autos.
Por otra parte y respecto a la
jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario, a los cuales toca decidir sobre la legalidad o no de los actos de
naturaleza tributaria que sean sometidos a su consideración, esta Sala no
comparte la opinión hecha valer por la representación fiscal respecto a que no
podía el Tribunal de la causa pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de
la Resolución N° 32, a la luz de lo previsto en el artículo 20 del Código de Procedimiento
Civil; ello por cuanto tal como se indicó, todos los jueces de la República son
sujetos del deber-potestad de velar por la integridad y estricto cumplimiento
de la Carta Magna, a través del denominado control difuso de la constitucional,
según el cual pueden estos desaplicar, una vez advertida la colisión entre la
normativa denunciada y las disposiciones constitucionales, la primera de éstas
y hacer valer las últimas con preferencia. Negar la posibilidad a los jueces
venezolanos de ejercer el control difuso consagrado en el artículo 334
constitucionalidad y en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, sería
hacer nugatoria la prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma
que atente contra la misma; en este sentido debe recordarse que conforme al
artículo 7 del propio texto constitucional, ésta resulta: “... la norma
suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los
órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”. En
consecuencia debe concluir esta alzada que el alegato esgrimido por la
representación fiscal, según el cual sólo podrían los jueces tributarios
desaplicar normas cuyo contenido sea tributario, resulta totalmente
improcedente. Así se decide.
Siguiendo el prefijado orden
de ideas, debe señalarse que si bien los jueces de la jurisdicción
contenciosa-tributaria están investidos del deber-potestad de velar por la
integridad de nuestra Constitución y de ejercer el control difuso, éstos deben
observar sí efectivamente el dispositivo denunciado transgrede el precepto
constitucional. Así, dicha facultad de control debe ser ejercida por el
juzgador de forma tal que a la hora de realizar la confrontación entre los
dispositivos cuestionados (el constitucional y el legal), la infracción al
precepto constitucional debe resultar real, clara y precisa. En este sentido,
el a quo en su decisión sostuvo que la Resolución N° 32, emanada del
Superintendente Nacional Tributario invadía la esfera del precepto
constitucional establecido en el artículo 117 de la Constitución de la
República de Venezuela de 1961, aplicable en razón de su vigencia temporal al
caso de autos, según el cual: “La Constitución y las leyes definen las
atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio.”,
para luego, sin mediar mayor análisis declarar que “este Órgano Jurisdiccional se atiene al Control Difuso de la
Constitucionalidad del acto recurrido y, por tanto, de conformidad con el
artículo 20 del Código de Procedimiento Civil desaplica para el caso concreto
la referida Resolución Nº 32 y, consecuencialmente (sic), todas las actuaciones
cumplidas en el presente caso por los funcionarios adscritos a la gerencia
Regional de Tributos Internos de la Región Central, incluyendo desde luego el
acto administrativo recurrido, son absolutamente nulos ...”
Ahora bien, esta alzada en
recientes decisiones en las cuales estaba conociendo de alegatos iguales a los
de autos, referidos a la desaplicación de la Resolución N° 32, por ser ésta
presuntamente inconstitucionalidad, expresó lo siguiente:
“...la mencionada Resolución No. 32 fue emitida por el
Superintendente Nacional Tributario, de conformidad con las atribuciones que
para ello le confirió el Ministro de Hacienda (hoy Ministro de Finanzas) cuando
dictó el Reglamento Interno del Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), mediante Resolución
No. 2.802 de fecha 20 de marzo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial No.
35.680 de fecha 27 de marzo de 1995, donde se dictan en forma genérica normas
de organización, facultándose al
Superintendente para que organice técnica, administrativa, funcional y
financieramente el mencionado Servicio.
De manera que la potestad del Superintendente
en esta materia deviene de un conjunto de normas que le atribuyen
competencia organizativa y funcional, inicialmente provenientes de los diversos
decretos que para desarrollar la potestad de organización administrativa, ha
dictado el Presidente de la República en ejercicio del Poder Ejecutivo y de las leyes, reglamentos y resoluciones
dictadas por el mencionado Ministerio en ejercicio de esa potestad
organizacional administrativa.
Por todo lo cual, esta
Sala estima que la mencionada Resolución No. 32 no contraría directamente una norma constitucional, que
amerite su desaplicación por inconstitucional, pues fue dictada –se repite-
por mandato del Ministro de Hacienda, en atención al Reglamento Orgánico de ese
Ministerio, y es en razón de esa facultad que el funcionario
(Superintendente) actúa y emite tal
resolución, no vulnerándose norma alguna
constitucional que haga procedente su desaplicación por inconstitucional
mediante el control difuso, exigencia
ésta de obligada observancia para que a los jueces, en general, les sea
dado ejercer dicho control. Así se decide.
(Sentencia N°
756 del 30/05/02, de la Sala Político Administrativa en el caso Preparados
Alimenticios Internacionales (PAICA), C.A)
Criterio éste confirmado por
la decisión N° 01064 de fecha 13 de agosto de 2002 en el caso de Almacenadora
Mercantil, C.A., decisión que posteriormente fuera textualmente ratificada en
la sentencia N° 01302 recaída en el caso Servifeni,
C.A, de fecha 29 de octubre de
2002.
Por tal virtud y no siendo, en criterio
de este Alto Tribunal, la Resolución N° 32, de fecha 24 de marzo de 1995,
inconstitucional, debe esta alzada concluir que no podía el a quo
desaplicar la misma para el caso de autos ni declarar tal como lo hizo, que “todas
las actuaciones cumplidas en el presente caso por los funcionarios adscritos a
la Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, incluyendo
desde el luego el acto administrativo recurrido, son absolutamente nulos”. Siendo
válida dicha resolución, debe concluirse que los órganos de la Administración
Tributaria creados por la misma, así como los actos dictados por éstos resultan
perfectamente válidos y con plenos efectos legales; motivo por el cual debe
proceder este Máximo Tribunal a revocar la decisión dictada por el Tribunal
Superior Noveno de lo Contencioso Tributario, en fecha 28 de mayo de 2001. Así
se declara.
Ahora bien, una vez revocado el fallo
apelado podría esta Sala actuando como alzada de los Tribunales Superiores de
lo Contencioso Tributario, proceder a conocer y decidir el fondo del asunto
controvertido; sin embargo, no escapa a la observancia de este Alto Tribunal la
circunstancia de que el a quo en su fallo, no se pronunció en forma
alguna sobre el asunto litigioso, limitándose a dictar su pronunciamiento con
base a la presunta inconstitucionalidad de la Resolución N° 32 y a la
consiguiente nulidad de los actos dictados en ejecución de la misma, por tal
motivo esta Sala Político Administrativa actuando como órgano de la
administración de justicia garante del principio de la doble instancia,
reconocido por nuestro ordenamiento jurídico con carácter y jerarquía
Constitucional, ordena devolver las presentes actuaciones al Tribunal Superior
Noveno de lo Contencioso Tributario, para que sea éste como juez natural quien
decida el asunto ventilado en la presente controversia y se garantice tanto la
doble instancia como el contradictorio, en el proceso seguido con ocasión de la
interposición del recurso contencioso tributario incoado por la contribuyente
de autos, por cuanto en el presente caso nunca hubo pronunciamiento expreso
sobre el asunto principal. Asimismo, debe advertirse que dicha remisión,
ordenada para preservar el señalado principio de la doble instancia, no entrañe
en forma alguna, a juicio de esta Sala, violación de los artículos 26, 49 y 257
del texto constitucional, relativos a la celeridad procesal y al debido
proceso, por cuanto los mismos resultan plenamente tutelados con la presente.
Así finalmente se decide.
Vista las circunstancias anteriores,
resulta forzoso declarar la procedencia del presente recurso de apelación.
a.24.Lapso previsto en el artículo 125 LOCSJ (TSJ-SPA-22-1-2004)
I
MOTIVACIÓN
Corresponde
a la Sala pronunciarse sobre la solicitud efectuada por la representación de la
República, la cual se circunscribe a que sea declarado el desistimiento tácito
en la presente causa, a tenor de lo establecido en el artículo 125 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. A tal efecto se observa:
Por escrito del 06 de
noviembre de 2003, la abogada Nora Josefina Mijares Domech, actuando en representación de la República, solicitó que
se declarase el desistimiento tácito del presente recurso contencioso
administrativo de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, señalando que “(...) de
la revisión y análisis efectuado en el expediente que cursa por ante esta
instancia, identificado con el N° 2003-0188, esta representación observa, que
el Tribunal libró el cartel de emplazamiento en fecha 16 de octubre de 2003 y
desde esa fecha hasta hoy 6 de noviembre de 2003, han transcurrido 21 días
continuos, sin que la parte accionante haya retirado el cartel de emplazamiento
para su posterior publicación y consignación, es decir, que la parte accionante
ni siquiera ha retirado el cartel lo que evidencia su falta de interés
procesal, superando con creces el lapso establecido en el artículo 125 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, demostrando expresamente sus
desinterés en el procedimiento por él incoado. (...) ”
Al respecto se observa, que
efectivamente esta Sala en materia de recurso contencioso administrativo de
nulidad contra “actos de efectos generales”, como en el caso de autos,
había mantenido el criterio según el
cual, al no establecer el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, lapso alguno dentro del cual debía el recurrente retirar, publicar
y consignar el cartel de emplazamiento, una vez librado el mismo por este
Tribunal, era aplicable el lapso señalado en el artículo 125 eiusdem,
esto es, quince (15) días consecutivos.
Por tanto, en caso que no
fuera cumplida la reseñada carga dentro de ese lapso, debía esta Sala declarar
el desistimiento tácito del recurso interpuesto y de suyo, la extinción del
proceso, aplicando la consecuencia jurídico procesal dispuesta para tal
incumplimiento en el propio artículo 125 ibidem, a no ser que se
configurara la excepción establecida en dicha norma, cual la es, que alguno de
los interesados se diere por citado y consignare el ejemplar del periódico
donde hubiere sido publicado el cartel, dentro del lapso que comprende los
reseñados quince (15) días, más las diez (10) audiencias que se dispone en el
cartel de emplazamiento.
Ahora bien, del aludido
criterio esta Sala consideró prudente apartarse en decisión identificada bajo
el N° 00915 de fecha 02 de julio de 2002 (Exp. N° 01-0766), en los siguientes
términos:
“Ciertamente
la Sala ha sostenido el criterio según el cual, la exigencia contenida en el
artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma ubicada
en la Sección Tercera que regula las disposiciones aplicables a los juicios de
nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, referida a la
publicación, y consignación del cartel
de emplazamiento a los interesados, resulta también aplicable a los juicios de
nulidad de los actos administrativos de efectos generales, regulados en la
Sección Segunda de la misma Ley.
En efecto, el
citado artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
establece que si transcurren quince días continuos después de librado el cartel
de emplazamiento a los interesados, sin que el recurrente lo retire, publique y
consigne la publicación del mismo en el expediente, se entenderá que aquél ha
desistido tácitamente del recurso interpuesto. Por su parte el artículo 116
eiusdem únicamente dispone la expedición del cartel de emplazamiento, si a
juicio del Tribunal fuere procedente, guardando silencio respecto a las
consecuencias que pudieran derivarse de la falta de retiro, publicación y
consignación del mismo.
Ahora bien,
advierte la Sala que el citado artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia establece una excepción a la declaratoria de desistimiento
tácito, cuando verificado el incumplimiento de la carga procesal que la norma impone
al recurrente, alguno de los interesados se diere por citado y consignare el
ejemplar del periódico donde hubiere sido publicado el cartel.
En el
presente caso, es el propio actor quien ha demostrado interés en mantener el
proceso activo; se trata de un juicio de nulidad de actos administrativos de
efectos generales, respecto al cual la norma aplicable no establece
expresamente carga procesal en cuanto al retiro, publicación y consignación del
cartel; y dado que no existe lapso de caducidad para interponer el recurso, por
lo cual podría interponerlo nuevamente, después de transcurridos los noventa
días a que alude el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil; así como en
aras de la celeridad procesal y en pro de garantizar el enunciado constitucional
de tutela judicial efectiva, la Sala estima prudente en el presente caso,
apartarse del mencionado criterio, seguido en cuanto a la declaratoria de
desistimiento tácito en los juicios de nulidad de actos administrativos de
efectos generales. Así se declara.”
De la transcripción anterior
resalta, que para los casos de recursos contenciosos administrativos de nulidad
contra actos de efectos generales, cuando el recurrente no cumple con su carga
de retirar, consignar y publicar el cartel de emplazamiento dentro del lapso
establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, puede el órgano jurisdiccional contencioso administrativo no aplicar
la consecuencia jurídica establecida en esa misma norma, siempre y cuanto esté
acreditado en autos que, a pesar de dicho incumplimiento, el recurrente o,
inclusive, algún interesado (estos últimos en orden de la excepción dispuesta
también en la aludida norma), han demostrado de manera evidente, interés
procesal en mantener el proceso activo; criterio aplicable dada cuenta que el
artículo 116 eiusdem no establece expresamente carga procesal en cuanto
al retiro, publicación y consignación del cartel, asimismo, por cuanto, no
existiendo lapso de caducidad para interponer el recurso, el mismo pude
interponerse nuevamente después de transcurridos los noventa (90) días a que
alude el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil; y además, en aras de
la celeridad procesal y en pro de garantizar el enunciado constitucional de
tutela judicial efectiva (Ver sentencia de esta Sala N° 1.108 de fecha 16 de
julio de 2003).
Sin embargo, la
diferencia sustancial entre el antecedente citado y lo que revela el caso bajo
análisis, lo constituye la ausencia del interés requerido para que esta Sala
pueda considerar que el proceso debe continuar. En efecto, una vez librado por
el Juzgado de Sustanciación en fecha 16 de octubre de 2003 el cartel de
emplazamiento, la única actuación que consta en autos es la solicitud efectuada
el 06 de noviembre de 2003 por la Procuraduría General de la República,
precisamente a los fines de que fuera declarado el desistimiento tácito en la
presente causa.
Tomando entonces en cuenta que
la representación de la República ha solicitado el desistimiento del recurso de
autos, y que la parte recurrente hasta el presente jamás retiró el cartel de
emplazamiento y, en consecuencia, no publicó ni consignó el mismo, considera
esta Sala forzoso declarar desistido tácitamente el presente recurso
contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.
II
DECISIÓN
Por
las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Político-Administrativa, administrando justicia, en nombre de la República y
por autoridad de la Ley, declara DESISTIDO el recurso de nulidad
interpuesto por el ciudadano David De Lima Salas, actuando en su condición de GOBERNADOR
DEL ESTADO ANZÓATEGUI, debidamente asistido por la abogada Carlota Salazar
Calderón, en su carácter de Procuradora General del Estado Anzóategui, contra
el Decreto N° 2.257, emanado de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA
DE VENEZUELA, en fecha 28 de diciembre de 2002, publicado en la Gaceta
Oficial N° 37.608 de fecha 13 de enero de 2003, reimpresa en fecha 16 de enero
de 2003, en la Gaceta Oficial N° 37.611, en virtud del cual se estableció una
reducción al presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal 2002 de los
organismos ordenadores de pago por la cantidad de seiscientos cincuenta y nueve
mil quinientos veintiséis millones quinientos cuarenta mil bolívares (Bs.
659.526.540.000,oo).
B.- Contratos Administrativos
La teoría de los contratos
administrativos que fue utilizada por primera vez en el año 1944, en la
sentencia de la Corte Federal en el caso N.V. Aannemerbedrijf voorhen T. den
Brejen Van Den Bout, también llamada Astilleros La Guaira, en donde se trataba
de un contrato celebrado por el Ejecutivo Federal, por órgano del Ministerio de
Obras Pública, con una compañía Holandesa el cual tenía por objeto la
reconstrucción y mejora del puerto de la Guaira. Frente a reiterados incumplimientos de la
compañía, el Ministerio dictó una resolución, declarando la Rescisión del
contrato. Posteriormente, habiendo agotado la instancia amistosa, la República
–a través del Ministerio de Obras Públicas- demandó a la compañía ante la Corte
Federal para que fuera condenada al pago de sumas de dinero por concepto de daños, intereses y
restituciones, entre otros conceptos que derivaron de su incumplimiento y de la
consecuente rescisión. La Corte en esta
sentencia estableció criterios como la imposibilidad de oponer a la República
la excepción del contrato no cumplido; la
naturaleza del contrato, el cual lo iba a ser siempre que la
administración realizara un contrato con
el objeto de satisfacer una necesidad pública y tutelando el interés general
(superando de esta manera la teoría de las cláusulas exorbitantes).
Otra sentencia que reiteró lo
anterior fue la sentencia Machado-Machado de fecha 12 de noviembre de 1954, en
la cual la Corte resolvió la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano
Machado contra la Resolución del Ministerio de Agricultura y Cría, mediante la
cual se declara rescindidos los contratos de suministro de conejos mestizos
celebrados entre el particular y el Ministerio en donde recalcó que era un
hecho cierto y administrativo por la doctrina y jurisprudencia la existencia de
negocios contractuales entre particulares y la administración regidos por el
derecho público, al mismo tiempo de afirmar que cuando la administración
pública celebrara con otra persona ya sea pública o privada un contrato que
tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a
un contrato administrativo, en los cuales su especialidad radica en el objeto y
en el interés general que estos envuelven.
b.1 Cláusulas exorbitantes
Por último, se observa la
presencia de Las cláusulas del contrato,
representadas por las cláusulas
exorbitantes. Respecto a ellas, explica el autor “a veces son consideradas como tales, aquellas que en la práctica no
son utilizadas en las relaciones privadas, porque responden a
preocupaciones de interés general ajenas
a los particulares”, es decir, es necesario que las partes hayan
manifestado su necesidad de sustraerse
al Derecho común adaptando cláusulas que lo deroguen. Con base a lo anterior, tenemos, que bajo
este criterio, tenían que existir dichos supuestos para considerar un contrato
como administrativo.
b.2 no es necesario procedimiento administrativo para anular
buena pro (criterio superado por la propia Sala Política Administrativa)
Mediante sentencia de fecha 18
de diciembre de 2001, con ponencia del Magistrado Dr. Hadel Mostafá Paolini, la
Sala Político-Administrativo estableció que las normas contenidas en los
artículos 105 y 112 de la Ley de Licitaciones de 13 de noviembre de 2001,
referidas a la posibilidad del ente contratante de dar por terminado el
procedimiento mientras no se haya firmado el contrato definitivo si razones de
interés general así lo exigen (i.e. art. 105) y de declarar la nulidad del
otorgamiento de la buena pro cuando ésta se hubiese producido partiendo de
datos falsos (i.e. art. 112), facultan a la Administración para proceder a la
revocatoria de la buena pro sin que sea necesaria la apertura de un
procedimiento administrativo, dado que tal potestad es inherente al poder de la
Administración cuando razones de interés general así lo ameriten.
b.3 competencia TSCAR
contratos ejidos. (SPA 5/3/2002)[19]
Juez de su propia
competencia, como inveteradamente ha mantenido en su doctrina esta Sala
Político-Administrativa, y tratándose la competencia de un presupuesto del
proceso de orden público, revisable de oficio por el Juez en cualquier grado de
la causa, salvo en el caso de las excepciones expresas establecidas en la
legislación, pasa la Sala, a la luz de la entrada en vigencia del nuevo Texto
Fundamental aprobado el 15 de diciembre de 1999, por referendo, a revisar el criterio interpretativo que ha
venido manteniendo en sus decisiones en relación al ordinal 14 artículo 42 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concreto, respecto a su
competencia para conocer de todo asunto relacionado con los contratos
administrativos sobre ejidos, por estimar que su alcance debe adaptarse al
nuevo ordenamiento constitucional.
La
norma en referencia atribuye competencia a la Sala Político-Administrativa para
" Conocer las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con
motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o
resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la
República, los Estados o las Municipalidades".
La
disposición citada se ha interpretado en un sentido estrictamente literal,
entendiéndose que está referida a todo contrato administrativo,
independientemente de la persona político territorial que sea parte de la
relación. Basta entonces, de acuerdo con el criterio interpretativo adoptado,
que se cumplan aquellas condiciones que identifican como contrato
administrativo a un determinado acto bilateral en que una de las partes es la
República, los Estados o los Municipios, y que verse la acción sobre cuestiones
de cualquier naturaleza que se originen con motivo de la interpretación,
cumplimiento, nulidad, validez, o resolución del contrato, para que opere el
fuero atrayente a esta Sala del caso.
Ahora bien, ese criterio en extremo rígido, centraliza en la Sala Político-Administrativa el
conocimiento del contencioso de todos los contratos administrativos, entre
estos, los contratos que versan sobre terrenos de origen ejidal, apartándose
del verdadero sentido del texto legal en referencia, pues soslaya lo que fueron
sus principales fines, en tanto instrumento
destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción
contencioso-administrativa: acercar la justicia en esta materia a las regiones
y, relevar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de materias que
hasta la promulgación de la Ley concentraba, como único tribunal contencioso
administrativo general de esta jurisdicción.
Lo antes afirmado encuentra su más contundente respaldo en la lectura
de la Presentación (Exposición de Motivos)
del Anteproyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
elaborado por los entonces magistrados integrantes del Alto Tribunal, el cual
fue aprobado en su casi totalidad por el Congreso, convirtiéndose en la hoy
vigente Ley. En la parte pertinente del mencionado instrumento, se explican los
fundamentos para la distribución de competencias adoptada en la jurisdicción
contencioso-administrativa, así:
"Por otra
parte, se atribuye competencia en lo contencioso administrativo a las Cortes o
Tribunales Civiles Superiores de cada circunscripción, para el conocimiento de
las acciones o recursos de nulidad, contra los actos administrativos de efectos
generales o particulares, emanados de las autoridades estadales o municipales
de su jurisdicción, cuando sean impugnados por razones de ilegalidad, pues si
se invocan razones de inconstitucionalidad el tribunal deberá declinar su
competencia en la Corte. Estos mismos tribunales serán también competentes
para conocer de los juicios que intenten los particulares contra la República
cuando la cuantía sea inferior a cien mil bolívares, y del contencioso de los
contratos administrativos celebrados por las entidades estadales o municipales.
Por último, se
ha atribuido facultad a los tribunales que sean competentes de acuerdo con las
previsiones del derecho común o especial, para conocer en primer instancia, en
sus respectivas circunscripciones, de cualquier recurso o acción que se
proponga contra los Estados o Municipios, así como de las acciones de cualquier
naturaleza que intenten la República, los Estados o Municipios, contra los
particulares.
La estructura
descrita persigue una doble finalidad: por una parte, se trata de acercar la
justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en
determinada clase de cuestiones de orden contencioso, ya que, de acuerdo con
las previsiones consignadas, aquellos pueden ejercer las correspondientes
acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones. De otro lado, se
tiende a descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los
juicios contenciosos-administrativos originados por la actividad de la
administración regional o local.
Creemos que la
experiencia que se derive del funcionamiento de tales tribunales, será de
indudable utilidad para la organización definitiva de la jurisdicción
contencioso-administrativa en Venezuela.
Con la
formulación de las observaciones y recomendaciones que hemos incorporado al
texto del proyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preparado
por la Comisión de Política Interior de la Cámara de Diputados, los Magistrados
que integran el Supremo Tribunal de la República, aspiramos haber
contribuido a la conformación de un
instrumento jurídico orgánico y sistemático, que servirá de útil y eficaz
herramienta en la delicada misión de control de la constitucionalidad y
legalidad de los actos del Poder Público." ("El Control
Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela" Instituto de Derecho
Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de
Venezuela. Caracas. 1979)
La revisión de los anteriores razonamientos demuestra que la intención
del proyectista de la Ley fue desde un principio, como regla general, otorgar
competencia a los Tribunales Contencioso-Administrativos regionales para
conocer del contencioso de los contratos administrativos vinculados con
entidades estadales o municipales, por lo que la interpretación que ha debido
darse a la norma no era extensiva, sino limitando el conocimiento de esta Sala
en materia de contratos administrativos, además de aquellos suscritos por la
República, sólo a las causas relacionadas con contratos administrativos de
Estados o Municipios que, por su trascendencia y repercusión en el colectivo,
ameriten elevarse al conocimiento del Alto Tribunal.
Tales consideraciones, relegadas mediante una interpretación literal
de la norma, motivadas en la necesidad de evaluar los resultados del régimen
transitorio de la jurisdicción contencioso administrativa inaugurado con la
vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en el año
1977, cobran nueva relevancia dada su
coincidencia con principios fundamentales recogidos expresamente en el nuevo
texto constitucional: la descentralización administrativa y jurisdiccional del
Poder Judicial, como manera de acercar la justicia al ciudadano que se sienta
afectado por actuaciones de los órganos públicos (artículo 269) y a la vez, con
esta medida, apuntalar el objetivo de una tutela judicial efectiva (artículo
26), permitiendo que pueda ser ofrecida oportunamente, ya que un tribunal
congestionado difícilmente puede satisfacer adecuadamente las demandas de la
administración de justicia, en una sociedad cada vez más numerosa y compleja en
sus relaciones jurídicas.
A la vez, dado el grado de desarrollo alcanzado por la jurisdicción
contencioso administrativa bajo la vigencia del instrumento que todavía
transitoriamente la gobierna, el criterio de interpretación literal del ordinal
14 artículo 42 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal,
ya no es sostenible y, antes bien, resulta reñido con la racionalidad que debe
caracterizar la organización de toda jurisdicción, pues dada la experiencia
ganada con el funcionamiento de los tribunales contencioso administrativos
regionales, lo que ha motivado su reorganización cada vez más especializada en
once circunscripciones judiciales (Resolución N° 235 del 24 de abril de 1995
del Consejo de la Judicatura); permite sostener que no existen ya fundamentos
válidos para que los jueces revisores de la legalidad de actos unilaterales
emanados de personas político territoriales distintas de la República, no
conozcan también de aquellos actos de naturaleza bilateral que emanan de esos
mismos entes, y que por la naturaleza de los intereses debatidos, no
suceptibles de incidir de manera grave y directa en la colectividad, no
ameriten el examen del más Alto Tribunal.
Por el contrario, estima la Sala que la cercanía con el acontecer
local y con los justiciables, en cuyas esferas de derechos inciden directamente
tales actos, es una razón adicional que aconseja, como regla general, que sean
los jueces superiores regionales de lo contencioso-administrativo quienes
conozcan en primera instancia de los problemas suscitados con el cumplimiento,
caducidad o nulidad de los contratos administrativos relacionados con ejidos.
En fin, que la suma de consideraciones antes expuestas así como el
nuevo ordenamiento constitucional, entendido de acuerdo al principio de
interpretación progresiva de la Ley, invocado en otras oportunidades por la
Sala Político-Administrativa, conforme al cual debe el órgano jurisdiccional
interpretar el sentido y alcance de las leyes adaptándolas a la sensibilidad,
al pensamiento y a las necesidades de los nuevos tiempos, con el fin de
ponerlas a tono con el ordenamiento jurídico ahora establecido, debiéndose
rechazar los criterios anacrónicos que se opongan o dificulten la efectiva
vigencia y fundamento del sistema jurídico; todo lo cual obliga a adaptar la
interpretación de la norma comentada a los principios recogidos expresamente en
el nuevo texto fundamental.
Concluye entonces la Sala que una interpretación coherente del ordinal
14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con los
principios contemplados en la nueva Constitución y el sentido original de ese
texto legal como instrumento destinado a organizar transitoriamente la
jurisdicción contencioso administrativa, conduce a sostener que el conocimiento
de causas relacionadas con la interpretación,
cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de contratos
administrativos celebrados por autoridades municipales sobre terrenos ejidos,
corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo
regionales. Así se declara.
En este orden de ideas, visto que la presente causa versa sobre la
nulidad de un acto preparatorio relacionado con la celebración de un contrato
de venta sobre un terreno de origen ejidal, debe forzosamente esta Sala
declarar su incompetencia para conocer y decidir el caso de autos, y en
consecuencia, declinar su conocimiento en el Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte, con sede en la ciudad de
Valencia, Estado Carabobo. Así se declara.
Finalmente,
conviene destacar que este juicio ha sido sustanciado siguiendo un
procedimiento en el cual se cumplieron las formalidades indispensables para
garantizar a las partes su derecho a la defensa y al debido proceso. Por esta
razón, y en virtud de la celeridad procesal y del perjuicio que ocasionaría a
las partes el anular todo lo actuado en el expediente, considera la Sala
procedente ordenar al Tribunal Superior
en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte que pase a conocer la presente causa con todos los
elementos cursantes en autos, previa notificación de las partes. Las señaladas
pautas de decisión constituyen aplicación concreta de los principios contenidos
en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente
de la garantía de justicia equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y
sin formalismos o reposiciones inútiles, establecida en su artículo 26. Así
también se declara.
b.4 Competencia TSCAR para conocer de recursos de actos de efectos
generales y recurso por vicios de inconstitucionalidad conoce TSCAR (SPA
-16-1-2002 exp. 0636-00)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“En el caso de autos, el Juzgado Superior
Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
considerando que el caso sub júdice debe
ser subsumido en el supuesto de hecho de los artículos 215, ordinales 4º y 11º
de la derogada Constitución de la República de Venezuela, en concordancia con
el artículo 216 eiusdem y los artículos 42, ordinales 3º y 9º y 43 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, declinó la competencia en la extinta
Corte Suprema de Justicia (Corte Plena), en base a los siguientes razonamientos:
“La impugnación propuesta se origina en actos administrativos de
efectos generales (Acuerdos), por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad,
por lo cual, este Tribunal, de acuerdo a los principios reguladores de su
competencia (...) es INCOMPETENTE PARA CONOCER DEL PRESENTE RECURSO, y por
consiguiente acuerda remitir los recaudos presentados a la Corte Suprema de
Justicia (Corte Plena), órgano judicial competente a su juicio ...”
Del análisis de las actas que componen el expediente, se
desprende, que los actos impugnados, son actos administrativos de efectos
generales, que sin embargo, surten efectos individuales, toda vez que al crear
un parque municipal, que presuntamente implicaría una expropiación, se refiere
únicamente al propietario o poseedor del inmueble, es decir, no se refieren a
personas indeterminadas, sino a un lote de terreno y unas bienhechurías,
ubicadas en el Sector La Colmena, Carretera Las Mayas la Cortada del Guayabo,
Municipio Cecilio Acosta del Estado Miranda, especificando expresamente los
límites y linderos de dichos terrenos.
En tal sentido, el artículo
181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:
“Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la
jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan
atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los
actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de
autoridades estadales o municipales de
su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad.
Cuando la acción o el recurso se funde en razones de
inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema
de Justicia..”. (Subrayado nuestro).
Ahora bien, es pacífico y reiterado el criterio de esta
Sala, según el cual, al impugnarse un acto administrativo emanado de
autoridades municipales, la competencia corresponderá a los Tribunales
Superiores Contencioso Administrativos, cuando se aleguen razones de ilegalidad
y que sólo cuando se sostengan únicamente razones de inconstitucionalidad, se
aplicará el primer aparte de dicha norma y la competencia será entonces de esta
Sala Político-Administrativa.
Por otra parte, la jurisprudencia reciente de este Supremo
Tribunal, no sólo reitera dicho criterio, sino que va más allá. Así, en
sentencia de fecha 15 de junio de 2.000, caso: José Roman Sánchez, siguiendo el criterio jurisprudencial de la
Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, se desaplicó por control difuso,
de conformidad con el artículo 334 de la Constitución, el primer aparte del
artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ampliando así
la competencia de los Juzgados Superiores en materia contencioso
administrativa, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra los actos
administrativos dictados por autoridades Estadales o Municipales contrarios a derecho, es decir, aun en los
casos en que se aleguen vicios de inconstitucionalidad.
Así, al encontrarnos en presencia de un recurso de nulidad
incoado contra un acto administrativo, dictado por autoridades municipales,
corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo
de la Región Capital, el conocimiento y decisión del asunto planteado y así se declara
Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la
República y por autoridad de la Ley NO
ACEPTA LA COMPETENCIA declinada y declara que corresponde a los Juzgados
Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el
conocimiento y decisión del asunto planteado.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Remítase el expediente al Tribunal Superior Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Capital, encargado de la distribución. Cúmplase lo ordenado.”
b.5. Proceso aplicable para la nulidad de contratos
administrativos (SPA 3-5-2000, exp. 16.700)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Luego, atendiendo a
las consideraciones expuestas a lo largo de este fallo, resulta concluyente que
conforme al ordenamiento jurídico venezolano, y más específicamente a tenor de
lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, en ausencia de disposición expresa que fije un procedimiento especial
para las demandas de nulidad de contratos administrativos, independientemente
de las razones que se aduzcan para demandar tal nulidad en cada caso, el
procedimiento a seguir es el contemplado en los artículos 103 y siguientes del
citado texto legal, y no el previsto en los artículos 121 y siguientes para el
recurso de nulidad contra actos de efectos particulares. Así se declara.
Ahora bien,
descartada como ha sido la aplicabilidad al presente caso del lapso de
caducidad de seis (6) meses previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, sobre la base de la aplicación del procedimiento
ordinario previsto en los artículos 103 y siguientes de ese mismo texto legal,
por expreso mandato del artículo 81 eiusdem,
sólo faltaría precisar lo concerniente al lapso establecido por el ordenamiento
para el ejercicio de la acción de nulidad ejercida en el presente caso.
Se trata de
dilucidar si como lo afirman los apoderados actores en el texto de su libelo,
en la medida que la acción ejercida se encuentra dirigida a acreditar la nulidad absoluta de los
contratos y acuerdos identificados al inicio de este fallo, la misma no está
sujeta a lapso alguno para su ejercicio; criterio que en principio rechaza esta
Sala de acuerdo el principio básico de seguridad jurídica; o, determinado lo
anterior, si en ausencia de un lapso de
caducidad específico para el ejercicio de esta acción, resultan aplicables los
lapsos de prescripción previstos al efecto en el Código Civil; y aún en este
caso, determinar cuál de dichos lapsos sería el aplicable para el ejercicio de
esa acción, si el fijado por el artículo 1.977 para las obligaciones personales
(10 años), o el fijado por el artículo 1.346, (5 años) para las acciones
declarativas de nulidad.
Pero considera este
órgano jurisdiccional que tal pronunciamiento (cuál es el lapso, rechazada como
ha sido la imprescriptibilidad) - entre otros - corresponde emitirlo al Juzgado
de Sustanciación de esta Sala, por ser, en principio, el tribunal natural
competente para decidir acerca de los elementos de admisibilidad (que son de
eminente orden público) de cualquier acción o demanda contencioso
administrativa que se presente ante la misma, y se dice que "en principio" es el Juzgado de
Sustanciación el que se pronuncia en relación a estos elementos de
admisibilidad, por cuanto los mismos al ser de orden público, son revisables en cualquier estado y grado del
proceso.
En este sentido,
resulta menester señalar que es al Juzgado de Sustanciación de la Sala
al que le corresponderá revisar, todos y cada uno de los supuestos contenidos
en el artículo 84 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Máximo
Tribunal en concordancia con lo preceptuado en el artículo 346 del Código de
Procedimiento Civil (aplicable por la remisión referida en el numeral 1 del
referido artículo 84 de la Ley Orgánica antes mencionada, conjuntamente con lo
dispuesto en el artículo 88 eiusdem)
en los procedimientos de demandas contra la República, para lo cual y a los
efectos del presente caso, deberá determinar si el lapso de prescripción es
(como antes se señaló) el fijado por el artículo 1.977 para las obligaciones
personales (10 años), o el fijado por el artículo 1.346, (5 años) para las
acciones declarativas de nulidad.
De igual forma,
deberá el Juzgado de Sustanciación
pronunciarse sobre la cosa
juzgada planteada con ocasión a la homologación del contrato de
transacción y sobre la existencia o no, de una inepta acumulación de acciones, y con respecto a las demás
causales opuestas por la representación de la Corporación Venezolana de Guayana
en fecha 4 de abril del año 2000.
Ahora bien, quiera
dejar asentado esta Sala que el Juzgado de Sustanciación no podrá - y en este
sentido lo ordena - efectuar revisión alguna de las razones por las que revoca,
como en efecto lo hace (por resultar procedente la apelación ejercida), el auto
por el cual dicho Juzgado de Sustanciación declaró "inadmisibile" la
acción en el presente caso. Así se decide.”
b.6 Contratos agrarios y actos agrarios, competencia del Juzgado
Superior Agrario –contencioso especial- (SPA-24-4 2003 exp. 2001-0261)
En sentencia de
fecha 25 de octubre de 2001, esta Sala aceptó la competencia declinada por el
Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental, en el juicio intentado por la sociedad mercantil Panificadora Rico
Pan, C.A., contra el Instituto Agrario Nacional por cumplimiento de contrato, a
fin de que se hiciera entrega formal a la mencionada sociedad del documento de
propiedad correspondiente al "(...) lote de terreno constante de
cuatrocientos noventa y ocho metros cuadrados con once decímetros cuadrados
(498,11 m2) que forma parte del asentamiento campesino El Cují, ubicado en la
jurisdicción del Municipio Autónomo Iribarren del Estado Lara", cuya
venta fue pactada por ambas partes. Dicha demanda fue estimada por la parte
actora en la cantidad de cinco millones cien mil bolívares (Bs. 5.100.000,00).
Ahora bien, como quiera que esta Sala se
declaró competente para conocer del presente caso, tal decisión debe ser revisada
en esta oportunidad, con ocasión a la entrada en vigencia del Decreto con
Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y al efecto
observa:
La presente demanda
ha sido ejercida contra el INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (I.A.N.), por su
parte, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en su artículo 42 ordinal 15, establece
respecto de la competencia de esta Sala lo siguiente:
"Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal
de la República:
...Omissis...
15.- Conocer de las acciones que se propongan contra la
República, o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga
participación decisiva, si su cuantía excede de cinco millones de bolívares, y
su conocimiento no está atribuido a otra autoridad.
De tal manera que, si
bien en el caso bajo análisis se cumplen con los dos primeros presupuestos
establecidos en el artículo 42 ordinal 15 eiusdem, es decir, la
naturaleza de la demanda y la cuantía, sin embargo ello no ocurre en relación
al tercero.
Así pues, al analizar la
Sala el ordenamiento jurídico vigente sobre la materia, advierte que la misma
se encuentra regulada por lo establecido en el decreto con Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario; cuerpo normativo éste publicado en Gaceta Oficial
Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y cuya entrada en vigencia se hizo
efectiva desde el 10 de diciembre de 2001.
En tal sentido, se
observa que dicho Decreto dispone textualmente en sus artículos 171 y 172, lo
siguiente:
"Artículo 171. Son competentes para conocer de los
recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos
agrarios:
1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios
competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera
Instancia.
2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.
Artículo 172. Las competencias atribuidas de
conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las
acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u
omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el
régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las
demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean
interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios".
Conforme
a las normas antes señalada, la competencia en materia agraria debe
determinarse atendiendo al criterio orgánico, así como a la naturaleza agraria
de la pretensión, por tanto, al tratarse el presente caso de una demanda contra
el Instituto Agrario Nacional, resulta forzoso para esta Sala declarar que la
competencia en primera instancia para conocer y decidir el caso bajo análisis
corresponde al Tribunal Superior Regional Agrario, de acuerdo a la ubicación
del inmueble. Así se decide.
Ello
así, visto que la presente controversia versa sobre un inmueble ubicado en la
jurisdicción del Municipio Autónomo Iribarren del Estado Lara, debe esta Sala
con fundamento a lo expuesto, remitir la presente causa al Juzgado Superior
Tercero Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, declarado
competente. Así se declara.
b.7 Contratos administrativos sobre servicios públicos es de
conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
La
actividad que constituye el objeto del contrato celebrado entre la demandante y
la sociedad mercantil Servicios Urbanos de Recuperación y Tratamiento de Desechos C.A. (SURBANOCA)
está constituida por la prestación de un servicio por parte de esta última,
consistente en el tratamiento final, recuperación y comercialización de los
desechos sólidos procedentes del Municipio Maracaibo y otros del Estado Zulia,
a la que corresponde como contraprestación
por parte del Instituto Autónomo, el pago de una suma de dinero, previa
evaluación de los desechos recuperados.
Es innegable el carácter público que reviste el servicio que se obliga a
prestar una de las partes, dado el requerimiento de satisfacer una necesidad de
interés general: el tratamiento y disposición final de desechos sólidos
generados en una o más localidades del Estado Zulia con el objeto de atender a
la conservación del medio ambiente y de la salud del colectivo, tal como puede
inferirse de la lectura del artículo 4 del referido contrato.
Se
trata entonces de una actividad cuyo ejercicio no puede dejar el Estado a la
libre iniciativa de los particulares, pues tal como lo prevé el artículo 178 de
nuestra Carta Magna, su competencia está atribuida a los Municipios por estar
dirigida al mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes; por
tanto, son éstos los entes a los cuales corresponderá la creación de los
órganos que deberán ejecutarla o ejercer el control de su ejecución. El razonamiento anterior lleva a esta Sala a
concluir que en casos como el de autos, no deben analizarse los mecanismos
utilizados por los entes del Estado con el fin de prestar servicios de índole
eminentemente pública, bajo la óptica del derecho mercantil, pues si bien se
deriva del contrato un beneficio económico para una de las partes, es claro que
ello sólo es una consecuencia de la necesaria contraprestación dineraria
pactada por la realización de un servicio que va más allá de los fines
comerciales. De allí que la Ley de
Arbitraje Comercial, la cual regula este medio alternativo de resolución de
disputas sometidas a la jurisdicción mercantil, no es aplicable a los efectos
de resolver el caso sub examine.
Es
entonces la normativa contenida en el Título I del Libro Cuarto del Código de
Procedimiento Civil, a la cual debe remitirse la Sala a objeto de determinar a
qué tribunal corresponde la competencia para conocer del asunto bajo
análisis.
b.8 Competencia para el conocimiento de controversias de
contratos vinculados con entes descentralizados nacionales.
Con la aparición del nuevo
texto constitucional se ha reinterpretado la clara competencia de la Sala
Política Administrativa prevista en el articulo 42.14 de la LOCSJ, ello se
manifiesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político
Administrativa que en sentencia de fecha 15-05-2001 (Caso Ingenieria Giepe vs
CADELA) estableció que la Sala solo es
competente para conocer controversias referidas a contratos administrativos
suscritos por personas de base territorial como lo son Republica, Estados y
Municipios, y regulándose la competencia por el régimen general de distribución
de competencias en el contencioso, asumiendo la Corte Primera en lo Contencioso
Administrativo el conocimiento de controversias sobre contratos suscritos por
la Administración Descentralizada Nacional gracias a su competencia residual
prevista en el articulo 185.3 de la LOCSJ, al respecto la Sala Político señalo:
b.9 Terceros en la relación contractual administrativa
Lapso que tienen los terceros
ajenos a la relación contractual para solicitar la nulidad de la misma. Al
respecto se estableció la sala Política del Tribunal Supremo de Justicia que no resulta aplicable la disposición
contenida en el articulo 134 de la LOCSJ, sino por el contrario el régimen de prescripción
de derecho común, cuando señalo en sentencia de fecha 09-10-2001 (caso Aquiles
Lindo) lo siguiente:
“La norma transcrita
alude a una cuestión especial y excepcional, toda vez que se consagra la acción
de nulidad de contrato intentada por un tercero ajeno a la relación
convencional, para cuyo conocimiento la norma in comento remite al procedimiento ordinario previsto en la
Sección Primera del Capítulo II del Título V de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, lo cual ha sido considerado por la doctrina nacional como
algo anómalo y excepcional,
característica que viene dada precisamente por el mismo reconocimiento que se
confiere a favor de un tercero ajeno a la relación contractual para que pueda
atacar su nulidad por vía principal.
Conforme con lo
expuesto, resulta evidente del análisis del expediente, que la acción de
nulidad de autos ha sido intentada por un tercero interesado ajeno a la
relación contractual, por lo que el régimen aplicable es el procedimiento
ordinario previsto en la Sección Primera del Capítulo II del Título V de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, relativo a las demandas en que sea
parte la República.
De tal manera que no
resulta aplicable en el presente caso, la disposición contenida en el artículo
134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto del lapso de
seis meses para intentar la acción de nulidad sino que -como se indicó- debe
acudirse al procedimiento ordinario a los fines de dilucidar el lapso para el
ejercicio de una acción de impugnación por parte de un tercero ajeno a la
relación convencional contra un contrato administrativo.
Ello así, visto que
en el presente caso no es aplicable el lapso de caducidad establecido en el
artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala de
oficio pasa a realizar las siguientes consideraciones a los fines de determinar
el lapso de prescripción aplicable al caso de autos.
En efecto, se observa
que las acciones contractuales derivan de los intereses particulares que
pudieren verse afectados con el contrato, por lo que no han sido consideradas
como materia de orden público, por lo cual se rigen por los lapsos de
prescripción correspondientes a la naturaleza de la materia.
En el presente caso, se trata de una acción
declarativa de nulidad de un contrato de venta. Así las cosas, el contrato de
venta es una convención entre partes, por lo que resulta aplicable la
prescripción prevista en el artículo 1.346 del Código Civil que señala que la
acción para pedir la nulidad de una convención dura cinco (5) años, salvo
disposición especial de la ley. Obviamente, la norma del Código Civil no prevé
el supuesto del artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, esto es, la acción del tercero ajeno a la relación contractual, no
obstante para concordar la norma del Código Civil con la de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, habría que estimar que para el tercero, los cinco
(5) años corren a partir de la vigencia del contrato.”
b.10 Competencia para rescatar terrenos de origen ejidal
Se ha planteado la
controversia si competente el Alcalde como máximo jerarca administrativo del
municipio pueda dictar actos de resolución de los contratos de arrendamientos
con opción a compra de terrenos ejidos, o por el contrario están competencias
están reservadas a la cámara Municipal . Al respecto se pronuncio la Sala
Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha
19-07-2000 (caso SERGIO SEIJAS RIAL vs Municipio Sucre-Sucre ) lo siguiente
“Aduce la parte
actora que, en su criterio, el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre era
incompetente para revocar los actos mediante los cuales se le adjudicó el
terreno, así como para declarar recuperado el terreno que era de su propiedad.
Ello en virtud de que los actos en función de los cuales el Municipio decidió
originalmente adjudicarle el terreno habían sido dictados la Cámara o Concejo
Municipal.
Al respecto, la Sala advierte que con la
entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal el 15 de junio de
1989 se creó la figura del Alcalde al cual le corresponde el ejercicio de la
función ejecutiva a nivel municipal y, por lo tanto, de velar por el cumplimiento
de las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos que atiendan a la vida local.
De esta forma, según la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la actividad
administrativa que corresponda a los Municipios será ejercida primordialmente
por órgano del Alcalde, tal cual se desprende de las atribuciones que a éste le
han sido conferidas en el artículo 74 ejusdem,
y entre las cuales resalta la estatuida en el numeral 3 del mismo artículo que
dispone expresamente como función del Alcalde "dictar los Reglamentos,
Decretos, Resoluciones y demás actos administrativos de la entidad."
Lo anterior explica, en primer lugar, que los
actos administrativos mediante los cuales se adjudicó el terreno al recurrente
fueran dictados por el Concejo Municipal de la entidad local en cuestión, pues
para la fecha en que fueron emitidos, a saber, 23 de mayo de 1972 y 12 de
diciembre del mismo año, no existía la figura del Alcalde.
Igualmente, explica,
en segundo lugar, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, así como de la elección de los primeros Alcaldes, fuera posible que
éstos asumieran la actividad administrativa municipal y, por lo tanto, que los
actos administrativos impugnados hayan correspondidos ser dictados por el
Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre.
Por las razones antes referidas, y siendo que
los actos mediante los cuales se recuperó el terreno y se negó el recurso de
reconsideración ejercido por el recurrente son típicos actos administrativos,
esta Sala aprecia que el Alcalde era competente para dictarlos y así se declara”.
Dicho planteamiento resulta en si
mismo lógico pero eso conlleva una consecuencia que la cámara es incompetente
para resolver dichas ventas, ya que conforme al 126 es el Alcalde y nada mas
que el Alcalde quien puede resolver dichas ventas revocar los actos
administrativos dictados por la Cámara Municipal el 23 de mayo de 1972 y 12 de
diciembre de 1972 mediante los cuales se le adjudicó la parcela de terreno
b.11 Competencia del TSCA en
materia de terrenos diferentes a ejidos. Competencia para contratos
administrativos donde no intervenga una persona política territorial.
(SPA-TSJ 11-6-2003. Exp. Nº 2003-0450)
El presente caso ha sido declinado a la
Sala en virtud de lo dispuesto en el ordinal 15 del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por considerar el a quo que al
tratarse la parte demandada de una Fundación del Estado Lara la competencia le
está atribuida.
Ahora bien, de las actas del
expediente se evidencia que en el presente caso la actora demandó a la
Fundación Regional para la Vivienda del Estado Lara (FUNREVI) reclamándole el
perfeccionamiento del contrato de compra venta “de la
vivienda construida sobre la parcela M-2 de la misma urbanización Los Ríos,
ubicada en Tamaca, municipio Iribarren del Estado Lara”, e indemnización de
daño moral producto de “reclamaciones violentas de los anteriores
adjudicatarios produjeron en mi persona y en la de mi esposo una situación de
angustia que incidió en nuestra conformación moral, pues se estaba lesionando
nuestra dignidad”.
En tal sentido, para establecer
la competencia para conocer los autos, la Sala observa que el contrato de compra-venta
cuyo perfeccionamiento se reclama supone que la Fundación demandada “cumpla
con la obligación de hacerme la tradición del inmueble vendido, otorgándome el
instrumento de propiedad, en la forma prevista en los artículos 1.487 y 1.488
del Código Civil. En caso contrario, pido que se declare a la sentencia que
recaiga como el debido título de propiedad”.
Expuesto
lo anterior y delimitada la pretensión de la parte accionante, debe precisarse
la naturaleza jurídica del contrato cuyo perfeccionamiento se reclama, ya que
si se tratase de un contrato administrativo la competencia correspondería a la
jurisdicción contencioso-administrativa, y si por el contrario se considera al
mencionado contrato como uno de los llamados de derecho privado de la
Administración, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria.
Al
respecto, se observa:
Que el contrato cuyo perfeccionamiento se demanda,
reúne las características que tanto la doctrina como la jurisprudencia han
entendido como esenciales a la naturaleza de los contratos administrativos, a
saber, que una de las partes contratantes sea un ente público; que el objeto
del contrato sea la prestación de un servicio público y como consecuencia de lo
anterior, la presencia de cláusulas exorbitantes de la administración, aún
cuando no estén expresamente establecidas en el texto de la convención. En
efecto, el ente contratante es una persona pública, una Fundación del Estado
Lara; el objeto del contrato está constituido por el perfeccionamiento de una
contrato de compra-venta de un inmueble de lo que se infiere la finalidad del
interés público, tomando en cuenta el cometido de la referida Fundación.
Establecido lo anterior, el ordinal 14 del artículo
42 en concordancia con el artículo 43 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, establece que corresponde a la Sala Político Administrativa:
“Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se
susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad,
validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte
la República, los Estados o las Municipalidades”
Ahora bien, la Sala había venido interpretando en
sentido amplio, el fuero atrayente de su competencia para conocer de las causas
que versaran sobre contratos administrativos, llegando a pronunciarse en casos
en que el ente administrativo contratante era distinto a las unidades político
territoriales taxativamente señaladas en la norma antes transcrita. Sin embargo, últimamente se ha
revisado el criterio jurisprudencial antes aludido.
En efecto, mediante decisión de fecha 15
de noviembre de 2001 la Sala dejó establecido lo siguiente:
“(...) considera
entonces la Sala, que la norma bajo estudio, esto es el numeral 14 del artículo
42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe ser interpretada de
manera restrictiva y atribuyéndole a la ley “el sentido que aparece evidente
del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y
la intención del legislador” (Artículo 4 del Código Civil venezolano), en el
entendido que sólo conocerá de las
causas que versen sobre contratos administrativos celebrados por las unidades
político territoriales señaladas expresamente en la citada norma, esto es, la
República, los Estados o las Municipalidades.
Ello no significa
que se pierde el fuero atrayente que sobre dichas causas, por tener implícito
un interés público, tiene la jurisdicción contencioso administrativa, pues
cuando la causa se refiera a contratos celebrados por entidades regionales distintas a las citadas en el numeral 14 del
artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, corresponderá
conocer a los tribunales de primera instancia de esta jurisdicción especial, es
decir, los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
respectiva circunscripción judicial. Así se declara. (...)” (Negrillas de la Sala)
Aplicando el criterio jurisprudencial
antes transcrito al caso de autos visto que la parte actora reclama a una
fundación regional como lo es la Fundación Regional para la
Vivienda del Estado Lara (FUNREVI) el perfeccionamiento de un contrato de
compra-venta de naturaleza administrativa, la competencia
para conocer los autos le corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se decide.
b.12 Demanda de cumplimiento de contrato de obras sucrito
por el municipio conoce la SPA-TSJ. (Exp. Nº
2003-0460 SPA 11-6-2003)
En el caso de autos la parte actora demandó a la
Alcaldía del Municipio Autónomo San Carlos del Estado Cojedes por cumplimiento
de contrato de obra.
En tal sentido, el a quo declaró que esta Sala es la
competente para conocer la causa vista la naturaleza administrativa del
contrato cuyo cumplimiento se reclama.
Al respecto, se observa, en atención al ordinal
14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dada la
naturaleza del ente demandado que si la pretensión deriva de un contrato
administrativo entonces efectivamente la competencia corresponderá a la
jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente a esta Sala, y si por
el contrario se considera un contrato de derecho privado de la Administración,
corresponderá a la jurisdicción ordinaria.
Ahora bien, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los
contratos administrativos: a) Que una de las partes en el contrato sea un ente
público; b) La presencia en el contrato de las llamadas cláusulas exorbitantes;
y c) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato.
En el presente caso se observa que se encuentran
satisfechas las referidas características esenciales de los contratos
administrativos. En efecto, una de las partes es un ente público como lo es la
Alcaldía del Municipio Autónomo San Carlos del Estado Cojedes; a través del mencionado contrato la
contratista se comprometió a construir el “galpón industrial para la
instalación de centro de procesamiento y despulpado de frutas tropicales en la
ciudad de San Carlos, Estado Cojedes. Segunda Etapa”, de lo que se infiere
la finalidad de interés público del mismo; y también se encuentran presentes
ciertas prerrogativas a favor del ente contratante; por tanto, la competencia
para conocer del mismo corresponde a esta Sala Político-Administrativa de
conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.
C.- Silencio Administrativo,
Carencia o Abstención
c.1 Recurso de carencia o abstención
La LOCSJ en su artículo 182.1
establece como competencia de los TSRCA para conocer de la abstención o
negativa de las autoridades municipales a cumplir determinados actos a que
están obligados por leyes.
Existen ciertas abstenciones
de los órganos municipales en los cuales el TSCAR es incompetente para conocer,
y el procedimiento de abstención o
carencia no es pertinente, de hecho la Sala Político en fecha 19-07-2001
(Gualberto Faneites vs Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia) ordenó
seguir el procedimiento previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Supuestos
de procedencia
- Existencia
de una petición formulada ante la autoridad competente.
- Carencia
administrativa , sea expresa o tacita mediante la cual la Administración
se muestra contumaz en la producción de un acto administrativo
- Existencia
de una obligación especifica y predeterminada en una norma de rango legal
c.2. Silencio administrativo en materia
electoral (Sala Electoral 21-11-2002 exp. AA70-E-2002-000082)
Siendo la oportunidad para decidir, esta Sala considera
necesario pronunciarse como punto previo sobre la admisibilidad del presente
recurso, en virtud de que el Juzgado de Sustanciación, en fecha 26 de
septiembre de 2002, admitió el presente recurso sin emitir pronunciamiento
sobre las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad, por haber sido
interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar; la cual fue declarada
improcedente mediante sentencia número 155 de fecha 3 de octubre de 2002 y a
tal efecto se observa:
Los artículos 230, 237, 241 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, aplicable supletoriamente al presente caso, de conformidad con lo
previsto en el artículo 238 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, consagran una serie de requisitos de admisibilidad del recurso que
pueden ser examinados por el juzgador en cualquier estado y grado de la causa,
y ello supone la revisión de ciertas formalidades que debe contener todo
recurso a los fines de que el órgano jurisdiccional pueda entrar a conocer
sobre el asunto planteado.
D.- Hechos Ilícitos o extracontractuales. Responsabilidad
d.1 Responsabilidad Objetiva
Carácter objetivo de la responsabilidad de la
administración que ha reconocido de manera reiterada nuestra jurisprudencia
reciente del Tribunal Supremo de Justicia, entre la cual encontramos[20]:
“Conforme a lo anterior, la Constitución
Vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de carácter
objetivo que comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio
Particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa
derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios
de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan
surgir del mal funcionamiento de éstos”
"En la vigente
Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se
extiende, de acuerdo con su artículo 140, "a todo daño sufrido por los
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
imputable al funcionamiento de la Administración Pública", consagrando en
definitiva y sin margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial e
integral de la Administración, cuando con motivo de su actividad ocasione daños
a los particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la
Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber
resarcitorio" (S. 25 de julio de 2002. Caso: Carlos Alberto León Rondón y
otros vs. CADELA)
"En la vigente Constitución, el ámbito de
responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su
artículo 140, "a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de
sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de
la Administración Pública", lo cual implica la consagración de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando con ocasión del
cumplimiento de sus cometidos, ha generado daños y perjuicios a los
administrados, no distinguiendo la norma citada si dichos daños se han
producido por el funcionamiento normal o anormal de la Administración, a los
fines de su deber de repararlos". (S. 26 de septiembre de 2002. Caso:
Complejo Industrial del Vidrio C.A. vs. ELECENTRO).
d.2 Responsabilidad por falta
El profesor BADELL sostiene
que la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de
obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando
la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe
indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la
Administración - está representado por el incumplimiento de una obligación
preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se
ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su
actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados.
Como se deduce, uno de los
ejemplos típicos de responsabilidad por funcionamiento anormal, es la que
deriva de los daños ocasionados por actos administrativos ilícitos. La más
reciente decisión que hemos conocido sobre el tema, es la dictada por el
Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, en fecha 30
de octubre de 2002 (caso: Fospuca Libertador y otros, vs. Municipio Libertador)
con motivo de un recurso de nulidad, conjuntamente con pretensión de condena,
propuesto por unas empresas concesionarias de aseo urbano, y sus directivos,
contra el Municipio concedente, en virtud de que los concejales integrantes de
la Cámara Municipal habían aprobado diversos actos administrativos (acuerdos)
en los cuales se hacían señalamientos que, además de ser resultado de falsos
supuestos, eran violatorios de la honra de los directivos y de la reputación
comercial de las concesionarias. Al pronunciarse sobre la responsabilidad
patrimonial del Municipio, la sentencia sostuvo lo siguiente:
"Establecido el amplio
alcance del sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado previsto
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el caso bajo
análisis, se requiere determinar cuáles son los extremos necesarios para que
ésta surja, a saber: (1) la existencia de un daño constituido por una afección
a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución
patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3)
la relación de causalidad entre tales elementos.
Especial referencia en materia
de imputabilidad de los daños a la Administración merece el fallo de fecha 11
de mayo de 2001 (caso: Gladys Josefina Jorge Saad (Viuda) de Carmona y otros
vs. República).
En esta decisión, la Sala
Político-Administrativa del Supremo Tribunal distinguió entre la falta personal
del funcionario y la falta imputable a la Administración (falta del servicio),
en términos tan amplios que en la practica -de acuerdo con esta sentencia- no
podría existir responsabilidad del Estado en los casos de faltas graves,
expresadas en errores fácticos o de iure flagrantes y groseros, y también, en
situaciones de violación de la ley penal, ya que todas esas situaciones son
-según esta sentencia- faltas personales. Razonó así la Sala su posición:
"No obstante las
exaltadas tendencias de la doctrina moderna, dirigidas a ampliar (algunas veces
en extremo) la responsabilidad de la administración pública, en garantía de los
derechos ciudadanos y basadas en el elemento reparabilidad del daño,
abandonándose el elemento culpabilidad; subsisten, acertadamente, los criterios
que distinguen la falta personal de la falta de servicio. Ese contexto expresa
así, una armónica asociación o yuxtaposición de tales criterios o teorías. Así,
compartiendo con Laferriére cuando expresa: "si el acto perjudicial es
impersonal, si revela un administrador, un mandatario del Estado, más o menos
sujeto a error, y no al hombre con sus debilidades, sus pasiones, sus
imprudencias, el acto es administrativo, mientras, si por el contrario, la
personalidad del agente se manifiesta por faltas de derecho común, por una vía
de hecho, un dolo, entonces la falta es imputable a él, y no al ejercicio de la
función pública; de suyo, el acto o acción pierden su entidad
administrativa". Se impone, por lo tanto, para establecer la señalada
diferencia, explorar la voluntad, incluso el ánimo (actitud subjetiva) del
agente público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y si en esta
prevalece la intención dañosa, el propósito delictivo, la falta es personal.
No puede, en consecuencia,
dejar de advertirse que la administración pública realiza las funciones que le
son inherentes a través de personas naturales, que no en pocas oportunidades
actúan bajo el impulso de lo que ordinariamente se denomina bajas pasiones,
cometiendo hechos ilícitos; valiéndose incluso de los poderes y ventajas
inherentes a su carácter de agentes públicos para cometer esos actos
delictivos, en relación con los cuales en multiplicidad de oportunidades, la
administración pública permanece ajena. En este marco, estima la Sala, que si
al cometer su acción el funcionario público ex profeso utiliza los medios
administrativos puestos a su alcance para alcanzar un beneficio particular,
saciar una venganza personal y no servir a la finalidad pública, la falta será
siempre personal. La falta personal entonces se evidencia, al quedar apartada
la acción del funcionario de la prestación del servicio público. Es lo que la
doctrina, en especial la francesa, ha catalogado como falta extrafuncional: el
agente público actúa por fuera de la función pública que tiene encomendada.
En tal sentido, existe una
ruptura o falta de conexión entre la conducta dañosa ejecutada por la persona
física que desarrolla el cometido estatal del servicio público y el servicio
mismo. Al contrario, por principio general responderá también la
Administración, si las acciones o actos imputables al agente público conforman
actos de servicio público o ejecutados evidentemente con ocasión del mismo y,
en tal sentido, los vicios en su actuar son inseparables de la función pública
por él cumplida. De manera que debe quedar de manifiesto la inseparabilidad de
la acción o acto realizado por el agente público, respecto de la labor que el
orden jurídico le atribuye en la realización de los fines del servicio público,
para que exista responsabilidad de la Administración. No obstante aún en este
último caso, puede quedar exculpada de responsabilidad la Administración, si
queda acreditado que la acción del funcionario fue dolosa o en alto grado
culposa. En conclusión, la falta personal queda delineada cuando la actuación
del funcionario es ajena a la función pública que él debe desarrollar,
excediendo el ámbito de esta última, al realizar actos que no incumben al
servicio público, y por medio de los cuales produce un daño.
Por tanto, los casos donde
queden de manifiesto faltas graves, expresadas en errores fácticos o de iure
flagrantes y groseros, y también, en situaciones de violación de la ley penal,
son todos en principio faltas personales, a no ser que quede
incuestionablemente acreditada la indivisibilidad del actuar del funcionario
con la función pública que licencia su accionar (esto último en el sentido de
que se esté ciertamente ejecutando la función pública -actos de servicio- pero
que por alguna circunstancia la misma traiga consecuencias dañinas
antijurídicas), y es criterio de esta Sala que dicha evaluación debe ser de
carácter estricta y restringida, con una ponderación en grado sumo, por estar
los intereses públicos involucrados, lo que a su vez implica que esté el
patrimonio del colectivo en juego, el cual en principio debe ser destinado a la
realización de la función pública, y que solo puede ser mermado, en cuanto a la
responsabilidad del Estado, cuando realmente ello incontrovertiblemente se
justifique, como ya fue observado.
Si el acto esta dentro de los
límites de mal funcionamiento que hay que esperar de la diligencia mediana, la
falta es del servicio. Si desborda esos límites, la falta es personal. No queda
entonces comprometida la responsabilidad administrativa por los actos
delictuosos con dolo o culpa grave cometidos por sus agentes, debido a su
magnitud y la evidente intención y móvil dañoso que involucran o persiguen, lo
cual establece una clara disociación con la génesis de la función pública. De
los eventos dañosos que se producen por esas acciones ladinas, debe responder
personal y exclusivamente con su patrimonio el individuo que los causó. La
acción dolosa tipificada penalmente e incluso apreciable desde el punto de
vista de la responsabilidad patrimonial, establece una ruptura respecto a la
relación orgánica. De manera que de la acción delictiva dolosa del agente
público, no puede derivar la responsabilidad de la Administración, es decir, no
pueden ser endosadas las consecuencias patrimoniales a esta última, por aquella
acción.
En suma, cuando no existe
conexión alguna entre la acción del funcionario generadora del daño y el
servicio, la responsabilidad no puede proyectarse a la administración, ya que
esto resultaría tanto inicuo como excesivamente gravoso para el erario público.
De manera que no encuentra fundamento sólidamente sustentable el que pretenda
establecer una situación de onerosidad o carga en el patrimonio de las
Administración Pública, por el simple hecho de atender a la reparación de un
daño.
Debe entonces demostrarse
contundentemente que la Administración si tiene que responder y soportar dicha
carga. Los agentes públicos son a título personal económicamente responsables
frente a las víctimas por los resultados nocivos de sus actos, cuando éstos no están
vinculados con el servicio, excluyéndose la responsabilidad de la
Administración, por ser la causa del daño absolutamente extraña al ejercicio de
la actividad administrativa. Es concluyente pues, que ante la evidencia de
faltas personales del funcionario público no tiene porque quedar compelida la
responsabilidad patrimonial de la Administración, en virtud de que si el hecho
es personal del funcionario (en el sentido de desligado del servicio) no es de
servicio, y viceversa. Una excluye a la otra".
d.3 Procedencia de la casación en juicios a entes públicos si la
materia objeto de análisis es civil o mercantil (SCC 25-4-2003)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
La Sala de Casación Civil en decisión de
fecha 6 de abril de 2000, estableció lo siguiente:
"...Como puede observarse, la Sala
dictaminó la competencia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso
Administrativo para conocer del recurso de apelación intentado, a pesar de ser
un juicio que conoce de una pretensión en materia civil, pero al ser el ente
demandado un Municipio, debe aplicarse en consecuencia, con todas las
connotaciones jurídicas que ello implica, lo establecido en el ordinal 3º del
artículo 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De esta forma,
la decisión dictada por el Tribunal con competencia en lo Contencioso
Administrativo, como toda decisión que tenga este carácter, no puede ser
incluida dentro del elenco de decisiones contenido en el artículo 312 del
Código de Procedimiento Civil, es decir, no puede ser recurrida en
casación..." (Sentencia de la Sala de Casación Civil de fecha 6 de abril
de 2000, en el juicio seguido por Inversiones Rancho Addi, C.A., y otros contra
el Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, exp. N°99-904)...".
Como se desprende de la doctrina anterior,
ha sido el criterio imperante para la Sala, que aquellos juicios donde
participen los Municipios, no tienen casación, específicamente se ha señalado
que cuando la parte accionada sea un Municipio "...la decisión recurrida al ser dictada por un Tribunal con
competencia en lo Contencioso Administrativo y ser la parte demandada un
Municipio, debe aplicársele lo establecido en el ordinal 3º del artículo 182 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia...."
Tal criterio tuvo como fundamento la
doctrina contenida en Auto de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia del 27 de mayo de 1993, en el juicio de José Manuel Chalbaud de
Ibarra, expediente Nº 93-027.
No obstante, en aras de adecuar los
postulados de la legislación preconstitucional a la nueva realidad surgida al
entrar en vigencia la Carta Magna que hoy nos rige, la Sala considera necesario
revisar su criterio sobre admisibilidad del recurso de casación en este tipo de
juicios, en razón de lo cual hace las siguientes consideraciones:
1.- En el caso bajo estudio, se discute una
pretensión procesal cuya materia es netamente civil. En efecto, en el presente
juicio se reclamó la indemnización de daños y perjuicios consecuencia de hecho
ilícito. La materia del juicio, entonces, es de naturaleza civil.
2.- El proceso se sustanció a través del
juicio ordinario, de acuerdo a las normas que estable el Código de
Procedimiento Civil. La cuantía estimada hace que se esté en presencia de
juicio de mayor cuantía
3.- La sentencia de primer grado, fue
dictada por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y
del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Táchira. De igual
manera, la decisión del tribunal de alzada lo fue con base a su competencia
funcional en la misma materia.
Por consiguiente, habiéndose sustanciado el
juicio por las normas del derecho común, a través del procedimiento civil
ordinario, en un juicio de mayor cuantía, debe garantizársele el acceso ante la
Sala natural que en este caso, lo constituye la de Casación Civil.
En efecto,
no es garantía alguna del derecho a la defensa, dar por terminado un
juicio con todas las características del procedimiento civil ordinario, de
mayor cuantía, sin el recurso que por excelencia controle la decisión del Juez
Superior, más aún cuando no existe prohibición alguna que justifique semejante
planteamiento.
Sobre la base de estas consideraciones, la
Sala entiende que la recurrida puede enmarcarse perfectamente dentro del elenco
de sentencias recurribles en casación contenidas en el artículo 312 del Código
de Procedimiento Civil, pues el ordinal 1° señala que el recurso de casación
podrá proponerse contra "...las
sentencias de última instancia que pongan fin a los juicios civiles o
mercantiles, cuyo interés principal
exceda de doscientos cincuenta mil bolívares, salvo lo dispuesto en leyes
especiales respecto de la cuantía..."
Por otra parte observa la Sala que de
acuerdo a los postulados contenidos en el artículo 183 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, los tribunales competentes de acuerdo con las
previsiones del derecho común o especial, conocerán en primera instancia:
1. De cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estado o
Municipios;
2. De
las acciones de cualquier naturaleza que intenten la República, los Estados o
los Municipios, contra los particulares.
A renglón seguido la citada norma dispone
que "...De las apelaciones y
demás recursos que se interpongan contra
las decisiones de estos tribunales, conocerán los tribunales a quienes
corresponda hacerlo, en conformidad con el derecho común, si la parte
demandada es un particular..." (Subrayado de la Sala).
Lo anterior significa que si el demandado es
un particular y el demandante es un Estado o un Municipio conocen los
tribunales ordinarios y, en consecuencia, no existe limitación alguna para el
ejercicio del recurso extraordinario de casación, si hubiere lugar a ello pero,
por argumento en contrario, si el demandado es un Estado o Municipio, conoce un
juzgado superior con competencia en lo
contencioso administrativo y en principio como se ha venido sosteniendo, que le
privaría de este recurso.
Tal situación, desde luego, significa una
lesión al principio de la igualdad entre las partes, con el agravante de que
quien resulta perjudicado es un Estado o un Municipio, entidades que, mas bien,
por mandato de la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de
Competencias del Poder Público y de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
respectivamente, gozan de los privilegios procesales que la Ley Orgánica de la
Hacienda Pública Nacional consagra al fisco nacional, razón por la cual esta
Sala considera necesario corregir de inmediato.
No encontrando ninguna disposición legal que
restrinja el recurso de casación para aquellas decisiones emanadas de los
juicios civiles, decididos en segunda instancia por los Juzgados Superiores en
lo Civil y Contencioso Administrativo, resultando esta restricción totalmente
violatoria del derecho esencial de defensa e igualdad de las partes en el
proceso, principios contenidos en los artículos 49 y 257 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, la Sala de Casación Civil, a partir de
la publicación del presente fallo, admitirá el recurso de casación para
aquellos procesos donde se debata la materia civil o mercantil, que sean de
mayor cuantía, aunque la parte demandada sea un Estado o un Municipio y por
ende, sean decididos por un Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso
Administrativo, criterio que será aplicable a aquellos recursos que incluso
esperen por decisión ante esta Sala de Casación Civil. Así se decide.
Se abandona expresamente la doctrina de la Sala de Casación Civil
antes referida, como la publicada en fecha 6 de abril de 2000, respecto a la inadmisibilidad del recurso de
casación para aquellos juicios en los cuales se discute materia de carácter
civil o mercantil y donde una de las partes sea un Estado o un Municipio y la decisión de Alzada
es dictada por un Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso
Administrativo. Así se decide.”
d.4 Competencia del T.S. AGRARIO para conocer de demandas
patrimoniales contra el IAN
(SPA-TSJ
12-6-2003 Exp. N° 10108)
La presente demanda ha sido
ejercida contra el INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (I.A.N), instituto
autónomo que de conformidad con lo establecido en las “Disposiciones
Transitorias” del recientemente publicado Decreto con Fuerza de Ley de Tierras
y Desarrollo Agrario a quedado suprimido y se encuentra en fase de liquidación,
y que pasa a ser el Instituto Nacional de Tierras, adscrito actualmente al
Ministerio de Producción y Comercio, habiéndose estimado la demanda en la cantidad de un mil
trescientos millones de bolívares (Bs.
1.300.000.000,oo).
Acreditado en autos lo
anterior, debe apuntar la Sala, en cuanto a su competencia, que establece la
Ley Orgánica que rige las funciones de este Máximo Tribunal (Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia) en su artículo 42 ordinal 15, y artículo 43, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 42. Es de la competencia de la
Corte como más alto Tribunal de la República:
Omissis
15.- Conocer de las acciones
que se propongan contra la República, o algún Instituto Autónomo o empresa en
la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de cinco
millones de bolívares, y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad.
Omissis”.
“Artículo 43. La Corte conocerá en Pleno de
los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1º al 8º. En
Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida la creación de nuevas
Salas, de los enumerados en los ordinales 33, 20 y 21, si estos últimos
correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o de alguna
otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se refiere el
ordinal 34. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los ordinales 30 al
32 y en los ordinales 20, 21 y 34, cuando estos últimos correspondan a la
jurisdicción penal. En Sala Político-Administrativa, de los mencionados en los
restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la
competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras
Salas”.
Tomado
en cuenta entonces como irrestrictas premisas, por una parte la naturaleza de
la demanda y su cuantía, supra
reseñadas, y, por la otra, el contenido
de los artículos transcritos, tenemos como resultado, en cuanto a la
competencia de esta Sala para conocer de esta demanda, que en el caso bajo
examen no obstante que se cumplen con los dos primeros de presupuestos
establecidos en el ordinal 15 del artículo 42 eiusdem, sin embargo, ello no ocurre con relación al tercero de
ellos.
En efecto, al analizar esta
Sala integralmente el ordenamiento jurídico vigente sobre la materia, advierte
que la misma se encuentra en concreto regulada por lo establecido en el Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario; cuerpo normativo éste recientemente publicado
en la Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y cuya entrada en
vigencia, en orden de lo previsto en su artículo 281, se hizo efectiva desde el
10 de diciembre de 2001.
Así las cosas, a los efectos de este
pronunciamiento, debe esta Sala destacar
del Decreto Ley en referencia lo siguiente:
Se dispone textualmente en sus
artículos 171 y 172, que:
Artículo
171. Son
competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de
los actos administrativos agrarios:
1. Los Tribunales Superiores Regionales
Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera
Instancia.
2. La Sala Especial Agraria de la Sala
de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda
Instancia.
Artículo
172. Las
competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el
conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con
ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia
agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de
las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al
derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los
entes agrarios.
Visto tanto el contenido del
artículo transcrito de donde destaca
que se ha seguido el criterio orgánico, así como la naturaleza de la pretensión
a que se contrae los autos y, además, la naturaleza agraria del ente demandado,
es forzoso para esta Sala declarar que la competencia en primera instancia para
conocer y decidir el caso bajo examen corresponde a los Tribunales Superiores Regionales Agrarios, a
cuyo fuero debe esta Sala declinar, en consecuencia, la presente causa.
Ahora
bien, debe esta Sala observar y advertir, que habiéndose sucedido en todas sus
fases el iter procesal de la presente controversia por un procedimiento
que encuentra esta Sala compatible con el establecido en el vigente Decreto Ley de Tierras
y Desarrollo Agrario, estando en estado de sentencia el
fondo del asunto en litigio y, dentro de ello, con la particularidad que ha
sido alegada por la parte demandada el -presunto- incumplimiento, atribuible al
demandado, de una de los requisitos de admisibilidad de la presente demanda;
son razones por las cuales esta Sala, actuando en sintonía con el principio de celeridad
procesal, en el marco de una tutela judicial efectiva, y con el fin de evitar
perjuicios innecesarios a las partes, es decir, atendiendo a los principios contenidos en
la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente
de la garantía de justicia equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y
sin formalismos o reposiciones inútiles, establecida en su artículo 26,
considera que al Tribunal que le corresponda en definitiva el conocimiento de
la causa debe proceder, dentro del lapso establecido en el artículo 188 del
vigente Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, a dictar decisión sobre el
mérito de la causa, sin dejar de prevenir, advertido como está por virtud del
presente pronunciamiento, de lo alegado por la parte demandada en cuanto al
presunto incumplimiento del requisito de admisibilidad al que se ha hecho
referencia. Así se declara.
En concreto
debe esta Sala remitir la presente acción al Juzgado Superior Octavo
Agrario de la Circunscripción Judicial
del Estado Zulia. Así se declara.
E.- Vías de Hecho
Por otra parte, en cuanto al
procedimiento aplicable para tramitar los casos de reclamación contra las vías
de hecho de la Administración, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativa, en voto salvado del autor del presente trabajo en expediente N°
00-22925, señaló que frente a la actuación material o vía de hecho de la
Administración deben ser eliminados todos los privilegios procesales, por lo
que reseñó:
La actuación grosera de la administración
–concebida de forma general- amerita de un control, y quien disiente no tiene
objeción alguna respecto a esta necesidad; pero éste control debe ser realizado a través de un procedimiento breve
y sumario, donde casi de forma automática hay que proteger al particular, víctima
de la actuación grosera de la administración, tal y como sucede con el decreto
de restitución o de amparo a la posesión, dictado con ocasión al interdicto
restitutorio o de amparo, previsto en el artículo 699 del Código de
Procedimiento Civil, que es la vía prevista en el artículo 4 de LEY DE EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD
PÚBLICA O SOCIAL; o como sucede con el otorgamiento de una cautelar
innominada con base en el Parágrafo primero del artículo 588 y 585 del Código
de Procedimiento Civil aplicable dentro de los procedimientos de amparo
autónomo.
Concluye el voto salvado en
cuestión que la solución procesal que se encuentra en el ordenamiento jurídico
venezolano es tramitar el conocimiento de la actuación material o vía de hecho
a través del proceso interdictal (limitada
a la lesión posesoria) o al proceso de amparo constitucional, todo con la
finalidad de restablecer la situación del particular; “…quedándole a éste la
acción de daños y perjuicios si la actuación le ha causado una desmejora a su
patrimonio, acción que se concretiza dentro del procedimiento previsto en los
artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.”
Estamos
seguros que la Ley que se dicte para el Contencioso Administrativo respetará la
preeminencia del juez natural y la ausencia de un proceso plagado de
privilegios y prerrogativas, por lo que consideramos que deberá establecerse
una especie de contencioso para las vías de hecho, adminiculando los procedimientos propios y naturales del particular con la tutela del interés general,
donde este juez mas que conocer de la legalidad de la actuación, someta a la
administración al Derecho Administrativo y restablezca la situación lesionada.
La Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo estableció el procedimiento a seguir
en el caso de reclamaciones por el funcionamiento de los servicios públicos, en
sentencia del autor de 28 de marzo de 2000, caso: Vilma Pérez Linares y otros vs.
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se inclinó hacia la idoneidad del
proceso de amparo constitucional para
resguardar derechos constitucionales que hayan sido cercenados a raíz
de vías de hecho de la Administración,
por causa del incumplimiento de su obligación en la prestación de servicios
públicos, todo ello debido a la inexistencia de un procedimiento lo
suficientemente breve que tutele con la rapidez del caso, los derechos de los
ciudadanos receptores de los servicios públicos, y frente a la inexistencia de
un contencioso administrativo de los servicios públicos tal y como está
previsto en el artículo 259 de nuestra Carta Magna. En dicha sentencia se
estableció lo siguiente:
“Ahora bien, siendo que todos los habitantes de la
República tienen derecho a la protección de la salud, es necesario recalcar que
la actuación del organismo administrativo al emitir su decisión de cierre del
referido centro ambulatorio contradice y menoscaba dicha protección, lo que se
traduce en violación de dichos derechos, por cuanto impide a los habitantes de
la localidad de Los Teques el uso de los medios dirigidos al resguardo de dicho
bien, por ello esta Corte vista la relevancia de los derechos denunciados como violados, considera imperioso declarar
la procedencia de la presente pretensión de amparo constitucional…”
En
este sentido la Corte acordó tutela constitucional preventiva por medio de la
cual se ordenó al presunto agraviante el restablecimiento inmediato del
servicio, advirtiendo que en contra de dicha orden cabe oposición de
conformidad con la aplicación analógica de los artículos 602, 603 y 604 del
CPC.
Por
último, somos de la tendencia que sostiene que el poder judicial venezolano se
encuentra en mora en cuanto a la aplicación de la oralidad en los procesos
judiciales ya que, conforme a la tesis de la aplicación inmediata de las normas
constitucionales, ha debido aplicarse por vía analógica el procedimiento oral
previsto en el CPC, especialmente en estos casos de reclamación por la
prestación de servicios públicos.
III.- Aspectos importantes a
resaltar fuera de manifestaciones de la Administración Pública.
A.- Especial referencia a
algunas sentencia desde el punto de vista del hecho Político.
a.1. No aplicabilidad del artículo 69 de la LORM (SC-22-3-2000)
Del análisis del
fallo objeto de revisión, esta Sala advierte que la Sala Político
Administrativa se consideró competente para conocer del “conflicto de autoridades” planteado por el Alcalde Interino del
Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, con fundamento en el
artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el
numeral 34 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Se observa que,
conforme al artículo 266.4. de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en concordancia con el acápite final del mismo artículo, la Sala
Político Administrativa es competente para “dirimir las controversias
administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, municipio u
otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a
menos que se trate de controversias entre municipios de un mismo Estado, caso
en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal”.
Ahora bien, la Sala
Político Administrativa reconoce en el fallo impugnado que ha conocido un “conflicto
de autoridades” suscitado “con motivo de la doble titularidad en cuanto
a la persona del Alcalde del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva
Esparta” y que, en relación con tal conflicto, ha debido analizar la
posible antinomia entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
y el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
lo cual no se ajusta a la competencia que le confiere el artículo 266.4. eiusdem. La atribución del artículo 166
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo demás, es preconstitucional y
colide con el artículo 336.9. que prescribe la competencia de la Sala
Constitucional para “dirimir las
controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los
órganos del poder público”. Siendo el Alcalde o Alcaldesa el órgano a quien
corresponde ”el gobierno y administración
del Municipio”, a más de ser su “primera
autoridad civil”, conforme al artículo 174 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela; y siendo discutida la legitimidad de su
investidura por mor de un alegado conflicto entre el artículo 69 de la Ley
Orgánica del Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, esta Sala juzga que el asunto decidido por
la Sala Político Administrativa es un conflicto constitucional entre
autoridades municipales, a saber, entre
el Alcalde elegido y el Alcalde designado por la “cámara” y, en
consecuencia, materia de su competencia conforme al artículo 336.9. eiusdem.
La Sala debe considerar, en relación con el asunto
planteado, que la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 24.05.95, terminó por sostener que “es necesario e indispensable que se trate de
una controversia atinente a las funciones, atribuciones y gestiones que cumplen
los diferentes funcionarios de la
entidad, esto es, una controversia relativa a la competencia de ellos y
respecto de la cual se disputa o contiende acerca de quién es el encargado de
cumplirla o llevarla a cabo. Se trata de dirimir el enfrentamiento en virtud
del cual dos o más funcionarios pretenden que a ellos les corresponda ejercer o
cumplir determinada actividad funcionarial...”; y que las controversias
entre las autoridades, entendidas en los términos que anteceden, se producen
mediante el desconocimiento de la legitimidad de una autoridad por otra” (vid.
decisión de la Sala de fecha 30 de noviembre de 1989; caso: Caría Marchel).
Debe considerar, también, el voto
disidente del mismo fallo en el que se hace
una distinción conforme a la cual el conflicto de autoridades
municipales, es propiamente “un problema
de determinación de legitimidad, en este caso, de alguno de los dos
ciudadanos que se afirman Alcaldes, y no
un conflicto de autoridades, ya que sólo uno de ambos sería legítima autoridad
en el orden local“; por lo que afirmó “que
sí sería un conflicto de autoridades la disputa entre un Alcalde en funciones y
el Concejo Municipal”. (Obiter dictum, por lo demás, el
control político del Concejo Municipal previsto en el artículo 69 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal produce una disputa de este orden, pero en el
caso sub iúdice no se ha planteado tal conflicto y la Sala, por tanto,
se abstiene de considerarlo). La Sala comparte lo decidido por la sentencia
citada y no la interpretación del voto disidente, pues la determinación de la
legitimidad de la investidura cuestionada, en el conflicto suscitado entre
autoridades que se atribuyen la misma dignidad, supone la controversia entre
dichas autoridades, sin la que la determinación de la legitimidad de la
investidura sería lógicamente imposible.
Es obvio que tal
determinación zanja la controversia y que, sólo ex post facto, puede decirse que el conflicto era aparente,
siendo que, por supuesto, como lo anota el voto salvado únicamente “uno de ambos sería legítima autoridad, en el
orden local”. Resulta claro, por tanto, que la determinación de la
legitimidad de la investidura supone el conflicto de quienes afirman su
dignidad, y que tal determinación no es un problema distinto del de la
controversia entre ellos. Aparte esto, e independientemente de que el problema
sea “de determinación de la legitimidad”
o de “conflicto de autoridades”, lo
decisivo es que para resolver el problema es necesario hacer una exégesis de la
Constitución, a fin de determinar “cuál de los órganos en conflicto tiene
atribuida una función y cuál estaría eventualmente usurpando funciones de otros
entes”, para cuya decisión se ha otorgado competencia a la Sala
Constitucional (cf. Allan R. Brewer-Carías, El Sistema de Justicia
Constitucional en la Constitución de 1999, Caracas, Editorial Jurídica
Venezolana, 2000, pp. 109 y 110). No siendo, pues, el caso de autos una
controversia administrativa de las que prevé el artículo 266.4. eiusdem,
y siendo el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
preconstitucional, la Sala considera que la competencia de la Sala Político
Administrativa prescrita por dicho artículo ha sido derogada por los artículos
266.4. y 336.9. de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y
así se decide.
En cuanto al alegado
conflicto entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el
artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la
Sala observa que la iniciativa para el referendo revocatorio no es competencia
del Concejo Municipal, a quien sólo incumbe la iniciativa para el referendo
consultivo en “materias de especial
trascendencia municipal y parroquial”, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 71 eiusdem. Tratándose, por
tanto, de un referendo revocatorio, cuya iniciativa corresponde a un número no
menor del veinte por ciento de los electores o electoras según el artículo 72
de la misma Constitución, es claro que la iniciativa consagrada en el artículo 69
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (iniciativa del Concejo en caso de no
aprobación de la Memoria y Cuenta del Alcalde) colide con la iniciativa popular
prevista en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y así se declara.
Por los fundamentos
expuestos, la Sala Constitucional, a los fines de garantizar el
imperio, la supremacía y la efectividad de las normas y principios
constitucionales, conforme lo ordena el artículo 335 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, declara
que ha lugar a la revisión solicitada y, en consecuencia, anula la
sentencia nº 73 dictada el 23 de enero de 2001 por la Sala Político
Administrativa, por ser incompatible con lo dispuesto por el artículo 72,
segundo acápite, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y
por haber sido dictada en contravención de la competencia prescrita por el
artículo 336.9 eiusdem. La Sala,
por tanto, desaplica el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en
lo que respecta a la iniciativa del Concejo Municipal para convocar un
referendo revocatorio por ser opuesto a lo previsto en el artículo 72 ya
mencionado.
Sin embargo, la Sala
considera, por lo demás, que el control político previsto por el artículo 69 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal debe cumplirse, cuando se considere la
aprobación o no de la Memoria y Cuenta del Alcalde, en los términos exigidos
por la ley, a fin de hacer efectiva su responsabilidad civil, administrativa o
penal si a ello hubiere lugar.
La Sala considera,
también, que la desaplicación del artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, respecto de la convocatoria al referendo revocatorio, implica la
nulidad de la suspensión del Alcalde accionante, en vista de que no es posible
tal convocatoria conforme al referido artículo, y de que dicha suspensión está
prevista, en el artículo desaplicado, como consecuencia de la convocatoria en
cuestión.
a.2. Conflicto de autoridades. Memoria y Cuenta (SPA-23-1-2002
exp.-2001-0381)[21]
Determinado lo
anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al conflicto de
autoridades planteado por el ciudadano JOSÉ
LUIS RODRÍGUEZ DÍAZ, actuando en su
carácter de Alcalde Interino del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva
Esparta, con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal en concordancia con el ordinal 34 del artículo 42 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, con motivo de la doble titularidad en cuanto a
la persona del Alcalde en el mencionado Municipio.
En
efecto, explicó la parte recurrente que mediante Acta de Sesión Ordinaria de
fecha 18 de mayo de 2001 se acordó la improbación de la Memoria y Cuenta del
Alcalde electo ciudadano Rafael Salazar Serrano, por lo que de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal se
acordó la suspensión del ejercicio del cargo que como Alcalde venía
desempeñando dicho ciudadano y la consecuente designación del ciudadano José
Luis Rodríguez Díaz, como Alcalde Interino hasta tanto se realizara el
referéndum respectivo. Agregó que tal situación ha creado una incertidumbre,
respecto de la titularidad del cargo de Alcalde lo cual amenaza el normal
desarrollo institucional del Municipio.
Por su
parte, el ciudadano Rafael Salazar Serrano en el escrito de informes consignado
en autos, señaló que la "destitución" de la cual fue objeto no puede
tener efecto, toda vez que de la certificación de la minuta de la sesión
extraordinaria del día viernes 18 de mayo de 2001, se evidencia que lo
presentado por él estaba referido a un informe de gestión de cinco (5) meses
comprendido entre los meses de agosto y diciembre de 2000, no siendo aplicable
entonces lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, ya que dicha norma establece que las gestiones "terminan
en...doce meses y al mes siguiente tiene que presentarse la memoria y
cuenta...'".
También
indicó que la Cámara Municipal en la sesión del 18 de Mayo de 2001 contravino
lo establecido en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, toda vez que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal es contrario a los principios establecidos en dicha norma
constitucional.
En
este sentido, la representación del Ministerio Público consideró que en el
presente caso, el ciudadano Rafael Salazar Serrano fue suspendido del cargo de
Alcalde del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, conforme a
derecho, toda vez que presentó la Memoria y Cuenta y ésta fue improbada por la Cámara
de conformidad con el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sin
que en modo alguno, en opinión de la mencionada institución, dicha actuación
vulnere el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Visto
lo anterior, debe esta Sala en primer lugar determinar si efectivamente el
"informe" presentado por el ciudadano Rafael Salazar Serrano ante la
Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta
constituye efectivamente la Memoria y Cuenta correspondiente al ejercicio
fiscal del año 2000. Dicho alegato lo fundamenta en la opinión emitida por la
Contraloría General de la República, la cual fue solicitada por la Contraloría
General del Estado Nueva Esparta en fecha 19 de septiembre de 2001, con ocasión
a la problemática suscitada en ese Municipio.
Al
respecto se observa que en autos constan los siguientes recaudos:
A los
folios 142 al 160, copia certificada de la minuta de la Sesión Ordinaria
celebrada el día 21 de febrero de 2001 en la Cámara Municipal del Municipio
Antolín del Campo, en la que se acordó que el Alcalde Rafael Salazar Serrano
debía presentar la Memoria y Cuenta el día 15 de marzo de ese mismo año.
Al
folio 161, copia certificada del oficio Nº GAC355/2001 de fecha 8 de marzo de
2001, suscrito por el ciudadano Rafael Salazar Serrano en su condición de
Alcalde del Municipio Antolín del Campo, dirigido al Vicepresidente y demás
Miembros de la Cámara Municipal, en el cual indicó: "con motivo de estarse celebrando durante toda la semana (...) las
festividades del Santo Patrono 'San José de Paraguachí', y en vista de los
múltiples compromisos que como Alcalde debo cumplir en esas festividades, y
teniendo en cuenta que la Cámara fijó el día 15/03/2001, como día para la
presentación de la Memoria y Cuenta, solicito a ustedes concedan una prórroga
de 15 días para tal fin..."
A los
folios 162 al 174 copia certificada de la minuta de la Sesión Ordinaria
realizada el 28 de marzo de 2001 en la Cámara Municipal del Municipio Antolín
del Campo, en la cual el Alcalde indicó expresamente: "... está terminado el primer trimestre de este año
y la presentación de la Memoria y Cuenta se hará el Viernes 30 de este
mes a las 10 Am (sic) en Sesión Extraordinaria". (Resaltado de la
Sala).
Al
folio 175, copia certificada del oficio Nº GAC 504/2001 de fecha 3 de abril de
2001, suscrito por el ciudadano Rafael Salazar Serrano en su condición de
Alcalde del Municipio Antolín del Campo, dirigido al Vicepresidente y demás
miembros de la Cámara Municipal, en el cual se realizó la convocatoria a una
Sesión Extraordinaria cuyo único punto a tratar era la "presentación de
la Memoria y Cuenta año 2000".
De los
recaudos antes referidos, se evidencia -tal como fue apreciado por la
representación del Ministerio Público- que efectivamente el ciudadano Rafael
Salazar Serrano presentó ante la Cámara Municipal la Memoria y Cuenta
correspondiente al ejercicio fiscal del año 2000, y no un simple informe como
afirmó en los escritos consignados en autos, en los cuales se limitó a
reproducir el dictamen expuesto por la Contraloría General de la República, sin
establecer la relación de todos los hechos a los cuales se hizo referencia supra, con dicho dictamen. Así se
declara.
Ahora
bien, debe esta Sala analizar el alegato expuesto por el ciudadano Rafael
Salazar Serrano, según el cual la Cámara Municipal del Municipio Antolín del
Campo del Estado Nueva Esparta al improbar la Memoria y Cuenta por él
presentada, y acordar su suspensión del cargo de Alcalde en la sesión del 18 de
Mayo de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, contravino lo establecido en el artículo 72 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la
referida norma constitucional establece que los cargos y magistraturas de
elección popular son revocables por referéndum.
Sobre
el anterior particular observa la Sala que el artículo 69 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal establece:
"El Alcalde quedará suspendido
en el ejercicio del cargo cuando el Concejo o Cabildo, por decisión expresa y
motivada y con el voto de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes,
impruebe la Memoria y Cuenta de su Gestión anual. En este mismo acto, el
Concejo o Cabildo convocará a un referéndum que se realizará en un plazo mínimo
de treinta (30) días para que el cuerpo electoral local se pronuncie sobre la
revocatoria o no del Mandato del Alcalde. Durante la suspensión, las funciones
atribuidas al Alcalde serán ejercidas por el Concejo que designe la Cámara. Si
el electorado se pronuncia por la Revocatoria del Mandato, se aplicará lo
previsto en el artículo 54 de esta Ley sobre falta absoluta; caso contrario, el
Alcalde reasumirá sus funciones."
La
norma transcrita supra, es la
única en todo el cuerpo de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que prevé la
suspensión de los Alcaldes, especificando que dicha medida procede
exclusivamente en los casos de improbación de la Memoria y Cuenta anual por las
tres cuartas (3/4) partes de los miembros del respectivo Concejo Municipal,
sólo mediante decisión expresa y motivada. Además, la suspensión del Alcalde
únicamente podrá durar hasta tanto se efectué en la localidad el referéndum
revocatorio.
En
este sentido, observa la Sala que el ciudadano Rafael Salazar Serrano denunció
que la norma constitucional que supuestamente resulta vulnerada con la
aplicación del artículo antes señalado, es la contenida en la disposición del
artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que
establece:
"Artículo 72. Todos los cargos y
magistraturas de elección popular son revocables.
Transcurrida la mitad del período
para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del
veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente
circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su
mandato.
Cuando igual o mayor número de
electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren
votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un
número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de
los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se
procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en
esta Constitución y la ley.
La revocatoria del mandato para los
cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley.
Durante el período para el cual fue
elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación
de su mandato."
Así
las cosas, constata la Sala que contrariamente a lo alegado por el ciudadano
Rafael Salazar Serrano, la norma contenida en el artículo 69 está referida a
una suspensión del ejercicio del cargo de Alcalde hasta tanto se realice
el referéndum respectivo, supuesto distinto al contemplado en la norma
constitucional, la cual se refiere a la revocatoria de los cargos de
elección popular, es decir, que la Carta Magna hace alusión al poder que tiene
el soberano de revocar el mandato de las autoridades que han elegido, si su
gestión ha sido contraria a los principios constitucionales y legales
respectivos, supuesto distinto a la evaluación que debe efectuar la Cámara
Municipal en torno a la gestión administrativa realizada por el Alcalde a
través de la Memoria y Cuenta.
En el
presente caso, la Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo del Estado
Nueva Esparta, en su mayoría calificada, es decir, con las tres cuartas (3/4)
partes de sus integrantes, improbó la
Memoria y Cuenta presentada por el Alcalde Rafael Salazar Serrano, con
fundamento en un análisis motivado efectuado a la gestión realizada por dicho
Alcalde, por lo que, tal y como se acordó en la Sesión Ordinaria del 18 de mayo
de 2001, era procedente la suspensión del referido ciudadano del cargo de
Alcalde, así como la respectiva designación como Alcalde Interino del ciudadano
José Rodríguez Díaz y la convocatoria a un referéndum que se realizaría el 17
de junio del año 2001.
Conforme
a lo anterior, comparte la Sala la opinión sostenida por el Ministerio Público
en el sentido de que el ciudadano José Rodríguez Díaz, es la autoridad legítima
para ejercer el cargo de Alcalde Interino del Municipio Antolín del Campo del
Estado Nueva Esparta, hasta tanto se efectúe el respectivo referéndum. Así se
declara.
Vista
la anterior declaratoria, considera la Sala improcedente el pedimento formulado
por el ciudadano Rafael Salazar Serrano respecto a la remisión del presente
expediente a la Fiscalía General de la República a los fines de que se realice
la averiguación correspondiente por los supuestos delitos de "usurpación
de funciones y falsificación de sellos", toda vez que la autoridad
legítima para ejercer el cargo de Alcalde del Municipio Antolín del Campo del
Estado Nueva Esparta es el ciudadano José Luis Rodríguez Díaz.
a.3. Descentralización Política-Territorial
Nos corresponde
determinar cómo el Municipio adquiere los recursos necesarios para poder
ejecutar dicho servicios. En este
sentido, y en una aplicación “similar” del mecanismo establecido
en el artículo 6 de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia
del competencia del Poder Público, podría plantearse para ser incluido en el
Proyecto de Ley de Aguas un sistema de “Convenios”
entre el Poder Nacional y los Municipios.
Sobre este punto es interesante realizar un examen de lo señalado por la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia[22],
quien ha señalado:
Sobre la primera, el artículo 2 extendió
los efectos de dicha ley a la Gobernación del Distrito Federal. En
consecuencia, las competencias nacionales que se hubieren transferido a la
Gobernación del Distrito Federal, Distrito que era un ente sui generis, con un
régimen jurídico distinto al de los Estados, se trasladarán de pleno derecho al
Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, conforme a la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas; pero las
competencias que prestaba el Poder Nacional en el Area Metropolitana de
Caracas, que no hubieren sido transferidas al Distrito Federal, conforme al procedimiento establecido en
la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, no podrán serle trasladadas al Distrito
conforme a esa ley, ya que el Distrito Metropolitano no es una entidad estadal,
a las cuales se refiere la última ley citada.
Por lo tanto, la ley inmediatamente mencionada no es
aplicable al proceso de transferencia de competencias nacionales a los
Distritos Metropolitanos, una vez que éstos existan. Fuera de las
competencias que la Ley Orgánica que rija a los Distritos Metropolitanos (aún
no dictada), les asigne, no tendrían éstos otras competencias nacionales, a
menos que las leyes se las atribuyan.
Quedan a
salvo la prestación de servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y
gas que podrán ser administradas por empresas venezolanas de carácter mixto,
municipales, debido a que con ellos hizo una excepción la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público (artículo 5). Como resultado de la
interpretación anterior, los
Distritos Metropolitanos, al no ser Estados, no pueden recibir
transferencias del poder público nacional, sobre las materias enumeradas en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, y por ello se hace necesario
interpretar el alcance que deben tener las competencias fundadas en el mandato
del artículo 18 de la vigente Constitución
En este punto, es correcto
realizar la advertencia de que no se considera pertinente la aplicación del
artículo 5 de la Ley de Descentralización, toda vez que no se está planteando
la transferencia de la competencia que existe per se por el propio texto
constitucional. Continúa la sentencia,
pertinente en este caso, señalando lo siguiente:
Conforme a la norma
constitucional (artículo 18), la ley especial que establezca la unidad
político-territorial de la ciudad de Caracas y que integre su sistema de
gobierno municipal a dos niveles, la cual emanará de la Asamblea Nacional
Constituyente, de acuerdo a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera
de la Constitución de 1999, establecerá las competencias de esa unidad
político-territorial.
La Asamblea Nacional
Constituyente escogió para cumplir con los mandatos constitucionales
inmediatamente señalados, la figura del Distrito
Metropolitano (de naturaleza municipal), y le atribuyó competencias,
que al emanar de ella y de una ley especial al respecto, debe entenderse que
están por encima de los que otras leyes expresan en la materia, incluyendo la
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público, que como ya lo apuntó esta Sala, no es aplicable hacia el
futuro para transferir funciones nacionales a los Distritos Metropolitanos,
excepto lo previsto en su artículo 5 y al situado Municipal.
... Omissis...
Para prestar los servicios de
su competencia, el Distrito Metropolitano ha recibido las dependencias,
instalaciones y bienes que correspondían al Distrito Federal, de acuerdo a la
Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas,
pero hay servicios públicos en el área del Distrito que vienen siendo prestados
por entes del Poder Público Nacional, y que pueden ser regulados por el
Distrito Metropolitano, pero ello no significa que como resultado de la Ley
Especial sobre el Régimen Metropolitano de Caracas, los bienes nacionales y las
instalaciones propiedad de la Nación, aptos o necesarias para prestar el servicio,
se transfieran de pleno derecho al Distrito Metropolitano.
Durante la vigencia de la Constitución de la República de
Venezuela de 1961, se promulgó la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en su
artículo 36, en los ordinales 1° y 7° se atribuyó a las municipalidades, la
materia de acueductos, cloacas, drenajes, y tratamiento de aguas residuales;
así mismo el servicio de transporte público urbano de pasajeros. Ello no
significó entonces, ni puede significar ahora, que los servicios en esas áreas
prestadas por el poder nacional se transfirieron de pleno derecho al Municipio,
sino que éste los regulaba y siendo de su competencia hasta podía competir con
el Poder Nacional en dichas materias.
Aquella situación, en criterio de esta Sala no ha variado, y la competencia en
esas áreas, las puede prestar directamente el Distrito Metropolitano
con sus recursos propios, o puede ser prestado por el Poder Público Nacional,
regido por la normativa municipal, sin
que esté obligado a transferir los bienes con que presta el servicio al
Distrito Metropolitano o a Municipio alguno.
Debemos en este punto disentir de la sentencia en virtud
de que en el caso del servicio de aguas potables y servidas, así como los demás
servicios públicos domiciliarios, no puede ser ejecutado por el Poder Nacional,
dado que choca con el espíritu mismo del texto constitucional dada las razones
expuestas en el punto a) de la presente minuta.
Sin embargo, el debate en cuanto a la transferencia, no de la competencia,
sino de los mecanismos para ejecutar tales tareas lo resuelve la Sala de la
siguiente manera:
Aplicando el artículo 5 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, los servicios públicos de luz, agua, teléfonos, transporte y gas, suministrados por el
poder nacional, pueden ser
transferidos en cuanto a su administración a empresas mixtas, donde uno de los
socios es la municipalidad, o el Distrito Metropolitano como mega
municipalidad, en las áreas de su competencia.
Pero la necesidad formal, y no de pleno
derecho, de tales transferencias surge del numeral 6 del artículo 12 de la Ley
de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, ya que
el numeral 6 del artículo 6 eiusdem, previno las transferencias, ocurridas
antes de la vigencia de esta última Ley, de las competencias correspondientes
al Poder Nacional y que fueron transferidas a la Gobernación del Distrito
Federal. Los recursos de esas transferencias anteriores, integran el régimen
presupuestario de transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano,
mientras que el numeral 6 del artículo 12, proyectado hacia el futuro, se
refiere a: "Los mecanismos de transferencia de las competencias que debe asumir
el Distrito Metropolitano de Caracas" (Subrayado de la Sala). Luego,
es necesario que hacia el futuro las transferencias de competencias del Poder
Público Nacional al Distrito Metropolitano de Caracas, deben ser producto de
mecanismos de transferencia (formales).
En criterio de esta Sala, no hay duda que el Poder Nacional puede
transferir al Distrito Metropolitano competencias, obrando conforme al artículo
5 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, pero, como el
procedimiento pautado en dicha ley para ello es de imposible cumplimiento
(artículo 7), al no existir el Senado de la República, tales transferencias pueden hacerse por acuerdo directo entre el
Poder Nacional y el Distrito Metropolitano (o la municipalidad respectiva, si
de ello se tratare), previa autorización de la Asamblea Nacional, como contrato
asimilable a los de interés público municipal (numeral 9 del artículo 187 de la
Constitución de 1999), y al no poder aplicarse en totalidad (literalmente) el
artículo 7 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, bastará para llenar las
formas, que el Cabildo Metropolitano apruebe el convenio de transferencia, ya
que la consecuencia de la misma requiere ser ponderada por el Cabildo.
En conclusión, las
transferencias de bienes o servicios propiedad o prestados por el Poder Público
Nacional en el territorio del Distrito Metropolitano de Caracas, y que
correspondan a las áreas de competencia del Distrito Metropolitano, no se transfieren
de pleno derecho a dicho Distrito, y
si bien es cierto que los procedimientos de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, no se aplican para la transferencia de bienes y servicios nacionales
en las áreas de servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte
y gas, será necesario que la Asamblea
Nacional apruebe la transferencia a futuro de los servicios del Poder Nacional
que ha de prestar en unas y otras áreas el Distrito Metropolitano.
Visto lo anterior, y sobre la base de que la competencia la
detenta per se el Municipio en materias de aguas potables y servidas, así como
la destinación de estas últimas, se cree conveniente traspolar en el Proyecto
de Ley de Aguas el mecanismo señalado
por la sentencia transcrita supra adminiculado al sistema de “Convenios” establecido en la Ley de
Descentralización, en miras a: a) Establecer la transferencia de bienes e
infraestructura destinados previamente por el Poder Nacional para tal competencia,
necesaria para la ejecución del servicio; b) Transferir el personal necesario,
así como la asistencia capacitada; y c)
Establecer el mecanismo para la transferencia de los Recursos
Financieros para la cancelación de pasivos laborales del personal transferido,
así como los mecanismos ordinarios y extraordinarios de transferencia de
recursos para la prestación del servicio.
Con esto se garantiza que por una parte el Poder Nacional sea un
gerente de las Políticas Nacionales
(ord. 23° art. 156) en cuanto al servicio de aguas; estableciendo a través de
la legislación, un Régimen General
(ord. 29 art. 156) de la prestación de este tipo de servicio domiciliario; y
por la otra, El Municipio se convierta en un ente que administre y gestione tal
servicio (art. 178 ord. 6).
a.4 Ordenanzas si son leyes (SC-15-5-2002)[23]
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“El presente recurso de nulidad se dirige contra una Ordenanza
municipal; en concreto, contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones dictada
por el Concejo del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy. Ahora bien,
ha sido jurisprudencia reciente de esta Sala que el conocimiento de las
acciones de nulidad dirigidas contra las Ordenanzas le corresponde sólo si han
sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución (sentencias
Nº 2353/2001, 246/2002 y 254/2002). En cambio, si la Ordenanza hubiera sido
dictada en ejecución directa e inmediata de una Ley -normalmente la Ley
Orgánica de Régimen Municipal- correspondería a la Sala Político Administrativa
de este Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos dirigidos en su
contra.
Para efectuar tal aserto, esta Sala se ha basado en el profundo
cambio producido en la Constitución de 1999 en lo relativo a la definición del ámbito
de la jurisdicción constitucional. Tal
como lo ha dejado establecido esta Sala, en criterio que se reitera nuevamente,
la vigente Constitución ha sentado las bases para la jurisdicción
constitucional de manera muy distinta a la del Texto Fundamental de 1961. Así,
la jurisdicción constitucional se define ahora según el rango de los actos
impugnables y no sobre la categoría de los vicios denunciados por los
recurrentes, que era el régimen anterior y que permitía a la jurisdicción
constitucional -representada en aquel texto por la Corte Suprema de Justicia,
en Pleno- conocer de ciertos recursos por el sólo hecho de haberse alegado la
violación de normas constitucionales. Tal amplitud del texto derogado trajo
como consecuencia inevitable una tendencia a la alegación de motivos de
inconstitucionalidad, que condujo a la extinta Corte Suprema de Justicia a
sostener que sólo eran invocables ante ella vicios de inconstitucionalidad
directa, con lo que no le correspondía conocer de violaciones indirectas del Texto
Fundamental.
El Constituyente de 1999 pretendió corregir tal despropósito y
deslindar adecuadamente la jurisdicción constitucional de cualquier otra, en
especial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para hacerlo, se basó
en la concepción más aceptada por la doctrina y llevada a Derecho Positivo en
algunos Estados: la jurisdicción constitucional sólo conoce de acciones
dirigidas contra leyes y actos de rango legal, que son aquellos dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución. Cualquier otro acto sería
controlable, en virtud del principio rector de nuestro Estado de Derecho y de
Justicia, en el cual no escapa de fiscalización ningún acto de los Poderes
Públicos, pero queda bajo el poder de otros órganos jurisdiccionales.
En consecuencia, en la actualidad no corresponde a esta Sala
Constitucional -órgano especializado dentro del Tribunal Supero de Justicia
para la jurisdicción constitucional, que es otra de las innovaciones de la
Constitución de 1999- defender la Constitución con carácter exclusivo. Al
contrario, aparte de una gran variedad de medios procesales para garantizar el
respeto a la Constitución -como los recursos contencioso-administrativos, el
recurso de casación o la acción de amparo-, todo juez puede convertirse en defensor
de la constitucionalidad en los procesos de los que conozca, en virtud del
comúnmente denominado control difuso, reconocido incluso ahora por el artículo
334 del Texto Fundamental. Le corresponde a la jurisdicción constitucional,
entonces, sólo el control con poderes anulatorios de los más elevados actos
estatales: todos aquellos dictados con base en poderes conferidos directamente
por la Constitución.
En tal sentido, la vigente Carta Magna ha sido clara al
establecer que la jurisdicción constitucional -ejercida por esta Sala- abarca
sólo aquellos actos con rango de ley, independientemente de que provengan de la
Asamblea Nacional o del Presidente de la República, o de órganos deliberantes
estadales y municipales, o de cualquier otro órgano del Poder Público, siempre
que ellos nazcan como aplicación directa e inmediata del texto constitucional.
De manera que, se repite, no es la violación de una norma fundamental lo que
permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, sino la jerarquía
del mismo, por lo que el control de un acto sub-legal, así se le imputen
variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a esta especial
jurisdicción.
Lo expuesto está consagrado en el artículo 334 de la
Constitución, que reserva a esta Sala el conocimiento de las acciones de
nulidad intentadas contra “las leyes y demás actos de los órganos que ejercen
el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución
o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla”. Con fundamento en ese
principio rector, el artículo 336 eiusdem hace una enumeración de los casos que
son competencia de esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la
posibilidad de conocer de los recursos intentados contra “las leyes nacionales
y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional” (numeral 1); contra
“las Constituciones y leyes estadales” y “las ordenanzas municipales y demás
actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en
ejecución directa e inmediata de esta Constitución” (numeral 2); contra “los
actos con rango de Ley dictados por el Ejecutivo Nacional” (numeral 3); y
contra los actos, en ejecución directa e inmediata de la Constitución,
“dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público” (numeral
4). Queda claro, pues, que ha sido intención del Constituyente de 1999 reservar
a esta Sala todos los actos, emanados de cualquier órgano del Poder Público
-sea nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de
la Constitución.
Esta Sala, con base en todas las consideraciones que se han
expuesto, estimó que los recursos de nulidad dirigidos contra Ordenanzas no son
de su competencia, más que en casos de haber sido dictadas en ejecución directa
e inmediata de la Constitución, lo cual podría suceder en los supuestos a que
se refieren los artículos 178 y 179 del Texto Fundamental (sentencias del 14 de
febrero de 2002, citadas precedentemente). En el resto de los casos -Ordenanzas basadas en leyes-
la impugnación debería plantearse ante la Sala Político Administrativa de este
mismo Tribunal Supremo de Justicia, por tratarse de actos sub-legales. Ello
sería tan sólo aplicación del principio general según el cual si un acto no se
dicta en ejecución directa e inmediata de la Constitución no puede ser
recurrida ante la jurisdicción constitucional; así, el rango sublegal de un
acto impide su ataque ante esa jurisdicción.
Se basó esta Sala, pues, en la consideración de la existencia de
Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y
otras que no. A esa conclusión se llegó a partir de la interpretación del
propio numeral 2 del artículo 336 de la Constitución, según el cual corresponde
a esta Sala:
“Declarar la nulidad de las Constituciones y leyes estadales, de
las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los
Estados y los Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta
Constitución y que colidan con ella”.
En vista de que ese numeral emplea una coma para separar dos
frases -Constitución y leyes estadales,
por un lado; Ordenanzas y demás actos dictados en ejecución directa e inmediata
de la Constitución, por el otro- esta Sala consideró que debía entenderse que
existen Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la
Constitución y otras que no.
Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del
artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este
órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y
cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios
dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como
signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones
y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso
de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos
deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e
inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de
ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de
estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.
Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional,
pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y leyes estadales”
de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes
estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución”, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos
casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley
estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas
disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución.
Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no
querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen
político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles
territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan
todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de
decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.
En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite
concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del
Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que
ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para
legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución
se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos
que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e
inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en
el caso de los municipios), a las que deban someterse.
Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de
la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la
exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se
atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la
materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin
embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios
está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es
siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia
Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre
necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.
En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336,
en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las
Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra
todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados
en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así,
con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.
Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que
existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de
respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos
sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado
nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión
debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han
reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para
conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobe Pensiones y
Jubilaciones del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy, de fecha 15 de
diciembre de 1995.”
a.5 Poder Tributario y Potestad Tributaria (prela la Ley de Timbre
fiscal entidades federales)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“En el precedente que resolvió esta Sala,
a través de su citado fallo del 30 de abril de 2003, se partió de la
asimilación entre poder tributario y potestad tributaria, si bien es cierto que
la doctrina tributaria postula una distinción entre ambos conceptos (el primero
sería la facultad de los órganos legislativos de los entes
político-territoriales para establecer tributos mediante leyes formales que
contengan los elementos objetivos, subjetivos, generales y abstractos de las
obligaciones que imponen; el segundo se vincula al poder de exacción de los
órganos ejecutivos del ente político-territorial correspondiente para, mediante
actos administrativos generales o particulares, determinar y exigir las
obligaciones tributarias subjetivas, individuales y concretas, surgidas de la
verificación o de la determinación oficiosa de los presupuestos contenidos en
la ley). Esta Sala, para evitar confusiones o argumentaciones equívocas a
partir de esa distinción, y en vista de la similitud semántica existente entre
los términos “poder” y “potestad” en el ámbito del Derecho Público, estimó
prudente señalar que ambos son manifestaciones de la misma competencia
tributaria, el poder de crear el tributo y el poder de exigirlo o recolectarlo:
el ejercicio del primero, con base en una norma atributiva de competencia,
implica la creación mediante ley de la obligación tributaria, en tanto que el
ejercicio del segundo implica la recaudación del producto de la verificación de
la obligación tributaria, mediante los órganos y procedimientos administrativos
preestablecidos en la ley.
Lo relevante, entonces, es determinar, con base en las normas
constitucionales, la titularidad de la competencia tributaria en materia de
timbre fiscal. En tal sentido observa la Sala que no se incluyó en el artículo
156 de la vigente Constitución, que enuncia las competencias del Poder
Nacional, ninguna norma que permita considerar que el poder para crear y
recaudar tributos en materia de timbre fiscal sigue siendo, como lo fue durante
la vigencia de la Constitución de 1961, exclusiva de la República.
Al contrario, el numeral 7 del artículo 164 eiusdem dispone que
es competencia exclusiva de los estados “la creación, organización,
recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y
estampillas”. Por su parte, el numeral 3 del artículo 167 insiste sobre el
particular al prever entre los ingresos estadales “el producto de lo recaudado
por concepto de venta de especies fiscales”.
Sin embargo, la Disposición Transitoria Décimotercera de esa
Constitución dispone que “hasta tanto los Estados asuman por ley estadal las
competencias referidas en el numeral 7 del artículo 164 (…), se mantendrá el
régimen vigente”. En tal virtud, pese a que en principio los Estados son ahora
competentes para la materia de timbre fiscal, la legislación nacional –como la
Ley de Timbre Fiscal de 1999- no pierde vigencia, hasta que no haya una
asunción total de ese poder a nivel regional. Se permite, pues, tanto la
vigencia absoluta de la ley nacional, como su progresiva pérdida de vigencia,
en la medida en que las entidades federales asuman su nueva potestad, como ha
sido el caso de autos, o como hubo de precisar esta Sala respecto del Estado
Miranda, con ocasión del recurso de colisión resuelto por el fallo del 30 de
abril de 2003.”
a.6 Procedimiento
de reconsideración establecido para las ordenanzas (Sala Constitucional
6-6-2002 exp-00-1909)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“La representación del Municipio Libertador del Distrito Federal
solicitó, de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, la declaratoria de perención en la presente causa, por
cuanto la última actuación procedimental se efectuó el 4 de abril de 1995, y
consistió en la consignación del cartel de emplazamiento a los interesados.
La parte actora
se opuso a tal petición, al afirmar que la Ley Orgánica de Régimen Municipal
"ha previsto un procedimiento
especialísimo" que "se
aplica con preferencia al contemplado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia para la impugnación de los actos de efectos generales".
Para el demandante, no son aplicables las normas sobre perención previstas en
esa última ley, ya que "el
presente procedimiento entró en estado de sentencia desde que fue introducida
la solicitud de nulidad por ante [la] Corte Suprema de Justicia en Pleno (…), vale decir, desde el 12 de agosto de 1.991" (Corchetes de
esta Sala).
Al respecto,
esta Sala observa:
El artículo 179
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal remite al artículo 166 de esa misma
ley, en lo referido al plazo en que debe decidirse el recurso judicial. Dicho
artículo 166 establece:
"En caso de surgir una situación que
amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito, pueden las
autoridades municipales o el Gobernador del Estado, ocurrir a la Corte Suprema
de Justicia en Sala Político-Administrativa, para solicitarle que conozca y
decida la cuestión planteada. La decisión de la Corte Suprema de Justicia
relativa a la legitimidad de las autoridades municipales deberá ser emitida en
el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la solicitud
y bastará para producirla los documentos que se acompañen a ésta. Cuando la
Corte solicitare documentos adicionales, éstos deberán ser consignados dentro
de un plazo de diez (10) días y la decisión deberá producirse dentro de los
ocho (8) días siguientes".
Ahora bien, en
criterio de esta Sala, el tantas veces mencionado artículo 179 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal debe ser interpretado tomando en consideración la
finalidad que ha guiado su inclusión en dicho texto legal, ya que si se hace
abstracción de la misma se hace imposible comprender sus peculiaridades.
En tal sentido,
observa esta Sala que el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
lo que hace es prever un supuesto excepcional de impugnación de Ordenanzas,
cuya verdadera finalidad es permitir la suspensión de sus efectos sin necesidad
de pronunciamiento judicial. No es otro su propósito, según estima esta Sala,
por lo siguiente:
Al ser Venezuela
un Estado de Derecho es inconcebible que los actos dictados por los órganos que
ejercen el Poder Público queden excluidos del control jurisdiccional y así se
ha consagrado en lo que ya es una larga tradición jurídica. En tal virtud, las
Ordenanzas -como cualquier otro acto- están sometidas a revisión, por exigencia
constitucional, sin que sea necesaria la previsión del artículo 179 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal. Por ello, es evidente que la previsión contenida
en dicha norma debe perseguir una finalidad concreta, y la consecución de esa
finalidad es lo que ameritó su incorporación a la ley, configurando un supuesto
especial respecto del principio general de impugnación de Ordenanzas.
En criterio de
esta Sala, el fin que inspiró al legislador fue el de consagrar la posibilidad
de que los efectos de la Ordenanza queden suspendidos, sin necesidad de
resolución expresa al respecto, en los casos en que se produzca el supuesto de
hecho previsto en la norma: falta de decisión por parte del Concejo o Cabildo
acerca de la solicitud de reconsideración, dentro del plazo legal.
De esta manera,
el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que si el
órgano autor de una Ordenanza no resolviere la petición de reconsideración
-para lo que dispone de un plazo de 60 días, según el artículo 178- se
suspenden inmediatamente sus efectos. El principio general es el contrario:
durante el plazo concedido al Concejo o Cabildo para decidir, la Ordenanza
objetada se aplica, si es que, por supuesto, hubiere entrado en vigencia. Ahora
bien, si el autor de la Ordenanza no se pronuncia en plazo sobre la
reconsideración, la misma Ley sanciona su inactividad, permitiendo la
suspensión ope legis de los
efectos del acto, con lo que incluso puede recobrar su vigencia el texto que
hubiera sido derogado, si fuere el caso. Queda claro, para esta Sala, que la
suspensión de efectos de la Ordenanza tiene una finalidad sancionatoria o, al
menos, está prevista como medida de presión a fin de que el órgano
correspondiente decida dentro del plazo.
Si el órgano no
resuelve la solicitud de reconsideración, la propia ley dispone que la
suspensión de efectos durará sesenta días, que es el lapso que se le concede a
cualquier vecino de la comunidad de que se trate para impugnar la Ordenanza por
vía judicial. Si nadie interpone el recurso jurisdiccional, la suspensión de
efectos debe cesar, pero si tal recurso es intentado en tiempo hábil -los
sesenta días de la suspensión ope
legis- la suspensión debe continuar hasta que el tribunal dicte su
decisión.
Todo lo expuesto
-que no es más que una reseña de la letra del artículo 179 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal- constituye, sin duda alguna, un supuesto excepcional en
nuestra legislación y demuestra que la posibilidad de suspensión ope legis de los efectos de la
Ordenanza es el eje de toda la disposición.
En criterio de
esta Sala, es evidente que el artículo 179 contempla sólo un mecanismo
excepcional de impugnación de Ordenanzas que se fundamenta en la suspensión de sus efectos, por lo siguiente:
En primer lugar,
el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone la necesidad de
que el recurso de anulación contra la Ordenanza sea interpuesto dentro de un
breve lapso -sesenta (60) días-, cuando es bien sabido que la acción contra las
Ordenanzas no tiene plazo de caducidad, puesto que, según el artículo 112 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los recursos contra actos
generales pueden intentarse en cualquier momento. Es obvio, entonces, que el
referido artículo 179 no puede tener por finalidad fijar un plazo
(excesivamente breve incluso si se le compara con el concedido para impugnar
actos de efectos particulares) para recurrir contra ciertas Ordenanzas, vencido
el cual sea imposible recurrirlas, pues ello negaría el derecho a recurrir
Ordenanzas en cualquier momento. Lo que se procura, estima esta Sala, es
impedir que la suspensión ope legis
de los efectos de la Ordenanza se perpetúe a la espera de un recurso judicial
que podría ser, de no existir la
excepción, intentado en cualquier tiempo.
En segundo
lugar, el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal exige que el
demandante sea un vecino de la comunidad. Ahora bien, la jurisprudencia del
Máximo Tribunal ha entendido que los actos generales pueden ser recurridos por
cualquier persona, pese a la aparente limitación que prevé el artículo 112 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual se exige un
interés. Así, se ha admitido que ese interés a que hace referencia la ley puede
ser el que se califica como simple, por lo que la acción se convierte en una
verdadera acción popular. Ese carácter popular de las acciones contra actos
normativos hace que no sea imprescindible que el recurrente contra una
Ordenanza resida en el territorio del municipio en el que fue dictada. Será
necesario, por supuesto, que exponga su interés, pero éste puede derivar de
cualquier circunstancia que demuestre al tribunal que su recurso no es
meramente teórico. La vecindad, entonces, carece de relevancia a los efectos de
determinar la legitimación para el ejercicio de tal recurso.
Por tanto, la
exigencia de que el recurrente sea un vecino de la comunidad es tan sólo una
peculiaridad del artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al igual
que lo es la exigencia de que el recurso se intente dentro de los sesenta días
en que dura la suspensión ope legis.
Ello, en criterio de esta Sala, no hace más que poner de manifiesto que la
previsión de dicho artículo está indisolublemente unida a la suspensión operada
en virtud del silencio del órgano ante el cual se pidió la reconsideración de
la Ordenanza.
De no entenderse
de la manera en que se ha expuesto, la disposición del artículo 179 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal crearía una injustificada desigualdad entre los
recursos contra Ordenanzas objetadas previamente y los intentados contra
aquéllas que no lo han sido. Contra las primeras sólo tendrían legitimación los
vecinos de la comunidad, quienes deberían actuar con rapidez, a lo sumo dentro
de los sesenta días que siguen al vencimiento del plazo para la decisión del
órgano que dictó la Ordenanza. Contra el resto de Ordenanzas, cualquiera que
exponga y demuestre su interés -interés simple, que puede derivar de cualquier
circunstancia- podría solicitar su anulación, sin atender a plazo alguno. Es
obvio, para esta Sala, que la solicitud de reconsideración de una Ordenanza no
puede crear limitaciones tan grandes para su posterior impugnación judicial.
Por ello, entiende la Sala que el artículo 179 sólo ha sido previsto para
permitir que los efectos de una Ordenanza estén suspendidos sin necesidad de
que el tribunal decida al respecto, pues lo normal es que el recurrente
solicite la suspensión, a través de algunos de los mecanismos cautelares
previstos en las leyes.
De esta manera,
esa finalidad excepcional de garantizar la suspensión de efectos de una
Ordenanza es lo que justifica la existencia de la previsión contendida en el
artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Si no se solicitare
judicialmente la anulación de la Ordenanza dentro del plazo de sesenta días que
ha sido establecido, cesa la suspensión de sus efectos. Si se impugnase con
posterioridad, la única manera de lograr la suspensión sería a través de una
solicitud expresa en tal sentido, la cual podría, por supuesto, ser rechazada
por el tribunal si lo estima correcto.
Ahora bien, en
virtud de que es excepcional la suspensión ope legis de los efectos de un acto normativo -e incluso de un
acto de efectos particulares, puesto que el principio general en Venezuela es
el del carácter no suspensivo de los recursos- el legislador consideró adecuado
procurar que la sentencia se dicte en un plazo también breve, a fin de no
extender indefinidamente una suspensión respecto de la cual no hubo pronunciamiento
judicial, sino que surgió directamente de la ley. Es sabido que el juez cuenta
con el poder de revocar una medida cautelar que hubiere acordado -como la de
suspensión de efectos-, pero es evidente que no podría hacerlo respecto de
medidas que no han surgido por su voluntad, sino por disposición legal expresa.
Ello conduce a la necesidad de que el
procedimiento se realice con una mayor celeridad.
En criterio de
esta Sala, lo expuesto en el párrafo precedente ha sido la causa para prever un
plazo breve para decidir la controversia y remitir, a tal efecto, al artículo
166. Sin embargo, estima la Sala que es necesario tomar en consideración otros
aspectos que, sin duda, fueron obviados por el legislador.
En efecto, para
esta Sala, es imprescindible garantizar los derechos e intereses de las
personas afectadas por la Ordenanza impugnada, así como los de su autor, por
ser ello un deber del juez derivado directamente de la Constitución. No es
aceptable, por atentar contra los principios constitucionalmente reconocidos,
resolver una controversia sin atender a las razones que puedan exponerse
durante un juicio, ajenas a las que sostenga la parte actora. La intervención
judicial no tiene por finalidad sólo el permitir que un órgano especializado,
conocedor del derecho, imparcial y con poderes de imperio, pueda resolver una
demanda, sino también abrir la posibilidad para que, en el transcurso de un
procedimiento, puedan intervenir personas distintas a aquellas que han dado
origen a la causa.
En criterio de
esta Sala, la remisión que hace el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal al artículo 166 eiusdem
impide, en posible perjuicio de terceros y en desapego al texto constitucional,
tramitar la causa de manera que proteja los intereses de los posibles afectados
o del propio autor de la Ordenanza impugnada.
En efecto, el
artículo 166, aplicado al supuesto del artículo 179, cercena el derecho al
debido proceso que debe garantizarse al órgano autor de la Ordenanza y a los
terceros que tengan un interés en la resolución de la controversia, por cuanto
no se prevé una oportunidad para la exposición de lo que se estime oportuno.
Además, es innegable que se crea también una desigualdad respecto de los
recursos intentados contra Ordenanzas que no hubieran sido objeto de
reconsideración y las que hubieran sido impugnadas durante el plazo de la
suspensión ope legis de sus
efectos. En el caso de las Ordenanzas cuya reconsideración no se pidió o que,
simplemente, no se impugnaron de conformidad con el citado artículo 179, se
seguiría la tramitación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; en
cambio, si se recurre por la vía del mencionado artículo, el proceso se
comprime de manera considerable, sin que esa reducción tenga justificación y
sin que se garanticen los derechos mínimos.
El referido
artículo 166 no es violatorio, en sí mismo, del derecho al debido proceso y a
la defensa, pues se ha previsto para una situación excepcional y de especial
gravedad: la discusión acerca de la legitimidad de las autoridades municipales.
En él sí se justifica la decisión de la controversia sin necesidad de
tramitación de un procedimiento, por cuanto así lo exige lo planteado. El
artículo 179, en cambio, contempla simplemente un recurso de anulación, similar
a cualquier otro, dirigido contra Ordenanzas que han sido objeto de una
solicitud previa de reconsideración. Como puede observarse, son muy diferentes
los supuestos previstos en los artículos 166 y 179 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, por lo que carece de sentido tratarlos de manera idéntica.
En efecto, la
gravedad de la situación a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal exige una celeridad especial, puesto que son casos en los que
se amenaza verdaderamente la normalidad institucional del Municipio. No se
trata de objeciones formuladas contra una Ordenanza, que, por más graves que
sean, no impiden en principio el funcionamiento municipal; y, si así fuere,
cabrían las medidas cautelares que se estimen oportunas. Así, el referido artículo
166 versa sobre una situación en la que la propia autoridad municipal se
encuentra en duda y hace falta, en aras de la seguridad, resolver la
controversia de forma inmediata. Ello aconseja prever un recurso especial, en
el que basten los documentos que se acompañen a la solicitud para que en un
plazo de sólo treinta días a partir de la admisión, se decida lo conducente.
En cambio, las
objeciones dirigidas contra una Ordenanza no surgen necesariamente en el marco
de una situación de verdadera amenaza contra la institucionalidad municipal,
por lo que el procedimiento para su tramitación no debe variar respecto del que
se sigue en el resto de los casos de demandas contra actos normativos, sean
leyes nacionales, leyes estadales, o incluso Ordenanzas que no hayan sido
objeto de reconsideración o que se hubieran impugnado luego del plazo que prevé
el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Así, para esta
Sala la remisión que hace el artículo 179 al artículo 166 vulnera el debido
proceso que debe garantizar el legislador y el juez, a la vez que crea
desigualdades no permitidas por la Constitución entre recurrentes que se basan
en el referido artículo 179 y aquellos que impugnen una Ordenanza por la vía
del artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En tal
virtud, esta Sala inaplica la norma del artículo 179 en lo referido a la
remisión que hace al artículo 166, y se declara en consecuencia que el
procedimiento aplicable para tales casos, será el contemplado en la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, para los juicios de nulidad de los actos de
efectos generales. Así se declara.
Declarado lo
anterior, esta Sala debe destacar, en todo caso, que es evidente en la presente
controversia que la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno no consideró
aplicable el procedimiento especial previsto en el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, toda vez que en el auto de admisión del recurso
inició el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Así, en el auto del 26 de enero de 1994, el Juzgado de Sustanciación
ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Libertador del Distrito
Federal y del Fiscal General de la República, así como el emplazamiento de los
interesados mediante cartel, con lo que dejó patente que no se decidiría tan
sólo con base en los documentos presentados. El recurrente no apeló de tal
decisión, con lo que mostró su conformidad con esa tramitación. De hecho,
aunque la parte actora sostiene ahora que la causa debió decidirse en un plazo
de treinta (30) días, esta Sala recuerda que en autos consta que transcurrieron
más de dos (2) meses entre la admisión del recurso y la consignación del cartel
de emplazamiento por parte de la apoderada del demandante.
Observa asimismo
esta Sala que tampoco la Sala Político Administrativa de la otrora Corte
Suprema de Justicia -primero en conocer de la demanda- pretendió resolver el
caso sin la tramitación que exige la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, por cuanto, apenas recibió el recurso, ordenó notificar al Concejo
del Municipio Libertador del Distrito Federal, a fin de que remitiera el
expediente del caso. De haberse aplicado
el artículo 166 la situación habría sido otra: debió decidir con base en la
demanda; a lo sumo, pudo haber solicitado documentos adicionales concretos,
cuya necesidad se observa en la revisión inicial que hiciere de la demanda, sin
que tuviera que solicitar, con base en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, el envío de todo el expediente de formación de la
Ordenanza. Además, destaca esta Sala que en aquella ocasión la Sala Político
Administrativa no pudo solicitar la remisión del expediente administrativo con
celeridad, porque la parte actora no había cancelado los derechos previstos en
la Ley de Arancel Judicial, los cuales fueron pagados cuarenta y tres (43) días
después de esa fecha. Como se observa, la propia actitud del demandante impidió
continuar el procedimiento con prontitud. Su tardanza fue tal que excedió incluso
el plazo que ahora pretende que se tome como límite para que el Tribunal
sentenciara la causa.
En vista de que
esta Sala ha afirmado en los párrafos precedentes la aplicación del
procedimiento de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia a las demandas
intentadas de conformidad con él artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, se declara, en consecuencia, que en las causas iniciadas con base en
dicho artículo 179 procede aplicar la norma sobre perención contenida en el
artículo 86 de la primera de las leyes mencionadas. Así se declara.
En el caso de
autos, la parte actora dejó de impulsar el proceso a partir del momento en que
consignó el cartel de emplazamiento de los interesados (4 de abril de 1995),
cuando aún restaban otras fases procesales por cumplir.
No puede ahora
pretender el demandante que la causa estaba en estado de sentencia desde que
introdujo su solicitud, puesto que conocía perfectamente que desde ese momento
se sucedieron una serie de actuaciones, tanto del tribunal como de él mismo:
solicitud de antecedentes, declinatoria de competencia por parte de la Sala
Político Administrativa, aceptación por parte de la Corte Suprema de Justicia
en Pleno, admisión del recuso, notificaciones al Concejo del Municipio
Libertador y al Fiscal General de la República, emisión de cartel de
emplazamiento y, por último, consignación de dicho cartel una vez publicado en
prensa. Debió el recurrente impulsar el proceso para que las siguientes fases
tuvieran lugar, y llegar así al acto de informes, que constituye el último
momento en que las partes actúan. Sólo al final de la relación, la causa
hubiera entrado en estado de sentencia, una vez que el tribunal dice
"vistos", lo cual no sucedió en el presente caso.
Por lo tanto,
esta Sala Constitucional declara que la presente causa permaneció inactiva por
más de un año, lo que habilita para declarar la perención de la instancia y la
extinción del proceso. Así se declara.”
a.7 Conflicto de autoridades
Cuando el conflicto entre
autoridades municipales derive de la aplicación de normas subconstitucionales,
que no impliquen violación directa de la constitución, es cuando puede
calificarse como controversia administrativa y por ende competente la Sala
Política Administrativa, tal es el caso de las controversias originadas por
perdida de investiduras, así lo manifestó la Sala Política Administrativa en
sentencia de fecha 13-08-2002 (caso LIBORIO GUARULLA, o Municipio
Rio Negro del Estado Amazona ) cuando señalo:
Expuesto lo anterior, la Sala pasa precisar lo
relativo a su competencia considera necesario referirse a la naturaleza de la
controversia planteada y a tal efecto observa que, conforme al artículo 266,
numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
concordancia con el acápite final del mismo artículo, la Sala Político
Administrativa es competente para "dirimir
las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún
Estado, municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas
entidades, a menos que se trate de controversias entre municipios de un mismo
Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro
Tribunal".
A
este respecto observa la Sala, que el objeto de la solicitud presentada está
dirigida a dirimir la controversia surgida en la Alcaldía del Municipio Río
Negro del Estado Amazonas, en virtud del Acuerdo 01 de fecha 1 de febrero de
2002, de la Cámara Municipal, por la cual se declara la ausencia absoluta del
Alcalde del Municipio Río Negro del Estado Amazonas, ciudadano PEDRO ZERPA, "por
haberse ausentado del Municipio por más de quince (15) días sin la debida
autorización, licencia o permiso de la Cámara Municipal de conformidad con los
artículos 53 y 68, ordinal 2º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal",
lo cual forma parte de los recursos especiales que la Ley Orgánica de
Régimen Municipal prevé respecto de la actividad y actos de los Municipios. En
efecto, no sólo de manera general, la mencionada Ley se refiere a los recursos
que contra los actos de los Municipios se pueden intentar por razones de su
inconstitucionalidad e ilegalidad, sino que además contempla recursos
especiales, como el de resolución de situaciones que amenacen la normalidad
institucional de un Municipio (crisis institucional o conflicto de autoridades,
artículo 166 eiusdem), y el de
impugnación de las decisiones que declaren expresamente la pérdida de la
investidura de Alcaldes o Concejales, o cuando el Concejo se abstenga de esta
declaración (artículo 68, último párrafo eiusdem).
Por
otra parte, la situación anormalidad denunciada en el mencionado Municipio,
nace con ocasión del cuestionamiento de la legitimidad de las autoridades
municipales, devenida de la supuesta infracción de disposiciones normativas
relativas a su funcionamiento, que en modo alguno son conexas al derecho
electoral, por tanto no se trata de una controversia de naturaleza electoral
que corresponda conocer a la jurisdicción electoral. Tampoco se trata de una
controversia de naturaleza
constitucional, tal como lo prevé el articulo 336, numeral 9 de la
Constitución, por cuanto el presente conflicto no se origina en virtud de un
acto dictado por el Concejo Municipal en ejecución inmediata y directa de
alguna atribución prevista en la Constitución. En efecto, se trata de un caso
donde se el removió la investidura a un Alcalde por incumplimiento de una norma
de rango legal, por lo que corresponde a esta Sala el conocimiento de la
presente controversia, de conformidad con el articulo 266 numerales 4 y 9 de la
Constitución.
Asimismo, se observa que tal conflicto afecta el orden público por
cuanto, según narra el accionante, existe incertidumbre acerca de quien es
el legítimo Alcalde, lo cual impide el
desenvolvimiento normal de las funciones de la Alcaldía de dicho Municipio,
situación de conflicto que afecta el orden público, en vista de que se trata
del órgano de gobierno en el Municipio. Igualmente se observa, que el referido
conflicto rebasa los límites de las autoridades involucradas, y perturba los intereses
legítimos de la sociedad en cuanto a su derecho a la certeza del ejercicio de
la función pública.
En
consecuencia, la competencia para conocer del presente caso corresponde a esta
Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en los
artículos 166 de la Orgánica de Régimen Municipal y 42 ordinal 22 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo dispuesto en
el artículo 43 eiusdem. Así se
declara.
a.8 Improbación
memoria y cuenta (SC 15-7-2003 exp-02-2971)
Por otra parte, la sala observa que los hechos en torno
al cual gira la controversia constitucional planteada están referidos al
Acuerdo nº 11 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Píritu del Estado
Falcón el 13 de noviembre de 2002, mediante el cual, el mencionado órgano
legislativo municipal resolvió improbar la memoria y cuenta de la gestión
administrativa del ciudadano Carlos Ramón Brett Hernández, Alcalde del
mencionado municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del año 2001, suspender
del ejercicio de sus funciones al Alcalde y designar al ciudadano Neri Asdrúbal
Jordán Sánchez, como alcalde encargado y convocar a un referendo revocatorio
del mandato del Alcalde, a realizarse en un plazo no mayor de treinta (30)
días.
Con respecto al tema de la controversia, se advierte que
el objeto principal de la potestad de esta Sala para dirimir controversias
constitucionales entre órganos del Poder Público, consiste en la protección de
la estructura institucional del Estado y su régimen competencial, con el
propósito de corregir las eventuales invasiones por parte de algún órgano del
Poder Público en la esfera de atribuciones de otro. En tal sentido, el objeto
de la controversia constitucional, en principio, consiste en una vindicatio
potestatis.
En el presente caso, el conflicto planteado trata de una
controversia surgida entre el Alcalde electo del Municipio Píritu del Estado
Falcón y el Concejo Municipal del mencionado ente político-territorial, que
gira en torno al ejercicio de las competencias que el artículo 69 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal otorga al Concejo Municipal, con respecto a la
suspensión del Alcalde del ejercicio de su cargo, por no haberse aprobado la
memoria y cuenta de su gestión anual. Así como, por la convocatoria, por parte
del referido Concejo Municipal, de referendo revocatorio de su mandato, en
contravención de lo previsto por el artículo 72 de la Constitución con respecto
a la solicitud de convocatoria de los referendos revocatorios de los cargos y
magistraturas de elección popular. Ello así, la Sala considera que, siendo el
Alcalde el órgano a quien corresponde ”el gobierno y administración del
Municipio”, a más de ser su “primera autoridad civil”, conforme al artículo 174
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y siendo discutida
la legitimidad de su investidura en virtud de la aplicación del artículo 69 de
la Ley Orgánica del Régimen Municipal por parte del Órgano Legislativo
Municipal, el asunto planteado es un conflicto constitucional entre autoridades
municipales. Así se declara.
Ahora bien, en cuanto a la colisión entre el artículo 69
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, alegado por el accionante, se advierte
que en sentencia nº 579 del 22 de marzo de 2002, caso: Rafael Salazar Serrano,
esta Sala precisó que:
“...la iniciativa para el referendo
revocatorio no es competencia del Concejo Municipal, a quien sólo incumbe la
iniciativa para el referendo consultivo en ‘materias de especial trascendencia
municipal y parroquial’, a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 eiusdem.
Tratándose, por tanto, de un referendo revocatorio, cuya iniciativa corresponde
a un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras según
el artículo 72 de la misma Constitución, es claro que la iniciativa consagrada
en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (iniciativa del
Concejo en caso de no aprobación de la Memoria y Cuenta del Alcalde) colide con
la iniciativa popular prevista en el artículo 72 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, y así se declara”.
Como ya lo ha establecido la Sala, existe una antinomia
entre la competencia que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
confiere al Concejo Municipal para convocar a referendo revocatorio del mandato
del Alcalde en los casos de no aprobación por parte del Cuerpo Edilicio de la
memoria y cuenta de su gestión anual, con lo previsto por el artículo 72 de la
Constitución, que otorga de manera exclusiva a los electores inscritos en la
correspondiente circunscripción electoral, la iniciativa para solicitar la
convocatoria de referendo revocatorio del mandato de cualquier cargo de
elección popular, inclusive el cargo de Alcalde.
Por los fundamentos expuestos, esta Sala Constitucional,
a fin de garantizar el imperio, la supremacía y la efectividad de las normas y
principios constitucionales, conforme lo ordena el artículo 335 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela desaplica el artículo 69
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en lo que respecta a la iniciativa del
Concejo Municipal para convocar un referendo revocatorio, por ser opuesto a lo
previsto en el artículo 72, segundo acápite, de la Constitución y, en
consecuencia, declara con lugar el conflicto constitucional entre autoridades
planteado y deja sin efecto el Acuerdo nº 11 dictado el 13 de noviembre de
2002, por el Concejo Municipal del Municipio Píritu del Estado Falcón, sólo con
respecto de la suspensión del Alcalde accionante, el nombramiento del Alcalde
encargado y la convocatoria a referendo revocatorio, por ser contrario a lo
dispuesto por el artículo 72 del Texto Fundamental. Sin embargo, se mantienen
los efectos del mencionado acuerdo, referidos a la aprobación o no de la
memoria y cuenta de la gestión anual del Alcalde, en los términos exigidos por
el aludido artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, con el
propósito de hacer efectiva la responsabilidad civil, administrativa o penal
del Alcalde, si a ello hubiere lugar, y así se decide.
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley declara con lugar el conflicto
constitucional de autoridades planteado por el ciudadano Carlos Ramón Brett
Hernández, en su carácter de Alcalde del Municipio Píritu del Estado Falcón,
suscitada entre el Alcalde y el Concejo Municipal de dicha entidad político
territorial. Así se decide.
a.9 Legitimación para intentar juicio relativo a conflicto de
autoridad
A los fines de verificar la Admisión del recurso
deben examinarse, de manera genérica, las reglas generales de admisión
establecidas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia y, en este sentido, verificados como han sido por esta Sala tales
requisitos, de manera genérica y
adaptado a las características propias de la solicitud, para la admisión
de la solicitud interpuesta ante este Máximo Tribunal, en ausencia de otro
dispositivo legal que establezca un procedimiento especial, esta Sala de
conformidad con lo establecido en el artículo 42, ordinal 22º de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 166
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, a lo cuan aparentemente hay que
adicionarle la legitimación del actor la debe ser una “autoridad municipal” o
el “Gobernador”, además de la verificación sumaria por parte de la sala de un
conflicto que amenaza, trastorna y entraba el desarrollo institucional del
Municipio. En este sentido se pronuncio la Sala Política Administrativa en
sentencia de fecha 15-06-2000(caso Municipio Cabimas del Estado Zulia):
“Ahora bien, visto el escrito presentado y
constatada por la Sala, a los solos fines de la admisión de la solicitud, la
legitimidad procesal de los ciudadanos ARELYS MARIA OJEDA ESCALANTE y BENITO
CHIRINOS, según se desprende de las copias certificadas de las Actas de
Sesiones del Concejo Municipal, que acompañan los solicitantes, donde se les
señala como Contralora Municipal y como Concejal, respectivamente, lo cual
concuerda con la investidura que ostentan en el referido escrito, esta
Sala advierte que, de conformidad con el
artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicada al caso de
autos, tales funcionarios en tanto autoridades municipales, están facultados
para plantear el conflicto de legitimidad de autoridades municipales y, resulta
evidente, dados los planteamientos efectuados por éstos, que los hechos
reseñados dan cuenta de un conflicto que amenaza, trastorna y entraba el
desarrollo institucional del Municipio.
En efecto, la creación de una Coordinación de
Control Previo de la Alcaldía, en sustitución de la Dirección de Control Previo
de la Contraloría Municipal, lo cual genera que existan de hecho dos
Contralorías Municipales; la existencia de un gran número de funcionarios de la
Contraloría Municipal que se encuentran sin cobrar, a raíz del conflicto
suscitado; la posible crisis financiera del Municipio por la falta de control
de los recursos de dicho Municipio, la falta de pago de los impuestos
municipales que se genera de tal situación; y la posibilidad de que designe un
nuevo Contralor, por un ente no competente, constituyen hechos que sin duda
alguna perturban la paz en el Municipio.”
a.10 Procedimiento pata conflicto
de autoridad
Ante la ausencia de normativa
especifica que establezca el procedimiento aplicable estas pretensiones se
aplico de manera supletoria el previsto en el articulo 23 y siguientes de la
Ley Orgánica de Amparo articulo 84 de la
LOCSJ y a tal efecto señalo la Sala
Política Administrativa en sentencia de fecha
15-06-2000(caso Municipio
Cabimas del Estado Zulia) señalo:
En ausencia
de procedimiento específico para la tramitación de lo solicitado, -y en aras de garantizar el derecho a la
defensa y al debido proceso, conforme a lo previsto en el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- esta Sala, de
conformidad con su facultad prevista en el artículo 102 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, ORDENA tramitar el presente procedimiento,
conforme a lo previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, adaptado a las
características propias del recurso, y así lo declara la Corte, en uso de las
atribuciones que le confiere el artículo 102 antes mencionado
a.11Competencia para ciertos casos de conflicto de autoridad TSCAR
Sentencia 941 de la CPCA
del 17-05-2001:
COMPETENCIA En principio corresponde a SPA-TSJ por remisión expresa del
articulo 166 de la LORM. Sin embargo la categoría genérica de conflictos
municipal s referidas a los articulo
83-86 y 92 de la LORM casos de los secretarios, sindico, contralor, es competente
TSCAR
a.12 Carencia Legislativa de la Ley del Poder
Público Municipal (SC 6-11-2003. Exp. 03-1167,)
Para
precisar si la omisión de la Asamblea Nacional de dictar la Ley a que hace
referencia el numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Carta
Fundamental, se encuentra justificada en los términos en que fue expresado por
ese órgano en el informe aludido, debe esta Sala señalar que, el poder
constitucionalmente reconocido a los Municipios no puede quedar en suspenso
indefinido a causa de la inactividad de la Asamblea Nacional, pues ello sería
desconocer la vigencia misma de la Carta Magna. En tal virtud, esta Sala, como
garante de su respeto, está facultada para ordenar medidas tendientes a la
resolución del problema.
El
artículo 336, numeral 7 de la Constitución establece que esta Sala tiene entre
sus competencias “declarar la
inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal
o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para
garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma
incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su
corrección”.
Como
ya ha tenido ocasión de destacar esta Sala en las escasas oportunidades en que
se ha recurrido ante ella con base en este numeral, se trata de una novedad
dentro de la jurisdicción constitucional venezolana, que tiene precedentes en
algunos ordenamientos jurídicos extranjeros. Con este medio jurisdiccional, el
constituyente vino a completar el sistema de defensa del Texto Fundamental, con
intención de abarcar no sólo las violaciones producto de la acción -únicas
controlables en un régimen tradicional- sino también aquéllas que surgen de la
inactividad.
Al
igual que el recurso de anulación, lo previsto en el numeral 7 del artículo 336
de la Constitución es, en principio, un mecanismo puesto al alcance de los
justiciables, si bien en este caso la legitimación no es tan amplia como en el
recurso de nulidad, tal como ha debido precisar esta Sala. Son, así, dos
acciones que ponen en marcha el aparato judicial, en concreto la jurisdicción
constitucional asignada a esta Sala.
Ahora
bien, así como existe un control difuso, que permite a los jueces apartarse del
texto expreso de una ley, incluso de oficio, si colidiese con una norma
contenida en la Constitución, la Sala Constitucional -y sólo ella- puede
declarar la inconstitucionalidad de una omisión del órgano que ejerza el poder
legislativo, siempre que lo haga en el curso de un proceso.
Es
lo mismo que sucede en el control difuso: con ocasión de un juicio instaurado
por demanda particular, el tribunal de la causa juzga la constitucionalidad de
una norma. En este caso, se juzga la constitucionalidad de una inacción, pero
también con ocasión de un proceso que surgió por recurso. En ambos supuestos el
pronunciamiento puede ser de oficio, si bien el tribunal no puede ser el que
funja de accionante, sino que se requiere de una inicial solicitud.
En
el caso de autos, la Sala ha declarado el alcance de la disposición cuya
interpretación se le solicitó, pero al hacerlo ha constatado la existencia de
una omisión de la Asamblea Nacional que es contraria a la Constitución. No
tiene más posibilidad que declararla y ordenar lo que sea necesario para darle
fin. Otra actitud implicaría aceptación de una infracción.
Siendo
ello así, se debe acotar que si bien el órgano legislativo nacional expresó en
su informe las causas por las cuales aún no ha sancionado la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, en criterio de la Sala, las actividades de consulta
-totalmente valederas- a que hace referencia la Asamblea Nacional no
justifican, por sí mismas, el retraso de la aprobación de la Ley, pues
seguramente fue con esa finalidad por la que el propio constituyente de 1999 le
otorgó al legislador un año para que se abocara a normar las áreas más
sensibles para el desarrollo político del país, en atención al nuevo orden
constitucional.
Por
otra parte, en lo que respecta a lo que refirió como la actividad realizada por
lo que denominó “la oposición”, debe recordarle la Sala que la omisión le es
atribuible al órgano legislativo como un todo, sin que pueda darse cabida a la
imputación de perturbaciones que pudieran realizar fracciones de los diputados
que integran ese órgano, ya que ellos en su individualidad no son reconocidos,
para los fines de este mecanismo de tutela constitucional, como responsables de
la omisión y, en todo caso, tal actitud, de ser cierta, pudiera llevar a
responsabilidades personales; pero jamás pueden ser la justificante de que la
Asamblea Nacional incumpla con un mandato constituyente. Vale la pena acotar
que, en todo caso, un retraso en los términos planteados bien puede ser
entendido, dentro del contexto político actual del país, siempre y cuando éste
se mantenga dentro de los límites de la racionalidad, pero se trata de un
retraso que ya remonta a los dos (2) años y que por recaer sobre una materia
que, como el propio órgano legislativo nacional acotó, representa el
afianzamiento y desarrollo del Poder Municipal, que tras la vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha encontrado sensibles
modificaciones, exigen sean desarrolladas con prontitud por la legislación,
dado que la normativa preconstitucional en esta materia se hace cada vez más
insuficiente.
Por
lo expuesto, esta Sala declara que la falta de sanción de la ley sobre régimen
municipal dentro del plazo previsto en la Disposición Transitoria Cuarta de
la Constitución constituye una violación
del Texto Fundamental, a la que debe dársele pronta terminación. En atención a
ello, esta Sala ordena a la Asamblea Nacional preparar, discutir y sancionar,
dentro del plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación
de este fallo, una ley sobre régimen municipal que se adapte a las previsiones
del Capítulo IV del Título IV de la Constitución y, en especial, a los
principios contenidos en su artículo 169. Así se declara.
III
Decisión
Por las razones expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República, por autoridad de la Ley DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA OMISIÓN de la Asamblea
Nacional, por no haber dictado, dentro del plazo fijado por el constituyente de
1999, una ley sobre régimen municipal y, en consecuencia, ORDENA a la Asamblea Nacional que, dentro de un plazo máximo de
tres (3) meses a partir de la notificación que se le haga del presente fallo,
prepare, discuta y sancione una ley sobre régimen municipal que se adapte a las
previsiones del Capítulo IV del Título IV de la Constitución.
a.13 Conflicto autoridades. Inexistencia de
conflicto (SPA 18-11-2003 exp.2003-1213).
En el presente caso se ha
planteado un conflicto entre autoridades administrativas, por la presunta existencia
de dos (2) Contralores Municipales en el Municipio Chacao del Estado Miranda.
Ahora bien, el artículo 266 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece:
“Artículo 266: Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
... omissis....
4.
Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República,
algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de
esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de
un mismo Estado, caso en el cual la Ley podrá atribuir su conocimiento a otro
tribunal.
...
omissis...
La
atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional;
(...) y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala Político-administrativa.
Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo
previsto en esta Constitución y en la ley”.
Por su parte, la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, en el artículo 42 ordinal 22, establece lo
siguiente:
“Artículo 42: Es de la
competencia de la Corte como más alto tribunal de la República:
...omissis...
22. Dirimir las controversias
que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o
diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la Ley no
atribuya competencia para ello a otra autoridad.
...omissis...”.
A su vez el artículo 43 eiusdem
establece:
“Artículo 43: La Corte
conocerá en Pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus
ordinales 1º al 8º. En Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida
la creación de nuevas Salas, de los enumerados en los ordinales 33, 20 y 21, si
estos últimos correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o
de alguna otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se
refiere el ordinal 34. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los
ordinales 30 al 32 y en los ordinales 20, 21 y 34, cuando estos últimos
correspondan a la jurisdicción penal. En Sala Político-Administrativa, de los mencionados
en los restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la
competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras Salas.”
A este respecto observa la
Sala, que el objeto de la solicitud presentada está dirigida a dirimir la
controversia surgida por la supuesta existencia de dos (2) Contralores
Municipales en el Municipio Chacao del Estado Miranda. Ahora bien, la figura
invocada forma parte de los recursos especiales que la Ley Orgánica de Régimen
Municipal prevé para el control jurisdiccional de la actividad de los
Municipios. Así, la mencionada Ley además de los recursos que contra los actos
de los Municipios se pueden intentar por razones de su inconstitucionalidad e
ilegalidad, contempla recursos especiales, como el de resolución de situaciones
que amenacen la normalidad institucional de un Municipio (crisis institucional
o conflicto de autoridades, art. 166); correspondiendo a esta Sala conocer de
tales casos a tenor de los dispuesto en los citados preceptos.
En consecuencia, la
competencia para conocer del presente caso corresponde a esta Sala
Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 166
de la Orgánica de Régimen Municipal y 42, ordinales 13 y 22 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 43 eiusdem. Así
se declara.
III DE LA ADMISIBILIDAD DE LA SOLICITUD
Precisada la competencia de la
Sala para conocer del presente asunto, se observa que se ha planteado un
conflicto de autoridades con fundamento en lo establecido en el artículo 166 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en virtud de la supuesta existencia de
dos (2) Contralores Municipales en el Municipio Chacao del Estado Miranda.
Advierte
la Sala, que para que exista la situación de anormalidad institucional a que se
refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es necesario
que esté planteada una anormalidad en el desenvolvimiento de la vida
institucional de la entidad municipal correspondiente, de tal magnitud que se
afecte el desarrollo normal de sus funciones. Se trata de controversias, pugnas
u oposición entre autoridades municipales que entrabe o amenace la actividad
del Municipio, y como consecuencia de ello cause la interrupción de la prestación
de servicios a la comunidad. Así, la figura de la norma antes citada constituye
un medio especial de protección jurisdiccional al desenvolvimiento normal de la
actividad y al cumplimiento de los fines del poder local.
En el presente caso, observa la
Sala, que el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda,
mediante Acuerdo N° 028-03, publicado en la Gaceta Municipal del Municipio
Chacao N° 4651 Extraordinario, en fecha 14 de agosto de 2003, resolvió abrir un
procedimiento administrativo disciplinario al recurrente, ciudadano Rafael
Neptalí Saez Alvarez, a los fines de determinar si habría incurrido en la
comisión de hechos que podrían llevar a la Cámara a la imposición de la sanción
de destitución. En consecuencia, se acordó suspenderlo por el lapso de sesenta
(60) días continuos, con goce de sueldo, y designar como Contralor Municipal
Interino al ciudadano Edgar Parra Moreno, titular de la cédula de identidad N°
1.648.952.
Tal situación, en criterio de
esta Sala, no significa que en el referido Municipio existan simultáneamente
dos (2) Contralores Municipales, pues su
titular, esto es, la parte accionante en el presente recurso, para el momento
de la interposición del mismo, se encontraba suspendido en forma temporal en el
ejercicio de sus funciones en virtud del procedimiento administrativo abierto
en su contra, por tanto, las funciones de Contraloría Municipal correspondía
ejercerlas al Contralor Interino designado para tal efecto.
Más aún, considera la Sala,
que en casos como el presente, cuando se ha decretado una medida
de suspensión en contra del funcionario, la misma se fundamenta en el carácter
cautelar de una providencia que ha sido tomada con ocasión de la investigación
pertinente, en el curso de un procedimiento que no ha sido concluido por la
autoridad administrativa, lo cual no implica en modo alguno la separación
absoluta del cargo que viene desempeñando el funcionario recurrente, antes por
el contrario, se traduce en una medida provisional que inclusive, lleva consigo
la continuidad en el pago de los emolumentos percibidos por el presunto
agraviado.
Respecto
al caso concreto, considera la Sala, que los hechos denunciados por el
accionante no demuestran la existencia de una situación de anormalidad
institucional en el citado ente territorial, pues del estudio del expediente no
se encontraron pruebas de las cuales pueda inferirse la existencia de un
conflicto que amenace con paralizar o perturbar el desenvolvimiento y
prestación de las funciones públicas; única situación que conforme a la
reiterada doctrina de esta Sala, les permite ejercer el recurso extraordinario
contemplado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Así,
de existir inconformidad por parte del accionante con el acto dictado, una vez
que éste tenga un resultado definitivo, puede acudir a la vía del contencioso
administrativo a solicitar su nulidad, de conformidad con lo establecido en el
artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Así se declara.
En tal sentido, resulta
forzoso para esta Sala declarar inadmisible la solicitud interpuesta por no
cumplir con los extremos de procedencia previstos en el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal. Así igualmente se declara.
IV DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos
expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
declara INADMISIBLE la solicitud de resolución del conflicto de
autoridades, planteada por los apoderados judiciales del ciudadano
Rafael Neptalí Saez Alvarez.
a.14 No hay colisión pero si derogatoria de la Ley Orgánica de
los Consejos Legislativos por la Ley Orgánica de emolumentos. (Legitimación
para el recurso, reducción de lapso y tribunal competente). LA SPA-TSJ
(20-11-2003) ESTA CONOCIENDO DEL RECURSO DE INTERPRETACION DE LA LEY ORGANICA
DE EMOLUMENTOS – especialmente lo del bono navideño-
En el presente caso, ha sido
ejercido recurso de colisión entre la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos
de los Estados y la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y
Funcionarias de los Estados y Municipios.
En tal sentido, observa esta
Sala que durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 215, numeral 5 y 216 de la Constitución de 1961, en concordancia con
lo dispuesto en los artículos 42, numeral 6 y 43 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, la competencia para resolver las colisiones que existan
entre diversos dispositivos normativos contenidos en las leyes, y declarar cuál
de ellos debe prevalecer.
Ahora bien, a raíz de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1999, dicha competencia se encuentra
actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 336 de la Carta Magna,
el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, "(r)esolver las colisiones que existan entre diversas
disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer.”
Con
fundamento en lo anterior, la Sala asume la competencia para conocer del
recurso de colisión de leyes interpuesto. Así se decide.
Determinado lo anterior, toca
a la Sala pronunciarse sobre la legitimación del recurrente, para lo cual
observa que en sentencia del 21 de noviembre de 2000, caso: José Hernández
Larreal, se sostuvo que “...para incoar acciones de otro tipo como la de
colisión de leyes, a fin que se declare cuál debe prevalecer, a juicio de la Sala
es necesario que exista un interés jurídico personal y directo en el
accionante, diverso al que se exige para proponer la acción de
inconstitucionalidad, y es ese interés particular necesario para incoar una
acción de interpretación de ley, el que también se requiere para el ejercicio
del recurso de interpretación de la Constitución, ya que se trata de acciones
declarativas de mera certeza, que tienen en común que no anulan, y que buscan
un efecto semejante. En estos casos coincide el interés particular con el
interés constitucional”.
Atendiendo
a lo antes expuesto, la Sala estima que el recurrente, ciudadano IVÁN RONDÓN,
posee legitimación para intentar el presente recurso, pues en el escrito
libelar se atribuyó un interés jurídico personal y directo en la resolución de
la colisión planteada, fundamentando dicho interés en su condición de
Legislador Principal del Consejo Legislativo del Estado Vargas, electo para el
período 2000-2004, y en el hecho de las dudas que le surgen respecto a las
normas aplicables al régimen de remuneración que por la función que ejerce le
corresponde recibir.
Resuelto
lo anterior, se pasa a decidir sobre el recurso planteado, para lo cual se
observa:
Según se ha expuesto, en
sentencias de esta Sala Constitucional del 25 de abril de 2000 (Casos: Julio
Dávila Cárdenas) y del 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender), en materia
del denominado recurso de colisión, no existían otras disposiciones relativas
al procedimiento en estos casos, salvo la referencia del artículo 135 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que aludía a la reducción de lapsos y
a la eliminación de las etapas de relación e informes, cuando el asunto fuera
de mero derecho. Para aclarar la situación, la Sala en el caso de Carlos
Brender, determinó el procedimiento a seguir, tomando en consideración “...que en el recurso de colisión de leyes la
función del órgano jurisdiccional se reduce concretamente a establecer una
comparación de las normas legales sobre las cuales versa el recurso, y, en el caso
de que éste órgano jurisdiccional estime que ésta se plantea entre ellas,
declarar cual debe prevalecer...”.
Por
su parte, en la sentencia dictada el 25 de abril de 2000 (Caso: Julio Dávila
Cárdenas), se estableció:
“...que la colisión de normas parte de la existencia de
diferentes disposiciones que estén destinadas a regular en forma diferente una
misma hipótesis. De allí que, este recurso implica la aplicación de los
siguientes criterios interpretativos:
a) Puede plantearse cuando la presunta colisión
se da entre cualquier tipo de normas, e incluso tratarse de diferentes
disposiciones de un mismo texto legal.
b) El conflicto de normas se manifiesta
cuando la aplicación de una de las normas implica la violación del objeto de la
otra norma en conflicto; o bien, cuando impide la ejecución de la misma.
c) No se exige que exista un caso
concreto de conflicto planteado, cuya decisión dependa del predominio de una
norma sobre otra; sino que el conflicto puede ser potencial, es decir,
susceptible de materializarse en cualquier momento en que se concreten las
situaciones que las normas regulan.
d) No debe confundirse este recurso con
el de interpretación, previsto en el numeral 6 del artículo 266 de la
Constitución de 1999 y en el ordinal (sic) 24 del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
e)
No se puede pretender que a través de este mecanismo se resuelvan cuestiones de
inconstitucionalidad...”.
Atendiendo a lo
antes expuesto, toca a la Sala determinar si -en el presente caso- existe la
colisión entre las leyes a que ha hecho referencia el recurrente, y al efecto,
se observa:
La Ley Orgánica de los
Consejos Legislativos de los Estados publicada en la Gaceta Oficial N° 37.282
del 13 de septiembre de 2001, establece en su artículo 12, que:
“Artículo 12. La remuneración
y otros emolumentos de los legisladores o legisladoras serán de hasta ciento
treinta unidades tributarias (130 U.T.).
Los legisladores y
legisladoras no percibirán emolumentos por conceptos distintos a los contemplados
en su remuneración ni ningún otro beneficio distinto de los establecidos en la
previsión social”.
Y,
en su artículo 49, dicha Ley indica que “(l)a previsión y protección social
de los legisladores y las legisladoras se regirá por lo establecido en la ley
nacional que rige la materia”.
Por su parte, la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias Públicas de los Estados y
Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.472 del 26 de marzo de 2002,
dispone en su artículo 6, que:
“Artículo 6: La remuneración
de los legisladores o legisladoras que integran los Consejos Legislativos de
los Estados tendrá como límite máximo el equivalente a doce punto catorce
(12,14) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a ocho
punto cincuenta y nueve (8,59), salarios mínimos urbanos, la cual será fijada
por la Plenaria del Consejo Legislativo respectivo”.
Observa la Sala que dicha Ley
preceptúa en la Disposición Derogatoria, lo siguiente:
“Disposición
Derogatoria: Quedan derogadas todas las disposiciones legales que colidan con
la presente Ley”.
En
el caso de autos, el recurrente ha manifestado que interpone el presente
recurso de colisión, pues le surgen dudas acerca de cuál de las leyes se debe
aplicar en materia de remuneración y otros emolumentos de los legisladores
estadales.
Al respecto, la
Sala estima necesario referirse a la sentencia dictada el 28 de agosto de 2003,
en el recurso de interpretación interpuesto por los ciudadanos Eurípides Salvador
Ribullén Quijada, Favio José Ramírez Colmenares, Lindon Jhonsson Delgado López y Germán Alfardy CONTRERAS, en su
carácter de Diputados Principales al Consejo Legislativo del Estado Táchira, de
las normas contenidas en los artículos 4 del Régimen Transitorio de Remuneraciones
de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, publicado en la
Gaceta Oficial N° 36.880 del 28 de enero de 2000, el artículo 9 del Régimen
para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados, publicado en
la Gaceta Oficial N° 36.865 del 7 de enero de 2000, y el artículo 1 de la
Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000, dictada por el Presidente y el
Vicepresidente y los dos Vice-Presidentes de la Comisión Legislativa Nacional,
publicada en la Gaceta Oficial N° 37.010 del 9 de agosto de 2000, en la cual se
dispuso que:
“TERCERO: Que
el régimen jurídico aplicable en el tiempo a las remuneraciones de los
Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados, a los miembros de las
Comisiones Legislativas de los Estados y a los Diputados de los Consejos
Legislativos de los Estados, sucesivamente, antes de la aprobación , sanción y
publicación de la Constitución de 1999, y después de la instalación de la nueva
Asamblea Nacional, son la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de
Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales de 1996, la cual
fue derogada por el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el
Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los
Estados y de los Municipios del 28 de enero de 2000 y fue sustituida por las
Resoluciones que dictó la Comisión de Coordinación de la Asamblea Nacional
Constituyente.
CUARTO: Que
estas últimas normativas estuvieron vigentes hasta la sanción y publicación en
Gaceta Oficial de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos del 13 de
septiembre de 2001 y la nueva Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de
Altos Funcionarios de los Estados y Municipios del 26 de marzo de 2002”.
La pérdida de
vigencia de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados
declarada en el fallo parcialmente transcrito fue ratificada en sentencia
dictada el 29 de septiembre de 2003, con ocasión a la interpretación solicitada
por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Aragua, de los artículos
12 y 13 del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen
Transitorio del Poder Público (Gaceta Oficial n° 36.859 del 29 de diciembre de
1999), del artículo 9 de la Resolución de la Comisión de Coordinación de la
Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen para la Integración de las
Comisiones Legislativas de los Estados (Gaceta Oficial n° 36.865 del 7 de enero
de 2000), y de los artículos 4, 6 y 9 del Decreto de la Asamblea Nacional
Constituyente sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos
Funcionarios de los Estados y de los Municipios (Gaceta Oficial n° 36.880 del
28 de enero de 2000), en la cual se sostuvo que:
“El régimen jurídico aplicable
en el tiempo a las remuneraciones de los Diputados a las Asambleas Legislativas
de los Estados, a los miembros de las Comisiones Legislativas de los Estados y
a los Diputados de los Consejos Legislativos de los Estados, sucesivamente,
antes de la aprobación, sanción y publicación de la Constitución de 1999, y
después de la instalación de la nueva Asamblea Nacional, es la Ley Orgánica
sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades
Federales y Municipales de 1996, la cual fue derogada por el Decreto de la
Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones
de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios del 28 de
enero de 2000 y fue sustituida por las Resoluciones que dictó la Comisión de
Coordinación de la Asamblea Nacional Constituyente.
Estos últimos instrumentos
estuvieron vigentes hasta la sanción y publicación, en Gaceta Oficial, de la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos del 13 de septiembre de 2001 y la
nueva Ley Orgánica sobre Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de
los Estados y Municipios del 26 de marzo de 2002. Así se decide”.
En atención a lo
antes expuesto, la Sala observa que, en el caso de autos, no existe ningún
conflicto o colisión entre las leyes indicadas por el recurrente, por cuanto la
Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los
Estados y Municipios, además de haber sido dictada y publicada con
posterioridad a la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados,
tiene preeminencia sobre ésta, por establecer -en forma especial- el nuevo
régimen que en dicha materia (remuneración y otros emolumentos) debe aplicarse
-entre otros funcionarios- a los legisladores o legisladoras de los consejos
legislativos de los estados.
En efecto, se lee
en sus artículos 1 y 2, lo siguiente:
“Artículo 1°.-
Esta Ley tiene por objeto fijar los límites máximos y mínimos de los
emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o
las legisladoras de los Consejos Legislativos, el alcalde o alcaldesa del
Distrito Metropolitano de Caracas, de los demás distritos metropolitanos y
municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas,
de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás
altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal.
Artículo 2°.-
Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas
y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón
de las funciones públicas que desempeña.
Los límites
establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se
devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones
de fin de año y del bono vacacional a los cuales tienen derecho todos los
funcionarios públicos regulados por esta Ley”.
Además, en la Ley
antes citada se derogan de manera expresa todas las disposiciones legales que
colidan con la misma, por lo que sin lugar a dudas el artículo 12 de la Ley
Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados perdió su vigencia.
Por lo antes
expuesto, la Sala declara (tal y como lo ha hecho, en otras oportunidades, vid.
Sentencias del 21 de mayo de 2000, caso: Antonio José Lozada Batista y del 25
de abril de 2002, caso: Depositaria Judicial Monagas, C.A.) que no existe la
colisión planteada, y así se decide.
III
DECISIÓN
Por todos los razonamientos expuestos, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y
autoridad de la Ley declara:
1.-
.- Que no
existe colisión entre la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos
de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.282 del 13 de septiembre
de 2001 y la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias
de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de
marzo de 2002.
2.- Que las normas contenidas
en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los
Estados y Municipios derogan expresamente los
dispositivos normativos contenidos en la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados referidas a la remuneración y demás emolumentos de
los legisladores y legisladoras estadales.
Publíquese y regístrese.
Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias
del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Caracas, a
los 18 días del mes de noviembre de dos mil tres. Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
a.15 Conflicto autoridades. (SC 28-01-2004
exp. 02-2800).
De la Competencia de la Sala
Constitucional
Ahora bien, debe esta Sala emitir un pronunciamiento acerca de la
declinatoria efectuada por la Sala Político Administrativa de este Supremo
Tribunal y la competencia de esta Sala para conocer del asunto declinado, a
cuyo efecto se observa:
El “conflicto de
autoridades municipales” o por “anormalidad
institucional” (URDANETA, Gustavo; 1994) o la “solicitud de resolución de conflictos municipales” (CASTRO,
Ignacio y CASTILLO, José Luis; 1999), como también ha sido denominado, es un
mecanismo jurisdiccional con particularidades muy específicas destinado a
resolver una situación conflictiva originada en cualesquier Municipio de la
República que impida el normal funcionamiento o desenvolvimiento de esa entidad
local.
Tal situación de anormalidad puede provenir del cuestionamiento
de la legitimidad de autoridades municipales, como una expresión específica de
este instrumento procesal, o de cualesquiera situación de anormalidad (Vid.
sentencia No. 257 del 14 de mayo de 1998 de la extinta de la Corte Suprema de
Justicia en Sala Político Administrativa, caso: Carlos Eutimio Jiménez, que ratifica criterio de esa misma
Sala expuesto en sentencia No. 418 del 3 de julio de 1997, caso: Nancy Aljorna).
De tradición en nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra
regulado en la vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, en cuyo contenido se
establece:
“Artículo 166.- En
caso de surgir una situación que amenace la normalidad institucional de un
municipio o distrito, pueden las autoridades municipales o el gobernador del
estado, ocurrir a la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa,
para solicitarle que conozca y decida la cuestión planteada. La decisión de la
corte suprema de justicia relativa a la legitimidad de las autoridades
municipales deberá ser emitida en el plazo de treinta (30) días contados a
partir de la admisión de la solicitud y bastará para producirla los documentos
que se acompañen a ésta. Cuando la Corte Suprema de Justicia solicitare documentos
adicionales, éstos deberán ser consignados dentro de un plazo de diez (10) días
y la decisión deberá producirse dentro de los ocho (8) días siguientes”.
La jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la
entonces Corte Suprema de Justicia delimitó y explicó en su oportunidad el
contenido y alcance de la figura jurídica contenida en la transcrita norma;
doctrina que fue seguida por la Sala Político Administrativa y la Sala
Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia, con las precisiones y adaptaciones
que supuso la aprobación de la Constitución de 1999, que introdujo algunas
modificaciones sustanciales, relacionadas con la participación de los
ciudadanos y con la materia electoral, así como relativas a la competencia de
los tribunales y a la creación de la “jurisdicción
contencioso electoral”.
Dejó sentado la Sala Político Administrativa de la entonces Corte
Suprema de Justicia que el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
contemplaba un “recurso jurisdiccional
de carácter específico, distinto al de anulación”; que estaba “dirigido a poner término a una situación precisa, producida
concretamente por el conflicto entre autoridades municipales que se constituya
en amenaza para el normal funcionamiento de la institución. De ahí que haya
concluido la Sala en anteriores oportunidades que su utilización es de carácter
restringido, en virtud de la especificidad de los supuestos que la autorizan”.
Y que, “(...) dentro de esos supuestos
específicos se cuenta, sin duda, la destitución del Alcalde por improbación de
su Memoria y Cuenta, siempre que dicho acto haya originado una situación de
conflicto institucional que amenace la normalidad del Municipio, dado que, de
otra manera, habría de acudir las partes en conflicto a otros mecanismos cuyo diseño
no permite resolver de forma expedita y urgente, como lo amerita, una situación
de alteración institucional” (vid. sentencia No. 204 del 23 de abril de
1998), sin que deba confundirse con el recurso de nulidad, cuyo objeto era y es
distinto, tal como lo estableció esa Sala, igualmente, en un fallo en el que
sostuvo que:
“(...)ese acto municipal está
investido de la presunción de legalidad que se atribuye en el sistema jurídico
administrativo venezolano a los mismos, por lo que su ilegalidad o ilegitimidad
sólo puede lograrse o constituirse a través de los medios de impugnación
prescritos por la ley venezolana, distintos al de autos, únicos medios idóneos
jurídicamente capaces de controlar la legitimidad o legalidad de dicho acto”. (No. 323 Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa,
del 11 de agosto de 1988).
Encuentra esta Sala conveniente, asimismo, citar otro fallo en el
que se observa cómo la referida Sala fue delimitando el referido instrumento; a
saber:
“En el marco del remedio judicial
consagrado por el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es sólo
la existencia de un conflicto que amenace la normalidad institucional, cuando
se justifica la intervención de la Corte Suprema de Justicia; cesado éste,
desaparece el objeto propio de la figura jurídica en cuestión. Debe tenerse
presente que la finalidad de esta actuación de la más alta autoridad judicial
de la República en un asunto de la vida local, no es la de determinar la
nulidad de actos administrativos de las autoridades municipales y muchísimo
menos la de ser instrumento de arbitraje de controversias entre fracciones
políticas –que es lo que parecen pretender algunos de los intervinientes, según
puede leerse en algunas de las actas de las sesiones del cuerpo edilicio- sino
resolver, en forma urgente, algún asunto que por su entidad altere el normal
funcionamiento de las instituciones municipales...” (No. 566 del 12 de agosto
de 1998, Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa).
Luego de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la
Sala Electoral tuvo oportunidad de analizar detenidamente este instituto y, en
este sentido, se pronunció acerca de las innovaciones que con respecto a la
competencia se produjeron por la entrada en vigor del nuevo Texto Fundamental,
lo que devenía en una nueva lectura de la referida disposición (Vid. sentencia
No. 57 del 5 de junio 2000). Criterio que fue corroborado posteriormente por la
Sala Plena de este mismo Tribunal (Vid. sentencia No. 27 del 4 de julio de 2001).
Conscientes las recién creadas Salas del Supremo Tribunal
de las modificaciones que producía la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, establecieron un criterio competencial para el tratamiento del
mecanismo contenido en el aludido artículo 166, conforme al espíritu de este
Texto. En efecto, la Sala Político Administrativa, primera en abordar el asunto
dejó sentado, en decisión número 179 del 17 de febrero
de 2000, que la Constitución atribuyó ciertas competencias a las distintas
Salas que integran el Tribunal Supremo de Justicia; que a los fines de mantener
el funcionamiento integral del Estado en todos sus Poderes, debía el Supremo
Tribunal continuar administrando justicia, aun cuando no existiese la aludida
ley orgánica reguladora de las funciones de ese Tribunal; por tanto, las
distintas Salas se encontraban en el deber de conocer y decidir los antiguos
casos y los que ingresaren, atendiendo a la afinidad entre la materia debatida
en cada caso concreto y la especialidad de cada una de las Salas.
Que visto que, la vigente Constitución establece, en su artículo
297, que la jurisdicción contencioso electoral será ejercida por la Sala
Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que
determine la ley, existía la
necesidad de examinar la vinculación de los asuntos con el campo atribuido en
el nuevo Texto Constitucional a la jurisdicción contencioso electoral.
En este sentido, continuó explicando el identificado fallo lo
siguiente:
“ En
ese orden de ideas, el propio Texto Fundamental, en su artículo 293 define el
alcance de las funciones del Poder Electoral, discriminándolas así:
...omissis...
Siendo
éstas las particulares manifestaciones de la rama de poder público aludida, y
dada la intención del constituyente de lograr la especialización de la materia,
serán las cuestiones suscitadas a partir de actos dictados en el ejercicio de
tales atribuciones, las destinadas al conocimiento y decisión por la indicada
jurisdicción contencioso electoral.
Bajo
las anteriores premisas, corresponde examinar la materia relacionada con los
conflictos institucionales a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, que es a lo que se contrae el presente asunto; en tal
sentido, se observa que el ejercicio de dicho mecanismo no está limitado a la
simple resolución de conflictos originados entre distintas autoridades locales
con motivo de la ejecución de potestades públicas que les son inherentes -como
de inmediato sugiere su denominación- sino que su fundamento, según ha venido
constatando la Sala en los últimos años, está en muchos casos dirigido a
dirimir dificultades relacionadas con la determinación de las autoridades
legítimas de esas entidades territoriales, en cualquiera de los supuestos que
tal problema presenta: bien en los casos relacionados con la pérdida de
investidura de Alcalde o de Concejal (artículo 68 Ley Orgánica de Régimen
Municipal), o porque se impugna determinado nombramiento o elección de
funcionarios, o, en fin, se discuta sobre la separación temporal o la ausencia
absoluta del Alcalde y la persona llamada a sustituirlo, lo que genera una
situación de conflicto que pone en peligro la normalidad institucional.
Es
menester, entonces, distinguir aquellos supuestos en que el conflicto
institucional se plantea entre distintas autoridades del ente municipal acerca
del ejercicio o definición de determinada área de competencia, de cuando lo que
se persigue es, en definitiva, dilucidar la legitimidad del cargo detentado.
Resulta
evidente para la Sala que la última de las hipótesis mencionadas, guarda
estrecha relación con el ejercicio del Poder Electoral, especialmente en lo
vinculado a la organización, administración, dirección y vigilancia de los
actos relativos a elección de cargos de representación popular de los poderes públicos, así como de
los referendos respectivos que se produzcan como consecuencia de las faltas
absolutas suscitadas, y la determinación de sus autoridades legítimas, pues a
fin de cuentas la razón de ser del Poder Electoral como rama independiente de
los otros poderes públicos no es otra que la de servir de garantía al respeto
de la voluntad popular expresada directamente en procesos comiciales y de manera indirecta, pero no menos
importante, por el ejercicio de la autoridad delegada a través de sus órganos
representativos o autoridades públicas. Debe entenderse así que es a la
jurisdicción electoral a quien corresponde igualmente la preservación de estos
altos valores y principios.
De
manera que corresponde a la jurisdicción contencioso electoral conocer de todas
aquellas actuaciones vinculadas con los conflictos a que se refiere el artículo
166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del planteamiento del
caso se desprenda que el conflicto surge del cuestionamiento de la legitimidad
de la autoridad municipal según antes se indicó, pues en los otros casos cuando
se debate el ejercicio y límite de potestades públicas entre autoridades
legítimas, estará el conocimiento del caso atribuido a esta Sala
Político-Administrativa; conservándose en ambos supuestos el trámite legalmente
estatuido”.
Por su parte, la Sala Electoral en fallo No. 57 del 5 de junio
2000 (caso: Celestino Yánez
Carías) determinó, en
relación con una solicitud de las referidas en el dispositivo contenido en el
artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, lo siguiente:
“Tal como puede observarse la
norma transcrita [artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal] regula
una situación de anormalidad imperante en un municipio producto del conflicto
surgido por la legitimidad de sus autoridades. Es a esta especial circunstancia
que queda circunscrita la posibilidad de esta Sala de dirimir, a través de su
conocimiento y decisión, la situación de anormalidad surgida y no de cualquier
otro supuesto previsto en la norma, -tal como lo expresara la sentencia de la
Sala Político Administrativa de fecha 11 de mayo de 2000 producida en el
presente expediente que declinara a favor de esta Sala Electoral el
conocimiento del asunto planteado- por su estrecha conexión, como se señalara,
con la permanencia de una autoridad (i)legítima en un cargo que representa la
voluntad del electorado.
Recientemente en sentencia Nº.
44 de fecha 12 de mayo de 2000, constituida en Sala Accidental, bajo ponencia
del Magistrado Octavio Sisco Ricciardi, tuvo oportunidad esta Sala de
pronunciarse acerca de su competencia para conocer de este específico medio
procesal de resolución de conflictos, con motivo igualmente de la declinatoria
de competencia formulada por la Sala Político Administrativa de este Supremo
Tribunal, en una solicitud también fundamentada en el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, en la que esta Sala dejó sentado su criterio
cuyo contenido se ratifica. En dicha decisión se expresó:
‘En definitiva, corresponde a la
jurisdicción contencioso electoral el conocimiento de todos aquellos actos,
actuaciones u omisiones relacionados con el conflicto institucional a que se
refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del
proceso planteado se demuestre que el conflicto
se origina del cuestionamiento de la legalidad de la designación de las
autoridades municipales, esto es, cuando se discuten las potestades públicas
derivadas del derecho al sufragio pasivo de quienes ocupan cargos públicos e
incidan de manera ostensible en el funcionamiento normal de la entidad.’
Bajo las anteriores premisas
y, tratándose el presente caso de una solicitud de resolución de conflicto
municipal, formulada por el ciudadano Celestino Yánez Carías, en su condición
de Alcalde del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, fundamentada en la
suspensión del cargo que ejerce por el Concejo Municipal del mencionado
Municipio y el nombramiento de otra persona para el cargo que venía ejerciendo,
se evidencia que efectivamente, el caso subiúdice reviste carácter electoral en
tanto comporta el cuestionamiento de la legitimidad de un funcionario que
ejerce un cargo de elección popular municipal, como lo es el Alcalde, razón por
la cual esta Sala considera procedente asumir la competencia para conocerlo y
decidirlo. Así se declara”.
Ahora bien, la Sala Plena de este Tribunal, con ocasión
de un conflicto suscitado entre la Sala Electoral y la Sala Político
Administrativa, resolvió en sentencia No. 27 del 4 de julio de 2001, cuál era
el criterio atributivo de competencia para los casos regulados en el artículo
166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En el caso sometido a la decisión de la Sala Plena, la
Sala Político Administrativa, por sentencia del 8 de marzo del 2001, había
declinado la competencia para conocer y decidir el asunto planteado en la Sala
Electoral, con fundamento en su sentencia número 179 del 17 de febrero de 2000,
en la que fijó el criterio que debía emplearse para determinar la Sala competente
para conocer de aquellos casos en que se plantease un conflicto de autoridades,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, estableciendo una clara diferencia entre los conflictos originados
entre distintas autoridades locales respecto a la ejecución de potestades
públicas que le son inherentes, y al mismo tiempo, los conflictos relacionados
con la determinación de las autoridades legítimas de esas entidades
territoriales, supuesto éste estrechamente relacionado con el ejercicio del
Poder Electoral, cuyas funciones se encuentran preceptuadas en el artículo 293
del Texto Fundamental y que al haberse planteado ante esa
Sala un conflicto de autoridades, por el que se cuestiona la investidura de dos
ciudadanos para ejercer el cargo de Contralor, la competente para conocer y
decidir el caso era la Sala Electoral.
Por otra parte, la Sala Electoral, en decisión del 9 de abril de
2001, señaló que no correspondía a dicha Sala conocer del conflicto de
autoridades planteado, pues se trataba de un hecho de naturaleza distinta a la
electoral, que buscaba dilucidar la legitimidad de cargos ejercidos por
funcionarios que no son electos de manera directa y por representación popular,
como era el caso del Contralor Municipal, lo que no era de su competencia, cómo
órgano encargado de ejercer la jurisdicción contencioso electoral, ya que estos
supuestos no están relacionados con el ejercicio del Poder Electoral y, nada
tienen que ver, con la organización, administración, dirección y vigilancia de
actos vinculados a la elección de cargos de representación popular.
Al respecto, la Sala Plena declaró su competencia para resolver
los conflictos suscitados entre las Salas que conformaban el más Alto Tribunal
de la República, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo
42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y procedió a decidir el
asunto en los términos siguientes:
“...la cuestión se
circunscribe a determinar cuál es el órgano jurisdiccional competente para
conocer y decidir la acción propuesta por el ciudadano (...), con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, si la Sala Político Administrativa que declaró su
incompetencia por considerar que el caso bajo examen poseía naturaleza
electoral, declinando por ello el conocimiento del asunto en la Sala Electoral,
que, a su vez se declaró igualmente incompetente por considerar que tal
conflicto se dirime en la jurisdicción contencioso administrativa.
En este sentido, se observa que,
la norma en que se fundamenta la acción previene:
‘Artículo 166. En caso de surgir una
situación que amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito,
pueden las autoridades municipales o el Gobernador del Estado, ocurrir a la
Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, para solicitarle que
conozca y decida la cuestión planteada. La decisión de la Corte Suprema de
Justicia relativa a la legitimidad de las autoridades municipales deberá ser
emitida en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la
solicitud y bastará para producirla los documentos que se acompañen a ésta...’.
Contiene la transcrita
disposición legal un mecanismo que persigue resolver cualquier conflicto que
amenace la normalidad institucional en un municipio, es decir, un medio de
protección jurisdiccional para el normal desarrollo de la actividad municipal y
el cumplimiento de los fines del poder local. De acuerdo con dicha norma es
evidente, entonces que, de no producirse esa especial situación conflictiva
capaz de alterar la tranquilidad y normalidad municipal, se estaría en
presencia de un supuesto distinto al establecido en el citado artículo 166 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que escaparía al objeto de esta especial
solicitud.
Ha señalado la Sala Electoral
de este Tribunal Supremo de Justicia, con relación a la comentada disposición
legislativa que, el precepto ‘contiene un mecanismo procesal ágil, breve y
sumario que persigue poner fin a una situación tendiente a crear un caos o
conflicto, es decir, una situación excepcional que ponga en peligro el normal
desarrollo de las entidades municipales. Luego es indispensable la verificación
de esta circunstancia para que a través de un mecanismo tan expedito como éste
pueda resolverse la situación amenazante...’ (Sala Electoral, sentencia No.
91/2000, caso Emilio Ruiz Cortez).
El dispositivo normativo
aparece redactado en la forma expuesta, al igual que su precedente reforma
(1988), tras haber sufrido una modificación operada luego de la primitiva Ley
Orgánica de Régimen Municipal, la derogada de 1978, la cual aun cuando
redactada en términos semejantes poseía un supuesto más restringido que la de
la actual (1989). En efecto, la norma en cuestión disponía:
‘Artículo 146. En caso de conflicto entre
las autoridades municipales, que amenace la normalidad institucional de un
Municipio, pueden aquellas o el Gobernador del Estado, solicitar la decisión de
la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa. Las decisiones
de la Corte Suprema de Justicia relativas a la legitimidad de las autoridades
municipales deberán ser emitidas en el plazo de treinta (30) días contados a
partir de la admisión de la solicitud, y bastará para producirla los recaudos
que se acompañen a ésta...'.
Obsérvese que, a diferencia
del texto vigente, anteriormente el conflicto debía suscitarse entre las
autoridades municipales, lo que pareciera justificar que la doctrina denominare
a esa figura como ‘conflicto de autoridades’, sin embargo, al haber sido ampliado
el supuesto normativo, la situación de anormalidad que regula la norma ya no se
limita al supuesto derivado, única y exclusivamente, de los conflictos surgidos
con ocasión de la legitimidad de una autoridad municipal sino de cualquiera
otra que produzca una situación excepcional dentro del área municipal, que
origine la posibilidad de solicitar la intervención del órgano jurisdiccional
competente, para que produzca una decisión capaz de dirimir el conflicto.
En
tal sentido se expresó la Sala Político Administrativa de la extinta Corte
Suprema de Justicia, la cual en sentencia No. 257 del 14 de mayo de 1998, dejó
sentado, reiterando criterio anteriormente expuesto, que:
‘...el supuesto de hecho de la citada
norma se refiere no solo al caso de conflicto de autoridades municipales, sino
a cualquier situación que efectivamente altere la normalidad institucional
independientemente de sus causas. Queda de esta forma ampliado el supuesto de
hecho, en relación al que existía en el artículo 146 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal que aludía sólo al ‘caso de conflicto entre las autoridades
municipales que amenace la normalidad institucional de un Municipio’.
Al respecto, reitera esta Sala
el criterio expuesto en el caso NANCY ALJORNA, en sentencia Nº 418 de fecha 03
de julio de 1997, donde quedó establecido:
‘La llamada
‘crisis institucional’ aludida en el artículo 166 ejusdem (...) es definido por
la norma, como ‘una situación que amenaza la normalidad institucional de un
municipio o distrito’. La norma transcrita, plantea dudas sobre si el supuesto
es el que genéricamente se enuncia en el encabezamiento, es decir, cualquier
anormalidad o amenaza de ella, o bien, si se trata de una anormalidad derivada
solamente de la imputación que se haga de la falta de legitimidad de las
autoridades. La incorrecta redacción de la norma es la que crea las dudas que
se expresan, por cuanto la misma ha señalado como supuesto general la amenaza a
la anormalidad institucional y, seguidamente alude a la decisión de la Corte,
relativa a la legitimidad de las autoridades municipales. Esto último bien
podría interpretarse como el único supuesto de amenaza a la normalidad; o como
una previsión genérica que, en el caso en que se refiera a la legitimidad de
las autoridades municipales, se someterá a un plazo específico para su
decisión.
Al respecto
estima esta Sala que cualquier situación que amenace la normalidad de las
entidades territoriales reguladas por la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
puede dar lugar a un conflicto que debe dirimirse en base a la previsión del
artículo 166, por lo cual el mismo no queda limitado a la determinación de la
legitimidad de las autoridades municipales, supuesto éste que, sin embargo,
será el más reiterado de todos los que se planteen, porque es justamente en el
conflicto entre autoridades que se califican a si mismas como legítimas, donde
radica la mayor parte de las controversias públicas capaces de afectar el
normal desarrollo de las actividades de una determinada población...’.
Debe concluirse pues que, no
sólo pretende la norma regular una situación excepcional producto de un
conflicto derivado de la legitimidad de una autoridad municipal sino que,
además, este instrumento procesal puede tener como objeto una situación
conflictiva distinta de aquella, que amenace igualmente la normalidad
institucional, de allí que, en la actualidad, se haya propuesto designar al
instituto que se examina, con la denominación de ‘conflicto de anormalidad
institucional’ o ‘conflicto municipal’.
De
acuerdo con lo expuesto, encuentra esta Sala que, cuando se está en presencia
de una solicitud de este tipo, debe determinarse, si el conflicto o situación
de anormalidad que, eventualmente, impere en el Municipio es producto de la
incertidumbre acerca de la legitimidad de las autoridades locales o si -por el
contrario- surge de una situación distinta; y, en el primero de los casos, si
el funcionario municipal cuestionado es de elección popular; tal
establecimiento tendrá por objeto determinar cuál es el órgano jurisdiccional
con competencia para ello.
La
cuestión bajo la vigencia de la Constitución de 1961 no ofrecía mayores
problemas al respecto, debido a que al preceptuar la norma la posibilidad de
ocurrir ante la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa para
solicitar que ésta conociera y decidiera la cuestión planteada, establecía de
tal manera el órgano jurisdiccional competente. Sin embargo, con la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999, la creación de la jurisdicción contencioso
electoral (artículo 297) y del Poder Electoral (artículos 292 y ss.), viene a
modificar el ámbito competencial atribuido a la Sala Político Administrativa
por la norma que se comenta, toda vez que, la jurisdicción contencioso
electoral tiene como objeto el control de los actos de naturaleza comicial,
derivados del Poder Electoral, cuya esencia se encuentra orientada por la
participación y protagonismo de los ciudadanos en ejercicio de la soberanía y,
por otra parte, estando estrechamente relacionada la permanencia y efectiva
realización de las funciones inherentes al cargo de elección popular de que se
trate, por la persona que resultó favorecida en el proceso comicial, con la
garantía de la preservación de la voluntad popular manifestada a través del
voto, la cual debe mantenerse incólume, cualquier contienda que emerja con
ocasión de la discusión acerca de la legitimidad de una autoridad municipal
subyacería al reconocimiento de la vigencia y respeto de esa manifestación
expresada por los electores, en cuyo caso tendría que establecerse la
naturaleza electoral de las actuaciones vinculadas al conflicto y, en
consecuencia, sería la jurisdicción contencioso electoral a la que
correspondería su conocimiento.
Es por las razones expuestas
que, la Sala Político Administrativa en reiterada decisiones, ha declinado en
la Sala Electoral el conocimiento de las causas a que se refiere este mecanismo
procesal contenido en artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la
cual ha sido aceptada en varias oportunidades por esa Sala al compartir los
argumentos de aquella (Vid. Decisiones Nos. 44, 55, 57 y 60 de 2000). Cabe
citar al respecto la primera de las mencionadas No. 44/2000 de la Sala
Electoral, cuyo texto señaló:
‘...Es por lo anterior que resulta claro
para la Sala que cuando el conflicto surge del cuestionamiento de la
legitimidad de la autoridad municipal existe una gran vinculación con el
ejercicio del Poder Electoral, puesto que es competencia de este Poder la
organización, administración, dirección y vigilancia de los actos referentes a
la elección de cargos de representación popular de los Poderes Públicos, así
como los conflictos que se pudieran originar como consecuencia de las faltas
temporales o absolutas surgidas y la legalidad de la designación de sus autoridades
legítimas pues, en definitiva, el Poder Electoral como rama independiente de
los demás Poderes Públicos tiene como fundamento servir de sustento y de
garantía al respeto de la voluntad electoral manifestada en los procesos
comiciales tanto de manera directa como indirecta.
Por lo expuesto, no escapa de la esfera
de competencia de la jurisdicción electoral, garantizar la facilidad para
gobernar a la sociedad sin desórdenes que perturben su ejercicio, lo que vale
decir, pacíficamente, velando no sólo porque el escrutinio del caudal votante
refleje enteramente la voluntad y la soberanía popular sino además, tutelando
el derecho de ocupar temporalmente un cargo público de representación popular
cuando ello altere el normal desenvolvimiento de la función institucional del
órgano.
En definitiva, corresponde a la
jurisdicción contencioso electoral el conocimiento de todos aquellos actos,
actuaciones u omisiones relacionados con el conflicto institucional a que se
refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del proceso planteado se
demuestre que el conflicto se origina
del cuestionamiento de la legalidad de la designación de las autoridades
municipales, esto es, cuando se discuten las potestades públicas derivadas del
derecho al sufragio pasivo de quienes ocupan cargos públicos e incidan de
manera ostensible en el funcionamiento normal de la entidad.’ (Destacado en
este fallo).
Es necesario entonces concluir
que, como se ha expuesto, el dispositivo contenido en el citado artículo 166
comprende un supuesto de hecho complejo, ya que regula una situación de
carácter general, relativa a las situaciones que amenacen la normalidad
institucional de un Municipio, las cuales, al no plantear necesariamente alguna
implicación de carácter eleccionario, su resolución debe estar atribuida a la
jurisdicción contencioso administrativa, pero, por otra parte, el supuesto
normativo también abarca, de forma especial, la resolución de problemas
relativos a la legitimidad de las autoridades municipales, que ocasionaren una
situación de anormalidad o la amenaza de crear un caos o inestabilidad en la
vida local del municipio, en cuyo caso, de estar estrechamente vinculada la
situación planteada a un proceso electoral, su conocimiento estaría atribuido a
la jurisdicción contencioso electoral.
Además, quiere dejar sentado
esta Sala que estos conflictos municipales nada tienen que ver con los
referidos en los numerales 13 y 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia.
Es el carácter eleccionario de la
designación de la autoridad municipal, cuya legitimidad se discute, lo que
determina que el acto estrechamente relacionado a la anormalidad institucional
del Municipio deba someterse a la jurisdicción contencioso electoral, es necesario
determinar en cada caso, si la autoridad es de elección popular o si es
designada por algún otro mecanismo distinto previsto en el ordenamiento
vigente.
En otras palabras, para
determinar la competencia de la Sala Electoral en los conflictos municipales
previstos en la norma citada, debe atenderse a que la situación que amenace la
normalidad institucional haya surgido del desconocimiento de autoridades
municipales legítimas que implique la vulneración de los derechos a elegir o
ser elegido a cargos de representación popular, por resultar electas para esos
cargos a través de la elección popular (léase Alcaldes y Concejales de acuerdo
a la legislación vigente). En ese sentido, no siempre que se trate de la
legitimidad de alguna autoridad municipal debe considerarse que la competencia
esté atribuida a la jurisdicción contencioso electoral, si dicho funcionario no
es de elección popular, ello por no estar involucrado el derecho al sufragio
activo o pasivo, tampoco debe pensarse que siempre que se discuta la legitimidad
de un funcionario público municipal, la situación se inserte en el supuesto
contemplado en el citado artículo 166, si no media una situación como la
descrita en la norma”.
Finalmente, la Sala Plena observó que, en la situación examinada,
la ilegitimidad
alegada estaba referida al Contralor Municipal, que era un cargo cuyo
nombramiento estaba atribuido a los Concejos o Cabildos, de acuerdo con lo
establecido en el numeral 2 del artículo 76 y 92 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, designación que, en todo caso, debía ajustarse a lo preceptuado en
el artículo 93 eiusdem, en
consecuencia, su designación dependía de otro órgano del Poder Municipal y
respondía a un criterio distinto de la elección popular, de allí que, por no
derivar su designación de un proceso de carácter comicial ni de manera directa
ni indirecta, su régimen jurídico no se encontraba sometido a reglas de derecho
electoral ni a esa jurisdicción, sin que ello significara que no pudiese surgir
con motivo de la designación o destitución del Contralor Municipal, un
conflicto que atentara contra el buen desarrollo de las actividades
municipales, pues, como expuso, el supuesto contenido en el artículo 166 de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal, ni se agota en la sola cuestión de la legitimidad
de una autoridad municipal, ni esa ilegitimidad debía circunscribirse siempre a
un cargo de elección popular.
Por otra parte, indicó que, en ese caso, no sólo se atribuía la
competencia a la Sala Político Administrativa porque el funcionario no asumió
sus funciones producto de una elección popular, sino que la actuación que le
otorga la investidura de Contralor Municipal es un acto administrativo
proveniente, no de un órgano electoral, sino de un jurado concursal, que
revisaba las credenciales y, que al
constatar que los candidatos se adaptaban a los parámetros legales y que ellos
mismos imponen, debía remitir la lista de los esos candidatos al Concejo
Municipal o Cabildo para que este órgano seleccionase a uno de esos candidatos
para el cargo.
De acuerdo con
el razonamiento formulado por la Sala Plena, el conocimiento del caso quedaba
sometido a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual se ejerce por la
Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, de acuerdo con lo
ordenado en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, por ser el órgano jurisdiccional competente para resolver la solicitud de resolución de conflicto
municipal, en atención al dispositivo contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, por no revestir el mismo carácter electoral.
De lo que colige esta Sala Constitucional que, el
criterio que debe seguirse es el de determinar si la anormalidad institucional
alegada está relacionada con la falta de
legitimidad o desconocimiento de la investidura del Alcalde o de los miembros
del Concejo Municipal o si se trata de cualquier otra situación conflictiva que
comprometa el normal desarrollo de las actividades municipales, o si, por el
contrario, se trata se trata de una controversia constitucional, en cuyo caso
estaríamos en presencia de una situación distinta a la regulada norma.
Ahora bien, advierte esta Sala que, no obstante los
criterios expuestos por las referidas Salas de este Tribunal, esta misma Sala
Constitucional, en sentencia No. 579 del 22 de marzo de 2002 (caso: Municipio Antolín del Campo),
ratificada posteriormente (sentencia No. 3.180 del 11 de diciembre de 2002),
hizo algunas precisiones, también recogidas en otras decisiones (véase
igualmente fallo No. 812 del 15 de abril de 2003 y No. 1.937 del 15 de julio de
2003), sobre las cuales debe imperiosamente volver, con la finalidad de
explicitar de manera más acabada y armónica el instituto, evitando incurrir en
errores que hagan desaparecer a esta figura jurídica, propia del ámbito
municipal y se confunda con otras categorías jurídicas como lo son las controversias constitucionales entre poderes
públicos, que refiere el artículo 336, numeral 9 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela o las controversias administrativas entre poderes públicos, reguladas
en el 266, numeral 4 eiusdem, de
las cuales debe distinguirse.
Encuentra esta Sala necesario recordar que, acerca de las
controversias que pudiesen surgir entre órganos del Poder Público, la
Constitución de 1961 disponía en su artículo 215, numeral 8, como una de las
atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa
la de “Dirimir
las controversias en que una de las partes sea la República o algún
Estado o Municipio, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a
menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso
en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal”
(destacado de la Sala), norma que se repetía en términos muy parecidos en el
artículo 42, numeral 13 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, que en términos idénticos se limitaba a atribuir la
competencia a dicho órgano, para dirimir esta clase de conflictos.
Asimismo, la Ley estableció en el numeral 22 de ese mismo
artículo como competencia de esa misma Sala “[d]irimir las controversias que se susciten entre
autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes
jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la Ley no atribuya
competencia para ello a otra autoridad” (destacado de la Sala).
Cabe destacar que, la Exposición de Motivos del Anteproyecto de
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, elaborado por los Magistrados de
la Corte Suprema de Justicia, aprobado casi en su totalidad se refirió a esta
disposición en los siguientes términos:
“El ordinal 21) se refiere a la competencia de la Corte para dirimir las
controversias que se susciten entre las autoridades políticas y administrativas
de una misma o de diferentes jurisdicciones, cuando la ley no atribuye
competencia para ello a otra autoridad. La razón de ser de esta atribución
responde a la necesidad de que un órgano jurisdiccional dirima los conflictos
que surjan entre las autoridades de la República, de los Estados y de los
Municipios. Cada uno de estos, dentro de su respectiva competencia, goza de
autonomía y cuando la ley no establezca dentro de cada jurisdicción la
autoridad que ha de dirimir las controversias que se susciten entre
funcionarios de aquella o cuando el conflicto se suscite entre funcionarios de
diferentes jurisdicciones, esa competencia residual atribuida a la Corte
permite resolverlo.” (destacado de la Sala) (Vid. El Control Jurisdiccional de los Poderes
Públicos en Venezuela, Obra Colectiva, Universidad Central de
Venezuela/1979).
Sin embargo, en la actualidad el esquema competencial ha sido
modificado, separándose estas controversias en dos tipos, cuya resolución se
encomienda cada una a órganos jurisdiccionales distintos. En efecto, la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela dispone al respecto lo siguiente:
“Artículo 266. Son
atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
4. Dirimir las controversias
administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio
u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades,
a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso
en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal”.
Y en su último aparte, la norma especifica que las atribuciones contenidas en los numerales 4 y 5 corresponden a
la Sala Político Administrativa. Por su parte, el artículo 336 de ese mismo
texto indica que
“Artículo 336. Son
atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
9. Dirimir las controversias
constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del
Poder Público”.
Durante la vigencia de la Constitución derogada, ya había
sido objeto de confusión este mecanismo de resolución de conflictos del ámbito
municipal, contenido en el citado artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, con las controversias entre poderes públicos, a que se refería el
numeral 8 del artículo 215 de la Constitución de 1961, en concordancia con el
artículo 42, numerales 13 y 22, 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. En efecto, sentencias de la Sala Político Administrativa de la
entonces Corte Suprema de Justicia, aunque con un poco de confusión en los
términos y en los casos que analizaba, así como con discrepancia entre los
Magistrados de ese órgano, estableció que tales figuras perseguían resolver
situaciones jurídicas distintas. Así, una decisión del 24 de mayo de 1995, bajo
el No. 386 (caso: Raúl Valera); estableció:
“En criterio de la
Sala, para conocer de los conflictos a que alude la disposición transcrita [se
refiere al numeral 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia] ‘...es necesario e indispensable que se trate de una controversia
atinente a las funciones, atribuciones y gestiones que cumplen los diferentes
funcionarios de la entidad, esto es, una controversia relativa a la
controversia de ellos y respecto de la cual se disputa o contiende acerca de
quién es el encargado de cumplirla o llevarla a cabo. Se trata de dirimir el
enfrentamiento en virtud del cual dos o más funcionarios pretenden que a ellos
les corresponda ejercer o cumplir determinada actividad funcionarial...’ (vid.
Decisión de la Sala de fecha 30 de noviembre de 1989; caso: Caría Marchel).
Las controversias
entre autoridades entendida en los términos que anteceden se producen mediante
el desconocimiento de la legitimidad de una autoridad por otra. Cabe advertir
al respecto, que cuando el cuestionamiento de la legitimidad de una autoridad
ha sido planteado por otra autoridad pública en el ejercicio de sus funciones,
el conocimiento del asunto corresponde –salvo disposición en contrario- a esta
Sala Político Administrativa, desde que ello revela una verdadera controversia
entre ambas autoridades (vid. Numeral 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 ejusdem).
Distinto es lo que
ocurre cuando la legitimidad de una autoridad pública es desconocida por los
particulares, desde que, en esos casos, la competencia de esta Sala queda
supeditada a otras disposiciones legales distintas del artículo 42 de la ley
Orgánica que regula sus funciones. Así, por ejemplo, el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal le permite a esta Sala resolver sobre la
legitimidad de las autoridades municipales independientemente de quien la
desconozca, siempre que surja una situación que amenace la normalidad
institucional de un Municipio o Distrito”.
Esta decisión contó con el voto salvado de dos de sus miembros.
En uno de ellos se dice, en relación con la referida competencia contenida en
el indicado numeral, que debía establecer el significado jurídico de las
autoridades entre las cuales existen controversias con motivo de sus funciones.
Que de una interpretación gramatical del texto, de acuerdo al significado de
las palabras según su uso común y jurídico, y según la conexión de la palabras
entre sí, aplicando el principio in
claris non fit interpretatio se obtenía la verdadera fórmula del texto.
Por tanto, conforme a ello y con base en el artículo 4° del Código Civil,
sostenía el disidente que la premisa para poder resolver la controversia
consistía en que se tratase a priori
de autoridades legítimas mas no del cuestionamiento de la legitimidad de dichas
autoridades.
Explicaba que el texto prevé: “controversias que se susciten entre autoridades políticas o
administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus
funciones”, lo que significaba que, en definitiva, no estaba en tela de
juicio la legitimidad de la autoridad como organismo jurídico sino el ejercicio
de funciones de autoridades distintas.
Existe “controversia entre autoridades” –continúa- cuando
dos o más órganos (institución o individuos) se atribuyen una misma función o
competencia, no obstante que sólo a uno de ellos, la ley atribuyó la potestad
en concreto. En esta situación se incurre en usurpación de funciones (artículo
119 Constitución).
Concluyó afirmando que, en el caso que analizaba, se
confrontaban 2 Directivas de la misma Asamblea Legislativa y cada una de ellas
pretendía que el status de autoridad como Directiva legítima de la Asamblea. No
se circunscribe entonces el supuesto del caso concreto al supuesto de la norma
citada.
De manera que, no podía entonces inferirse de dicha norma
que, con base en ella, se resuelva la misma legitimidad o legalidad de la
constitución o formación de la autoridad. Que tal supuesto evidentemente era
distinto al supuesto establecido en la ley, consecuentemente la citada norma no
le era aplicable al caso.
Tampoco se precisa en este contexto – criticó-, sí sería
posible aplicar por analogía al artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal por cuanto esta norma se refiere expresamente “a la legitimidad de las autoridades municipales” y el caso
versa sobre autoridades de la Asamblea Legislativa Estadal.
Este voto salvado, que se repitió en diversas ocasiones, había
sido ya consignado como tal en una sentencia del 22 de septiembre de 1993,
oportunidad en la que el Magistrado Luis Henrique Farías Mata salvó igualmente
su voto, con el siguiente fundamento:
Indicó que, ante un conflicto de
autoridades municipales (coexistencia de dos Juntas Parroquiales que se
considera cada una legítima), la sentencia de la cual discrepó lo resolvió
admitiendo la controversia planteada por el Presidente de una de aquéllas, con
fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, norma
invocada por el solicitante, y en el ordinal 22 del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo -a su juicio- las normas aplicadas conjuntamente en
la decisión se referían a supuestos de hecho diferentes y excluyentes, lo cual
imposibilitaba la interpretación hecha por la Sala.
En ese sentido, el disidente se adhería a los razonamientos del
Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo expresados en su voto salvado, en cuanto
explica que el conflicto de autoridades a que alude la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, concibe a tales autoridades como legítimas, pero en
disputa sobre la esfera de sus respectivas funciones; en tanto que el
que ocupa al artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, implica
determinar cuál de varias pretendidas autoridades municipales es la
legítima.
Tal criterio expuesto por los magistrados disidentes en
aquella ocasión es compartido por esta Sala, no obstante que, no se solidariza
con cada uno de los consignados por el Magistrado Ducharne en diversos fallos
con posterioridad, por cuanto a juicio de esta Sala a veces los mismos no
guardaban relación con lo discutido por aquella Sala.
Observa esta Sala Constitucional que, no debe extrañar
entonces que aun persista y quizás con mayor razón, la confusión entre las
distintas controversias y la contenida en el artículo 166 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
Una sentencia de la Sala Político Administrativa de este
Tribunal Supremo de Justicia, aportó algunas nociones acerca de estas
controversias ahora reguladas en la Constitución, que corresponde desarrollar a
la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que se dicte. Tales
nociones están contenidas en la sentencia de esa Sala No. 01819 del 8 de agosto
de 2000 (caso: René Molina Galicia), las cuales esta Sala
comparte y a continuación cita parcialmente:
“....es menester instituir parámetros
diferenciales que permitan distinguir según los sujetos y la naturaleza de la
controversia -por ser tales elementos los mencionados en dichas normas- cuando
una controversia puede ser calificada como constitucional y, en consecuencia,
corresponderá a la Sala Constitucional dirimirla, y cuando la controversia
puede ser calificada de administrativa en cuyo caso, la competencia para resolverla
corresponderá a esta Sala Político-Administrativa.
La Constitución de 1999,
limita el poder mediante la difusión de la autoridad tanto en el plano
horizontal como en el vertical. Esto es, prefigura una distribución horizontal
y vertical del Poder Público en la cual sus creadores proveyeron en relación al
thema decidendum que nos ocupa, la distribución del Poder Público en Poder
Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional y, la división del Poder
Público Nacional en Poder Legislativo, Poder Judicial, Poder Electoral y Poder
Moral.
Esta limitación del poder por
el poder mismo fundada en el temor a su excesiva concentración, persigue su
sometimiento a la regla de derecho, limitando su actuación a las específicas
atribuciones y funciones consagradas en la Ley provocando así salvaguardia
contra la tiranía y la libertad de los ciudadanos, lo cual se recoge expresamente
en los artículos 136 y 137, eiusdem, en la forma siguiente:
‘Articulo 136. - El Poder Público se
distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional.
El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Público
tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la
realización de los fines del Estado.’
El referido articulo, 137,
expresa:
‘Articulo 137. - La Constitución y la ley
definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público,
a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.-‘ (Subrayado de la
Sala).
El correcto funcionamiento del
Estado, sólo es posible cuando se parte de una atribución preestablecida de
competencias, ejercidas conforme a un procedimiento determinado y con el
pertinente sistema de relaciones de dichos órganos entre si, todo lo cual es
garantizado jurisdiccionalmente, en nuestro caso, por el Tribunal Supremo de
Justicia, a fin de asegurar que la arquitectura organizacional constitucional y
subconstitucional no sea alterada, de forma tal, de que ningún poder, pueda
invadir el ámbito nuclear de los demás.
La lectura del artículo 336,
eiusdem, contentivo de las atribuciones constitucionales específicas de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, revela que es característica
común a todos los órganos de los cuales emanan los actos susceptibles de
conocimiento por dicha Sala el que sus atribuciones y su regulación orgánica se
ha hecho en el propio texto constitucional.
Así lo encontramos en los
diversos grupos de asuntos objeto del conocimiento de dicha Sala, en los cuales
se observa tal característica, común a todos ellos”.
Analiza el fallo estos supuestos, contenidos todos en el
citado artículo 336, señalando luego que del examen realizado a los literales
se desprendía que
“...estando referidas las atribuciones de
la Sala Constitucional a actuaciones u omisiones que sólo pueden producirse por
órganos del Poder Público que tienen señaladas sus atribuciones para producir
tales actos u omisiones, -en el propio texto constitucional-, resulta forzoso
considerar como supuesto de identificación de la controversia constitucional,
en relación al tema que nos ocupa, que los sujetos entre los cuales se presente
la misma, sean aquellos que tienen asignada en forma expresa, atribuciones para
tales actuaciones o normas en el propio texto constitucional, esto es,
instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se contiene en el
propio texto constitucional, a diferencia de otras, en las que la configuración
institucional concreta se defiere al legislador ordinario.-
La jurisprudencia española nos
ilustra en este punto, cuando señala:
‘El orden jurídico-político establecido
por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las
que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga
indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en
ellas un núcleo o reducto indispensable por el legislador. Las instituciones
garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden
constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones
organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones
supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto
constitucional, en estas la configuración institucional concreta se defiere al
legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto
indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza.
Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un
contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por
todas, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la
imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha
garantía es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se
la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución
para convertirse en un simple nombre. Tales son los limites para su
determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de
estas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la
ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que,
en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas
que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace’.
Adicionalmente el hecho de que
la controversia constitucional entre órganos del Poder Público, debe referirse
a órganos con atribuciones y regulación orgánica se hace en el propio texto
constitucional por tratarse de las instituciones supremas del Estado, se deriva
igualmente de que todos los actos y asuntos que conoce la Sala Constitucional
en forma estatutaria constitucional se refiere a la ejecución inmediata y
directa de la Constitución, por lo cual resulta forzoso concluir que la
atribución de protección a la Constitución consagrada como denominador del
Titulo respectivo, sólo puede darse cuando se trata del ejercicio de tales
atribuciones, por las constituciones Supremas de los Estados, por ser materia
propia de aquella ejecución y de esta protección.-(Sent. 32/1981 28/julio/1981
TC).
Al tratarse de un órgano del
Poder Público, y la referencia vale para cada uno de los envueltos en la
controversia, el origen de la controversia debe surgir de una declaración
expresa de voluntad emanada del mismo conforme a las normas adjetivas y
sustantivas para producirla. En consecuencia, en su carácter de órganos del Poder
Publico, la manifestación de voluntad necesaria para expresar la voluntad del
ente deberá producirse conforme a las normas para la formación de dicha
voluntad y emanar, consecuencialmente, de quienes en virtud de norma expresa
tuvieran la atribución de declararla, conforme a lo dispuesto en los artículos
137, 138 y 139 de la Constitución, sin que pueda entenderse que puedan plantear
la controversia y ser partes en la misma, los funcionarios o unidades que la
integran, o entre ellas o ellos mismos, vinculadas en una relación de jerarquía
dentro del órgano respectivo o, cuando una de las partes no tuviera el señalado
carácter de órgano público.
De lo expuesto se desprende,
que no estaremos en presencia de la
controversia constitucional a que se refiere la norma bajo examen,
cuando las partes en la misma no poseen
el carácter de órganos del Poder Público, con atribuciones consagradas en el
texto Constitucional, lo cual excluye no sólo a particulares, sino también a
funcionarios vicarios o quienes no posean el carácter de órganos, aun cuando
por virtud de norma expresa tengan atribuidas funciones públicas o sean
autoridad pública.-
En todo caso, la nítida separación constitucional entre órganos y
sujetos físicos que elaboran y expresan la voluntad de aquellos, impide aceptar
como controversia constitucional las manifestaciones y/o declaraciones de
voluntad que no emanen del órgano
conforme a los procedimientos de formación de dicha voluntad” (destacado y subrayado de la sentencia).
Luego, explica el
referido fallo:
“La literatura constitucional
que ha comenzado a aparecer en nuestro país, entiende como controversia
constitucional la relativa a las
atribuciones de los órganos del Poder Publico Nacional, Estadal y Municipal.
La derogada Constitución de
1961, (art 215, ordinal 8º) no distinguía entre controversias constitucionales
y administrativas, y con referencia a las entidades publicas territoriales,
atribuía la competencia para dirimirlas a la Sala Político Administrativa
(LOCSJ:42, 13º y 22º, en concordancia con el articulo 43), entendiendo como
controversias administrativas aquellas que surgían entre autoridades políticas
y administrativas ‘con motivo de sus funciones’ (LOCSJ:42,22º)
Una visión general del
tratamiento del tema en el Derecho Constitucional Comparado nos revela que para
algunos, los conflictos entre poderes del Estado son aquellos ‘que pueden
surgir por la alteración del sistema formal de competencias establecido en
normas constitucionales, entendiendo que las competencias o atribuciones se
adjudican precisamente a unos u otros ‘órganos’ en garantía del equilibrio
constitucional’.
‘En
el Derecho Italiano, Zagrebelsky, por ejemplo, interpreta que, a imagen de
criterios administrativistas, los órganos constitucionales tienen asignadas
competencias o funciones propias cuya invasión, por actos u omisiones ajenas,
esta en la base de la controversia. PIETRO
VIRGA, tras reconocer que el conflicto de atribuciones surge ‘cuando un órgano
usurpa o pretende usurpar las funciones que corresponden a otro’ exige que, de
una parte, el conflicto interese la competencia de al menos un órgano
constitucional y, de otra parte, que surja en torno a la aplicación o
interpretación de normas constitucionales y, PERGOLESI añade que para poder
hablar de controversia constitucional ‘debe tratarse de conflictos
jurídico-formales, no esencialmente políticos’.’
‘En el Derecho Alemán, para
otros, al comentar ‘la Ley fundamental alemana y su norma de desarrollo que
habla del ‘alcance de los derechos y deberes de los órganos federales
supremos’, y la doctrina, al interpretar esta cuestión, entiende, sin
discrepancias notables, que existe una profunda equivalencia entre ‘derechos y
deberes’ y ‘competencias o atribuciones’, para inmediatamente señalar que allí
donde se produce cualquier alteración de las relaciones
jurídico-constitucionales surge el conflicto objeto de conocimiento por el
Tribunal Constitucional’.
En el Derecho Español, se
señala que basta partir del ‘los objetivos o finalidad que persigue el sistema
conflictual’. ‘Si la Constitución es una norma jurídica y la primera de las
normas del ordenamiento entero’ su contenido esta basado fundamentalmente en
derechos y obligaciones que se traduce, para los complejos orgánicos, en
‘competencias’, ‘funciones’ o ‘atribuciones’ determinadas positivas o de hacer
y correlativamente negativas o de no hacer, en íntima dependencia con la
peculiar situación asignada a cada uno de esos complejos orgánicos’.
GARCIA DE ENTERRIA al comentar
a OTTO BACHOF expresa que los conflictos entre órganos constitucionales son
decididos como cuestiones jurídicas y no políticas, puesto que ‘en toda
interpretación de una norma hay una conformación de esta norma y que el juicio
de valor judicial entraña una decisión
originaria sobre el orden jurídico’ (Bermejo Vera).
De allí que podamos afirmar
que cuando determinados sujetos adoptan decisiones que no le corresponden ex
suprema lege o según el ordenamiento subconstitucional y correlativamente, esas
decisiones competen a otro de dichos sujetos, quedando planteado el conflicto
objetivamente, el cual será constitucional en el primer caso o administrativo
en el segundo, creándose el substrato que subyace a la transformación del
conflicto político a la controversia constitucional o administrativa, mediante
la debida postulación entre dichos sujetos de conocimiento discrepante del otro
y, una vez formulada tal postulación transformadora del conflicto en controversia,
queda investido el Tribunal Supremo de Justicia, del poder jurisdiccional para
dirimirlo.-
Una vez transformado el
conflicto político en controversia jurídica, corresponderá al Tribunal decidir
a qué sujeto corresponden las atribuciones ya constitucionales o
administrativas controvertidas, trátese de la adopción de decisiones asumiendo
atribuciones, de indebida asunción de atribuciones o de actos ejecutados por
invasión de atribuciones.
En nuestro sistema conflictual
se persigue restablecer el equilibrio constitucional o subconstitucional
alterado, cualquiera que fuera el modo de dicha alteración, siempre que se
produzca una situación sin salida, manifestada por la recíproca comunicación de
la discrepancia que transforma el conflicto en controversia, por el indebido
ejercicio de competencias o del no ejercicio de atribuciones, que en última
instancia señala al Tribunal Supremo de Justicia para pronunciar la decisión
que coloque a cada sujeto en su lugar.
De allí que un conflicto será
administrativo, cuando planteada una discusión razonada entre órganos o entes
públicos, con el carácter de controversia, los sujetos no sean órganos con
atribuciones y diseño organizacional consagrado en la propia Constitución y el
thema decidendum se refiera a atribuciones y competencias de consagración
subconstitucional” (destacado de la Sala).
Por otra parte, la Sala Constitucional de este Tribunal
Supremo de Justicia ha resuelto verdaderas controversias suscitadas entre
poderes públicos y, en tal sentido, ha definido y explicado la disposición
constitucional que la regula.
Así, en relación con las controversias constitucionales a que se
refiere el numeral 9 del artículo 336 de la Constitución, esta Sala ha tenido
oportunidad de pronunciarse, con ocasión de un conflicto suscitado entre
órganos del Poder Público, como lo son el Poder Ejecutivo Nacional y la
Alcaldía Metropolitana de Caracas. En tal sentido, la Sala estableció lo
siguiente:
“Se trata, así, de una
controversia entre autoridades públicas, esto es, órganos investidos
legítimamente de potestades públicas; las mismas se encuentran en la cima de
sus respectivos niveles de influencia; el conflicto gira en torno al contenido
y a los límites en que debe ser cumplida una competencia constitucional que es
común a ambos, esto es, que les ha sido atribuida por la propia Constitución a
los distintos niveles en que se estructuran los órganos del Poder Público
(Nacional, Estadal y Municipal); y, por último, según afirma el solicitante,
las actuaciones que denuncia realizadas por el Ministerio del Interior y
Justicia, lo excluyen de ejercer su propia atribución, lo cual se habría
evidenciado con el nombramiento de una nueva directiva en dicho cuerpo y con la
prohibición de acceso a las autoridades relevadas y al Alcalde Metropolitano a
los establecimientos intervenidos. Es decir, la dirección de dicho cuerpo
policial, ya sea a través del ejercicio normal de una competencia o por imperio
de una intervención administrativa, en cabeza de alguno de los órganos
involucrados, excluiría la participación del otro, lo cual es un elemento
característico de este tipo de controversias.
Tomando en cuenta estas
premisas, la Sala es del criterio que, a la luz del artículo 336.9 de la
Constitución, conforme al cual es competente para ‘Dirimir las controversias
constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder
Público’, la situación planteada en virtud de sus características debe
tramitarse a través del medio procesal en que se resuelve dicha potestad. Así
se establece”. (sentencia No 3.191 del 11 de
diciembre de 2002)
Asimismo, en sentencia No. 2.296 del 16 de noviembre de
2001 (caso: Mónica Fernández) la Sala sostuvo:
“De la transcripción de la
norma anterior [numeral 9 del artículo 336 de
la Constitución], se observa que es a
esta Sala a quien corresponde dirimir aquellas controversias de carácter
constitucional que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder
Público. En el caso presente, tal como se ha señalado en la parte narrativa, se
ha denunciado una interferencia por parte del Poder Legislativo, Poder Moral, y
Poder Ejecutivo en el Poder Judicial, por lo tanto, corresponde a esta Sala el
conocimiento de la presente denuncia, y así se declara”.
Ahora bien, de los anteriores razonamientos surge como
conclusión que no debe confundirse al conflicto de anormalidad institucional,
contemplado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal con
cualesquier otro tipo de controversias o conflictos en que participen los
Poderes Públicos, bien sea de carácter administrativo o constitucional, pues
atienden a situaciones distintas y, a pesar que el régimen que delimita y
regula las “controversias
administrativas” y las “controversias
constitucionales” está contenido en la nueva Constitución y aquél es
preconstitucional, la Sala considera que el contenido en la citada Ley Orgánica
en nada contraría a la resolución de estas controversias y que, por el
contrario mantener su vigencia, cumple una conveniente función dentro de un
régimen tan especial como lo es el municipal, aunado a que los sujetos
involucrados en tales figuras son absolutamente diferentes, aunque no se
excluye la posibilidad de que una situación conflictiva suscitada en un
Municipio o que afecte de alguna manera sus actividades pudiera llegar a ser
una controversia constitucional, si fuere el caso.
Puede decirse, sin embargo que en general, mientras en
los conflictos suscitados en los municipios se encuentran involucrados sujetos
de ese mismo nivel local, indistintamente de la específica legitimación que
establece la norma, y es la ley la que regula el supuesto, en los demás, los
órganos involucrados pertenecen a poderes o niveles estatales distintos, es
decir que la controversia se plantea entre la
República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte
sea alguna de esas mismas entidades (266.4), o entre cualesquiera de los
órganos del Poder Público (336.9), siendo la Constitución la que disciplina tal
situación.
De derecho comparado tenemos que en España, la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional contiene una regulación “de los conflictos
constitucionales”, la cual abarca dos supuestos conflictuales: entre el Estado
y las Comunidades Autónomas o de estas entre sí, y entre órganos
constitucionales del Estado.
“En ambos casos, los procesos
conflictuales se distinguen con claridad de los procesos de amparo y
inconstitucionalidad. Mientras en los conflictos se pretende resolver las
divergencias sobre competencias o atribuciones de varios órganos o entes,
derivadas de una distinta interpretación de las normas constitucionales, la
pretensión de los otros dos procesos es bien distinta: controlar en abstracto
la regularidad de una norma inferior respecto de otra superior, o bien proteger
a los ciudadanos frente a violaciones de sus derechos y libertades ocasionadas
por los poderes públicos. Aunque deba admitirse que la riqueza en casos
fronterizos que otorga la realidad pueda hacer tambalear a veces estos
principios (piénsese, p.ej., en el debate en torno a la naturaleza de los
supuestos previstos en el art. 67 L.O.T.C). (Vide El Conflicto Entre Órganos Constitucionales,
García Roca F. Javier, Editorial Tecnos, 1987).
Valgan tales afirmaciones para el caso venezolano con las
modificaciones correspondientes, pero como se observa partiendo del contenido
expuesto, es decir, de las situaciones que pretende regular, puede decirse que
en nada se asemeja a la situación que pretende regular el instituto contenido
en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al que la Sala se ha referido y al que
se refiere el caso de autos. Basta con observar, para ello, la situación que en
él se plantea.
De tal forma que, “[e]n caso de surgir una situación que
amenace la normalidad institucional de un Municipio” al no provenir de una controversia suscitada con otro
órgano del Poder Público, y no tratarse de una cuestión de carácter
constitucional que suponga la ejecución directa e inmediata del Texto
Fundamental, es decir, el asunto debe tramitarse ante una instancia distinta de
esta Sala Constitucional, bien sea a través del régimen de controversias
administrativas, establecido en la Constitución, siéndole aplicable a los
artículos 138 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
o el que disponga la nueva Ley o a través del mecanismo contenido en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal a tal efecto.
Sin embargo, considera la Sala imprescindible advertir
que existe otra figura jurídica absolutamente distinta que, si bien puede crear
una
situación que amenace la normalidad institucional de un municipio o tenga relación con la
legitimidad de las autoridades municipales, no debe confundirse con
aquella. Se trata de la situación regulada
en la misma Ley Orgánica de la forma que sigue:
“Artículo
69.-El Alcalde quedará suspendido en el ejercicio del
cargo cuando el Concejo o Cabildo, por decisión expresa y motivada y con el
voto de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes, impruebe la Memoria y
Cuenta de su Gestión Anual. En este mismo acto, El Concejo o Cabildo Convocará
a un Referéndum que se realizará en un Plazo Máximo de treinta (30) días, para
que el Cuerpo Electoral Local se pronuncie sobre la revocatoria o no del
mandato del Alcalde. Durante la suspensión, las funciones atribuidas al Alcalde
serán ejercidas por el Concejal que designe la Cámara. Si el electorado se
pronuncia por la revocatoria del mandato, se aplicará lo previsto en el
artículo 54 de esta Ley sobre falta absoluta; caso contrario, el Alcalde reasumirá sus funciones”.
Esta
norma, sin embargo, al ser preconstitucional y no adaptarse a la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, de 1999, es evidente que no se
corresponde con la disposición contenida en el artículo 72 de este instrumento
normativo, de allí que aquella ha devenido inconstitucional, como lo señaló la
Sala en la sentencia antes citada No. 579 del 22 de marzo de 2002 (caso:
Antolín del Campo) en la que sostuvo:
“En cuanto al alegado
conflicto entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el
artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la
Sala observa que la iniciativa para el referendo revocatorio no es competencia
del Concejo Municipal, a quien sólo incumbe la iniciativa para el referendo
consultivo en ‘materias de especial trascendencia municipal y parroquial’, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 71 eiusdem. Tratándose, por tanto, de un
referendo revocatorio, cuya iniciativa corresponde a un número no menor del
veinte por ciento de los electores o electoras según el artículo 72 de la misma
Constitución, es claro que la iniciativa consagrada en el artículo 69 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal (iniciativa del Concejo en caso de no aprobación
de la Memoria y Cuenta del Alcalde) colide con la iniciativa popular prevista
en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
y así se declara”.
Por tanto, esta Sala en esta ocasión ratifica tal criterio. Así
se decide.-
No obstante, esta Sala Constitucional debe aclarar que la
incompatibilidad del artículo 166 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal con
los artículos 266.4 y 336.9 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, declarada en la citada sentencia No. 579/2002, se refiere a las
controversias constitucionales cuya competencia ha sido atribuida a la Sala
Constitucional por el artículo 336.9, y no a las controversias administrativas
que, según el artículo 266.4 eiusdem
corresponden a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, pues, de acuerdo con los razonamientos expuestos, la norma no colide
con el nuevo orden constitucional y, por el contrario evita que, situaciones de
anormalidad de la vida local de un Municipio, que no constituyen conflicto
constitucional alguno, sean resueltas por esta Sala. Así se declara
expresamente.
De tal manera que, los hechos planteados en el caso sub júdice no pueden ser considerados
o subsumibles en una controversia constitucional, de las contenidas en el
numeral 9 del artículo 336 de la Constitución vigente, toda vez que ésta se
limita, como quedó expuesto, a la resolución de conflictos entre órganos del
Poder Público con relación al ejercicio de las atribuciones que le otorga la
Constitución, en su parte orgánica, siendo por tanto un conflicto que debe
resolverse, de ser procedente, de conformidad con el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, fijándose en consecuencia un nuevo criterio en
relación con este tipo de conflictos originado en el seno del Poder Municipal.
Así se decide.
Por los argumentos expuestos, esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia se declara incompetente para conocer de la
presente solicitud y, en consecuencia, de conformidad con el criterio sostenido
tanto por la Sala Electoral, como por la Sala Político Administrativa y por la
Sala Plena de este Supremo Tribunal, y en abandono de cualquier interpretación
de esta misma Sala que hubiese decidido lo contrario, se declara incompetente
para resolver el conflicto a que se refiere el caso de autos, no acepta la
declinatoria efectuada por la Sala Político Administrativa de este Supremo
Tribunal y, en virtud del criterio vinculante contenido en el presente fallo,
declara competente para conocer del mismo a la Sala Electoral de este mismo
Tribunal para resolverlo, a la cual se ordena remitir el presente expediente.
Así se declara finalmente.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas,
esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, se declara INCOMPETENTE
para conocer de la solicitud formulada por los ciudadanos José Natividad
Gil, Tulio Berríos, José Humberto Vivas, Orlando Enrique Valero, María Elena
Pinedo y Anneri Pérez Gil para resolver el conflicto surgido en el Municipio
Cardenal Quintero del Estado Mérida; NO ACEPTA la declinatoria efectuada
por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en
consecuencia, DECLINA LA COMPETENCIA en la Sala Electoral de este
Tribunal.
a.16 Conflicto autoridades. (SPA 18-09-2001
exp. Nº 2001-0365).
I
COMPETENCIA
Como se refirió
anteriormente, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de
la Región Centro Occidental, declinó su competencia en esta Sala para conocer
los autos, en los términos siguientes:
“(...) En el caso de autos, se evidencia de
los recaudos acompañados que el ciudadano Ángel Alberto Linares Terán fue
designado como Contralor, mediante concurso de credenciales, el 01 de agosto de
1996 y el 19 de diciembre de 2000, se reunieron los concejales electos y
designaron nuevo Contralor Municipal, al ciudadano Luis Alberto Godoy Mazzarri
titular de la cédula de identidad N° 5.779.455, médico veterinario, alegando
como justificación para tal designación, que al Contralor Municipal, Ángel
Alberto Linares, se le había vencido su período, hecho éste que es cierto pero
la Cámara, según se evidencia de los recaudos anexos, especialmente, el Acta N°
1, violentó el artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que pauta
que los Contralores Municipales deben ser electos mediante concurso en la forma
allí establecida, por lo que el proceder de la Cámara es ilegal y violentó los
artículos comentados, y dado que esta situación implica un conflicto de
autoridades, es evidente que no se está en presencia exclusivamente de una
destitución ilegalmente efectuada, sino de un conflicto institucional que debe
ser decidido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, conforme pauta el mismo artículo 166 de la LORM. (...)”
Pasa
la Sala a pronunciarse acerca de su competencia para conocer de esta causa, a
cuyo fin corresponde examinar los alegatos esgrimidos por la parte recurrente,
la cual mediante escrito reformatorio del libelo recursivo de fecha 19 de
febrero de 2001, expuso lo siguiente:
“(...)El recurrente, ÁNGEL ALBERTO LINARES TERÁN, en su
condición de Contralor Titular del Municipio Candelaria del Estado Trujillo,
fue designado mediante concurso de credenciales para el ejercicio de esa
función pública el día 01 de agosto de 1996. Como es de sumo interés personal
como también para el estado de derecho, nos dirigimos a esa competente
autoridad judicial, par interponer, como en efecto lo hacemos, con fundamento a
contenido del artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el
pertinente Recurso Contencioso de Nulidad contra el acto administrativo
aprobado y emanado del Concejo del Municipio Candelaria, con sede en la
población de Chejendé del Estado Trujillo en sesión de fecha 19 de diciembre de
2000, por el cual se designó como Contralor Interno, al ciudadano: LUIS ALBERTO
GODOY MAZZARY, y como consecuencia de ello, se produjo la destitución de
nuestro representado recurrente como Contralor Titular, prescindiéndose total y
absolutamente delos procedimientos legalmente establecidos. (...)”
“(...)Como podrá observar el ciudadano Juez, de manera clara e
inequívoca, esa minoría no calificada de cuatro (4) concejales del Concejo
del Municipio Candelaria, tomó la
decisión de destituir al Contralor que tiene el carácter de titular, como lo es
el ciudadano ÁNGEL ALBERTO LINARES TERÁN, y procedió a designar un Contralor
Interino, al ciudadano Luis Alberto Godoy Mazzari, sin que se hubiese observado
el estricto cumplimiento de las normativas legales pertinentes. (...)”
“(...) SEGUNDO: Decida conforme al procedimiento
establecido en el artículo 166 de la
misma Ley Orgánica de Régimen Municipal a tenor de lo dispuesto en el artículo
92 eiusdem, para el trámite de las solicitudes de resolución de conflictos
municipales y recursos de nulidad, como el aquí planteado, es especialísimo,
delineado a partir de la evolución jurisprudencial en el tema, con
características singulares que no admiten analogías con los demás
procedimientos de la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que no se
trata de una acción contra el Municipio, en la cual estén involucrados sus
intereses patrimoniales; por el contrario, la esencia y razón de esta
particular solicitud es lograr la restitución y salvaguarda del estado de
derecho y la normalidad de la vida política del Ente Municipal. (...)”
Visto
lo anterior, la Sala observa que el a
quo declinó la presente causa en virtud de lo dispuesto en el artículo 166
de la Ley de Régimen Municipal, por considerar que estaba planteado en el caso
de autos un conflicto institucional, ya que el Acta N° 1 de Instalación del
Concejo Municipal cursante en el expediente, violenta lo dispuesto en el
artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual pauta que los
Contralores Municipales deben ser electos mediante concurso en la forma allí
establecida.
En
tal sentido, la Sala ha determinado en diversas oportunidades que el requisito
de procedencia del medio procesal
contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es la
existencia de un conflicto entre autoridades municipales que entorpezca o
amenace entorpecer la actividad del Municipio y, en consecuencia, amenace la
prestación de servicio por parte del
mismo a la comunidad; situación que no es la del caso de autos, ya que como se
evidencia de los alegatos de la parte recurrente y de las actas del expediente,
la situación que está planteada es la ilegitimidad del nombramiento del
Contralor Interino, señalando la parte actora que la misma se hizo
contraviniendo lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal; por tanto, al tratarse de una acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad contra
un acto emanado de una autoridad municipal, el competente para conocer y
decidir el caso de autos es el Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 181 eiusdem. Así se declara.
II
DECISIÓN
Atendiendo
a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, NO ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuera declinada por
el tribunal remitente y DECLARA que el Juzgado
Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental tiene
competencia para conocer y decidir la presente causa.
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior
en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Cúmplase lo ordenado.
B.- Breve referencia en materia de Amparo Constitucional
b.1 Proceso de amparo (SC-2-1-2000)
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Ante esas realidades que emanan de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, la Sala Constitucional, obrando dentro de
la facultad que le otorga el artículo 335 ejusdem, de establecer interpretaciones sobre el contenido y
alcance de las normas y principios constitucionales, las cuales serán en
materia de amparo vinculantes para los tribunales de la República, interpreta
los citados artículos 27 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en relación con el procedimiento de amparo previsto en la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, distinguiendo
si se trata de amparos contra sentencias o de los otros amparos, excepto el
cautelar, de la siguiente forma:
1.-
Con relación a los amparos que no se interpongan contra sentencias, tal como lo
expresan los artículos 16 y 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, el proceso se iniciará por escrito o en forma oral
conforme a lo señalado en dichos artículos; pero el accionante además de los
elementos prescritos en el citado artículo 18 deberá también señalar en su
solicitud, oral o escrita, las pruebas que desea promover, siendo esta una
carga cuya omisión produce la preclusión de la oportunidad, no solo la de la
oferta de las pruebas omitidas, sino la de la producción de todos los
instrumentos escritos, audiovisuales o gráficos, con que cuenta para el momento
de incoar la acción y que no promoviere y presentare con su escrito o
interposición oral; prefiriéndose entre los instrumentos a producir los
auténticos. El principio de libertad de medios regirá estos procedimientos,
valorándose las pruebas por la sana crítica, excepto la prueba instrumental que
tendrá los valores establecidos en los artículos 1359 y1360 del Código Civil
para los documentos públicos y en el artículo 1363 del mismo Código para los
documentos privados auténticos y otros que merezcan autenticidad, entre ellos
los documentos públicos administrativos.
Los Tribunales o la Sala Constitucional que conozcan de la
solicitud de amparo, por aplicación de los artículos de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, admitirán o no el amparo,
ordenarán que se amplíen los hechos y las pruebas, o se corrijan los defectos u
omisiones de la solicitud, para lo cual se señalará un lapso, también
preclusivo. Todo ello conforme a los artículos 17 y 19 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Admitida la acción, se ordenará la citación del presunto
agraviante y la notificación del Ministerio Público, para que concurran al
tribunal a conocer el día en que tendrá lugar la audiencia oral, la cual tendrá
lugar, tanto en su fijación como para su practica, dentro de las noventa y seis
(96) horas a partir de la última notificación efectuada. Para dar cumplimiento
a la brevedad y falta de formalidad, la notificación podrá ser practicada
mediante boleta, o comunicación telefónica, fax, telegrama, correo electrónico,
o cualquier medio de comunicación interpersonal, bien por el órgano
jurisdiccional o bien por el Alguacil del mismo, indicándose en la notificación
la fecha de comparecencia del presunto agraviante y dejando el Secretario del
órgano jurisdiccional, en autos, constancia detallada de haberse efectuado la
citación o notificación y de sus consecuencias.
En la fecha de la comparecencia que constituirá una audiencia
oral y pública, las partes, oralmente, propondrán sus alegatos y defensas ante
la Sala Constitucional o el tribunal que conozca de la causa en primera
instancia, y esta o este decidirá si hay lugar a pruebas, caso en que el
presunto agraviante podrá ofrecer las que considere legales y pertinentes, ya
que este es el criterio que rige la admisibilidad de las pruebas. Los hechos
esenciales para la defensa del agraviante, así como los medios ofrecidos por él
se recogerán en un acta, al igual que las circunstancias del proceso.
La falta de comparecencia del presunto agraviante a la audiencia
oral aquí señalada producirá los efectos previstos en el artículo 23 de la Ley
Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
La falta de comparencia del presunto agraviado dará por terminado
el procedimiento, a menos que el Tribunal considere que los hechos alegados
afectan el orden público, caso en que podrá inquirir sobre los hechos alegados,
en un lapso breve, ya que conforme al principio general contenido en el
artículo 11 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 14 de la Ley
Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en materia de
orden público el juez podrá tomar de oficio las providencias que creyere
necesarias.
En caso de litis
consorcios necesarios activos o pasivos, cualquiera de los litis consortes que concurran a los actos, representará al consorcio.
El órgano jurisdiccional, en la misma audiencia, decretará cuáles
son las pruebas admisibles y necesarias, y ordenará, de ser admisibles, también
en la misma audiencia, su evacuación, que se realizará en ese mismo día, con
inmediación del órgano en cumplimiento del requisito de la oralidad o podrá
diferir para el día inmediato posterior la evacuación de las pruebas.
Debido al mandato constitucional de que el procedimiento de amparo
no estará sujeto a formalidades, los trámites como se desarrollarán las
audiencias y la evacuación de las pruebas, si fueran necesarias, las dictará en
las audiencias el tribunal que conozca del amparo, siempre manteniendo la
igualdad entre las partes y el derecho de defensa. Todas las actuaciones serán
públicas, a menos que por protección a derechos civiles de rango
constitucional, como el comprendido en el artículo 60 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, se decida que los actos orales sean a
puerta cerrada, pero siempre con inmediación del tribunal.
Una vez concluido el debate oral o las pruebas, el juez o el
Tribunal en el mismo día estudiará individualmente el expediente o deliberará
(en los caso de los Tribunales colegiados) y podrá:
a.
Decidir
inmediatamente; en cuyo caso expondrá de forma oral los términos del
dispositivo del fallo; el cual deberá ser publicado íntegramente dentro de los
cinco (5) días siguientes a la audiencia en la cual se dictó la decisión
correspondiente. El fallo lo comunicará el juez o el presidente del Tribunal
colegiado, pero la sentencia escrita la redactará el ponente o quien el
Presidente del Tribunal Colegiado decida.
b.
El
dispositivo del fallo surtirá los efectos previstos en el artículo 29 de la Ley
Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, mientras que la
sentencia se adaptará a lo previsto en el artículo 32 ejusdem.
c.
Diferir
la audiencia por un lapso que en ningún momento será mayor de cuarenta y ocho
(48) horas, por estimar que es necesaria la presentación o evacuación de alguna
prueba que sea fundamental para decidir el caso, o a petición de alguna de las
partes o del Ministerio Público.
Contra la decisión dictada en primera instancia, podrá apelarse
dentro de los tres (3) días siguientes a la publicación del fallo, la cual se
oirá en un sólo efecto a menos que se trate del fallo dictado en un proceso
que, por excepción, tenga una sola instancia. De no apelarse, pero ser el fallo
susceptible de consulta, deberá seguirse el procedimiento seguido en el
artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, esto es, que la sentencia será consultada con el Tribunal
Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente el expediente,
dejando copia de la decisión para la ejecución inmediata. Este Tribunal
decidirá en un lapso no mayor de treinta (30) días. La falta de decisión
equivaldrá a una denegación de justicia, a menos que por el volumen de
consultas a decidir se haga necesario prorrogar las decisiones conforma al
orden de entrada de las consultas al Tribunal de la segunda instancia.
Cuando se trate de causas que cursen ante tribunales cuyas
decisiones serán conocidas por otros jueces o por esta Sala, por la vía de la
apelación o consulta, en cuanto a las pruebas que se evacuen en las audiencias
orales, se grabarán o registrarán las actuaciones, las cuales se verterán en
actas que permitan al juez de la Alzada conocer el devenir probatorio. Además,
en la audiencia ante el Tribunal que conozca en primera instancia en que se
evacuen estas pruebas de lo actuado, se levantará un acta que firmarán los
intervinientes. El artículo 189 del Código Procedimiento Civil regirá la
confección de las actas, a menos que las partes soliciten que los soportes de los
actas se envíen al Tribunal Superior.
Los Jueces Constitucionales siempre podrán interrogar a las
partes y a los comparecientes.
2.-
Cuando el amparo sea contra sentencias, las formalidades se simplificarán aún
más y por un medio de comunicación escrita que deberá anexarse al expediente de
la causa donde se emitió el fallo, inmediatamente a su recepción, se notificará
al juez o encargado del Tribunal, así como a las partes en su domicilio
procesal, de la oportunidad en que habrá de realizarse la audiencia oral, en la
que ellos manifestarán sus razones y argumentos respecto a la acción. Los
amparos contra sentencias se intentarán con copia certificada del fallo objeto
de la acción, a menos que por la urgencia no pueda obtenerse a tiempo la copia
certificada, caso en el cual se admitirán las copias previstas en el artículo
429 del Código Procedimiento Civil, no obstante en la audiencia oral deberá
presentarse copia auténtica de la sentencia.
Las partes del juicio donde se dictó el fallo impugnado podrán
hacerse partes, en el proceso de amparo, antes y aún dentro de la audiencia
pública, mas no después, sin necesidad de probar su interés. Los terceros
coadyuvantes deberán demostrar su interés legítimo y directo para intervenir en
los procesos de amparo de cualquier clase antes de la audiencia pública.
La falta de comparecencia del Juez que dicte el fallo impugnado o
de quien esté a cargo del Tribunal, no significará aceptación de los hechos, y
el órgano que conoce del amparo, examinará la decisión impugnada.”
b.2 Efectos abiertos del amparo
(SC-17-12-2001):
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“A
juicio de esta Sala, el control difuso de la Constitución no corresponde al
Poder Ejecutivo, sino que este es exclusivo del Poder Judicial, en consecuencia,
no puede el Ministerio del Interior y de Justicia no aplicar la normativa
correspondiente al Fondo de Previsión Social de los Registradores y Notarios,
fundado en que el mismo sea discriminatorio.
Se trata de normas vigentes que deben ser cumplidas y que
-observa la Sala- se refieren a un grupo de personas que adquirieron derechos
durante la vigencia de dicho fondo y a quienes se les estaría violando los
beneficios laborales que le puedan corresponder como funcionarios, si se le
desmejoran los derechos a la jubilación en la forma como los han adquirido, los
que constituiría una infracción al artículo 89 Constitucional.
En consecuencia, debe de inmediato el Ministerio del Interior y
Justicia dar curso a las jubilaciones de los accionantes y de quienes se
encuentren en situación idéntica, siempre que reúnan las condiciones señaladas
en la normativa del Fondo de Previsión Social de Registros y Notarías desde la
fecha en que les correspondía la jubilación.
Consecuencia natural del Derecho de Defensa (artículo 49
Constitucional), es que los efectos directos de la sentencia solo tengan lugar
entre las partes efectivas del proceso. De allí que el demandado deba ser
citado o emplazado personalmente o por medio de un defensor, y si se trata de
fallos que surten efectos erga omnes, mediante edictos se cita a toda la
sociedad, o a su representante, el Ministerio Público (o a ambos), a fin que
ella o los interesados dentro de la colectividad puedan defenderse.
Sin embargo, y debido a la naturaleza de algunas relaciones o
situaciones jurídicas, personas que no han sido partes en un proceso, pero que
eran potenciales litis consortes facultativos, pueden gozar de los efectos
directos del fallo dictado en un juicio donde no fueron partes, siempre que
dicha decisión los beneficie. Tal ocurre en materia de solidaridad donde el
artículo 1.236 del Código Civil expresa: “La sentencia dictada contra uno de
los deudores solidarios no produce los efectos de la cosa juzgada contra los
otros codeudores. La sentencia dictada a favor de uno de los deudores aprovecha
a los otros, a menos que se le haya fundado en una causa personal al deudor
favorecido”.
Mientras el artículo 1.242 del Código Civil reza: “La sentencia
condenatoria obtenida por uno de los acreedores contra el deudor común,
aprovecha a los otros. La sentencia dictada a favor del deudor aprovecha a éste
contra todos los acreedores, a menos que se le haya fundado en una causa
personal al acreedor demandante”.
Ambas normas previenen que personas que no han sido partes en un
proceso gocen de sus efectos.
También, los efectos expansivos o extensivos de la sentencia
penal (artículo 438 del Código Orgánico Procesal Penal), ha sido interpretada
por esta Sala, que en lo que los beneficie, puede el fallo extenderse a personas
que se encuentren en la misma situación y les sean aplicables idénticos
motivos, aunque no sean litis consortes en un mismo proceso, tal como lo
sostuvo la Sala en decisión del 27 de marzo de 2001 (Caso: María del Carmen
Torres Herrero).
Luego, la ley reconoce que personas que no sean partes de un
juicio puedan gozar de los efectos directos del fallo que allí se dicte,
siempre que estos le sean favorables. No se trata de una representación sin
poder que las partes hayan efectuado por estos beneficiarios, sino de efectos
extensivos de los fallos para evitar sentencias contrarias o contradictorias, y
que además, por razón de celeridad y economía procesal, tratan de impedir una
proliferación de juicios que atentaría contra la justicia efectiva.
La realidad de que existen situaciones o relaciones jurídicas que
vinculan a personas en una misma situación jurídica, llevó a esta Sala, a que
en las acciones para ejercer derechos o intereses difusos o colectivos, deba
ordenarse la citación por edictos a todos los interesados, y en algunos casos
en que no se publicó el edicto, la Sala consideró que a pesar de ello los
efectos directos de la sentencia podían extenderse a otras personas que no eran
partes, si les favorecían, y así, en fallo de 6 de abril de 2001 (Caso: Glenda
López y otros vs IVSS), la Sala señaló:
“Por último, debe esta Sala hacer particular referencia al
llamado «carácter personalísimo de la acción de amparo», el cual sirvió de
fundamento al Tribunal de la causa para negar la solicitud de extensión de
efectos del mandamiento de amparo respectivo, a todas aquellas personas que
siendo beneficiarias del sistema de seguridad social, les haya sido
diagnosticado el Virus de Inmunodeficiencia Humana y el Síndrome de
Inmunodeficiencia adquirida, y se les haya negado la entrega regular y
permanente de los medicamentos necesarios para el respectivo tratamiento, así
como la cobertura de los exámenes médicos especializados para optimizar dicho
tratamiento.
En este sentido, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo
señaló en el fallo recurrido que el carácter personalísimo de la acción de
amparo «conduce a que el mandamiento que pudiera dictarse sólo obra en
beneficio de aquellos que intentaron la acción y no para todos los que pudieran
encontrarse bajo el mismo supuesto, lo que significaría otorgar al amparo
efectos erga omnes, desvirtuándose así el objeto fundamental del mismo, que es
la restitución a un sujeto de derecho de una garantía jurídica tutelada por la
Constitución».
Al respecto, cabe observar que el ordenamiento positivo vigente
otorga un fundamento constitucional al petitorio de los accionantes, en
relación con la extensión de los efectos del mandamiento de amparo a todas las
personas que se encuentren en idéntica situación de aquéllos en cuyo favor éste
se acuerde. Así, debe observarse el contenido del derecho a la tutela judicial
efectiva, recogido en el artículo 26 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, cuyo tenor dispone:
«Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos
de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a
obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible,
imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable,
equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones
inútiles» (subrayado de esta Sala).
Respecto del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva,
y particularmente haciendo referencia a los derechos e intereses colectivos o
difusos, esta Sala sostuvo en decisión del 30 de junio de 2000 (Caso:
Defensoría del Pueblo vs. Comisión Legislativa Nacional) que:
«[E]l derecho o interés difuso se refiere a un bien que atañe a
todo el mundo, a personas que en principio no conforman un sector poblacional
identificable e individualizado, sino que es un bien asumido por los ciudadanos
(pluralidad de sujetos), que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven
lesionados o amenazados de lesión. Ellos se fundan en hechos genéricos,
contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de
personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o
indeterminada [...] Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor
grado a todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de
conciencia del grupo social, es diferente a la lesión que se localiza
concretamente en un grupo, determinable como tal, aunque no cuantificado o
individualizado, como serían los habitantes de una zona del país, afectados por
una construcción ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona.
Estos intereses concretos, focalizados, son los colectivos, referidos a un
sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque
individualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un
vínculo jurídico que los une entre ellos».
[...]
El interés de los vecinos de una urbanización, o un barrio, que
se ve desmejorado en sus servicios públicos por una construcción, por ejemplo,
también responde a un bien jurídico suprapersonal, pero es determinable,
localizable en grupos específicos, y ese es el interés que permite la acción
colectiva. Ese es el interés colectivo, él da lugar a los derechos colectivos,
y puede referirse a un objeto jurídico determinado.
[...]
[L]a Sala considera que si el artículo 26 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela contempla, sin distinción de personas la
posibilidad de acceso a la justicia para hacer valer derechos e intereses,
incluso los colectivos y difusos, tal acceso debe interpretarse en forma
amplia, a pesar del rechazo que en otras partes y en algunas leyes venezolanas,
exista contra el ejercicio individual de acciones en defensa de intereses o
derechos difusos o colectivos».
De lo anterior, emerge que el pedimento de los accionantes en
este sentido tiene lugar en derecho, por cuanto la extensión de los efectos del
mandamiento de amparo otorgado en su favor, a todos aquellos seropositivos
beneficiarios del sistema de seguridad social, conduce a la protección de un
segmento relativamente importante de la sociedad, compuesto por individuos a
los cuales resulta forzoso restablecer en el goce de sus derechos y garantías
constitucionales.
La Sala observa que, a pesar que no existía reconocida en la ley
una acción judicial para ejercer derechos e intereses colectivos, motivo por el
cual ésta no se ejerció directamente en esta causa, ella contiene la petición
en protección de un derecho colectivo (el de los agraviados), por lo que esta
Sala, en cuanto a ese aspecto de la pretensión, le da el tratamiento de una
acción de amparo por intereses colectivos, la cual es posible incoar, conforme
a lo señalado en la aludida sentencia de esta Sala del 30 de junio de 2000.
Debe acotarse, que en los casos en los cuales la acción de amparo
es interpuesta con base en un derecho o interés colectivo o difuso, el
mandamiento a acordarse favorecerá bien a un conjunto de personas claramente
identificables como miembros de un sector de la sociedad, en el primer caso;
bien a un grupo relevante de sujetos indeterminados apriorísticamente, pero
perfectamente delimitable con base a la particular situación jurídica que
ostentan y que les ha sido vulnerada de forma específica, en el segundo
supuesto. Así, no resulta cierto que el amparo destinado a proteger tales
situaciones jurídicas de múltiples sujetos, posea efectos erga omnes, tal como
lo señalara el a quo, pues, como se ha visto, sus beneficiarios son
susceptibles de una perfecta determinación y la tutela a ellos brindada es
siempre concreta, mas nunca de modo genérico.
En tal virtud, debe esta Sala acordar lo solicitado a este
respecto y, en consecuencia, cabe ordenar que el presente amparo sea otorgado a
todas las personas que: (i) se encuentren inscritas en el Instituto Venezolano
de los Seguros Sociales, (ii) les haya sido diagnosticada la enfermedad del
VIH/SIDA, (iii) que cumplan los requisitos legales para obtener los beneficios
derivados del sistema de seguridad social, y (iv) que hayan solicitado a las
autoridades del prenombrado Instituto la entrega de los medicamentos necesarios
para el respectivo tratamiento, así como el de las enfermedades oportunistas.
Así se declara”.
De nuevo la Sala debe resolver una acción de amparo, que si bien
es cierto no parece atender a derechos o intereses difusos o colectivos,
conforme a los lineamientos de la sentencia de esta Sala de 30 de junio de 2000
(Caso: Dilia Parra Guillén), si se refiere a unos accionantes que están en
idéntica situación jurídica que otros que no son partes en esta causa, y que
sufren o pueden sufrir infracción a los derechos constitucionales de que trata
este amparo, por lo que es necesario decidir si esos potenciales litis
consortes facultativos, sin ser partes en esta causa, pueden gozar de los
efectos del fallo que se dicte en este proceso, si es que ellos los benefician.
La resolución de tal cuestión está íntimamente unida a la
naturaleza de la pretensión incoada. Se trata de un amparo constitucional, y el
juez que ejerce la jurisdicción en materia constitucional, se rige, en muchos
aspectos, por principios diferentes a los del juez que ejerce la jurisdicción
en materia de naturaleza civil.
Como antes se apuntó, existen personas que tienen un mismo
vínculo jurídico con otras pero en sus relaciones con esa otra, derivadas del
vínculo, pueden asumir posiciones disímiles, lo que puede originar litigios
diferentes; de allí la existencia de los litis consorcios facultativos.
Sin embargo, en el orden constitucional puede ocurrir que el
vínculo común que deriva de derechos o garantías constitucionales establezca
una idéntica situación jurídica para muchas personas, y si dichos derechos o
garantías fueren infringidos, se lesionaría o amenazaría con infracción a todos
los que se encuentran en la idéntica situación.
Esta Sala en anteriores oportunidades ha expresado -y lo
reitera-que el Derecho Procesal Constitucional difiere del procesal común, ya
que las normas del Código de Procedimiento Civil, orientadas a resolver
litigios entre partes, que solo son atinentes a ellas y a sus propios
intereses, tienen que tener una connotación distinta a la de los procesos
constitucionales, donde el mantenimiento de la supremacía, efectividad y de los
principios constitucionales, no solo son materias atinentes a todo el mundo,
sino que no pueden verse limitados por formalismos, o instituciones que
minimicen la justicia constitucional.
Por ello, la Sala ha sostenido que los requisitos que exige el
Código de Procedimiento Civil a las sentencias, no se aplican totalmente a las
de los Tribunales Constitucionales, y se añade ahora, que los efectos de los
fallos constitucionales tampoco pueden ser totalmente idénticos a los de las
decisiones de otros campos de la jurisdicción.
De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye
un instrumento fundamental para la realización de la justicia; la cual debe ser
idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles, y estos
principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se une el de la
eficacia de los trámites señalado en el artículo 257 eiusdem, permiten que para
cumplir con ellos la sentencia del Tribunal constitucional pueda tener un alcance
mas amplio que los fallos del proceso de naturaleza civil.
Una de las características de algunas sentencias del ámbito
constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no son
partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a las
partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la hayan
solicitado con motivo de un juicio determinado.
Resulta contrario a la
eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo célere (expedito) del mismo, que sí
las partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional
de derechos que vulneran su situación jurídica, otras personas que se
encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma infracción, no
puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los
accionantes, y tengan que incoar una acción cuya finalidad es que se reconozca
la misma infracción, así como la existencia de la misma situación vulnerada y
su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias
o contradictorias.
El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción
constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y que
a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el juez constitucional,
no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la
violación constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía
constitucional; y en un proceso que busca la idoneidad, la efectividad y la
celeridad, como lo es por excelencia el constitucional, resulta contrario a los
fines constitucionales, que a quienes se les infringió su situación jurídica,
compartida con otros, víctima de igual transgresión, no se les restablezca la
misma, por no haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los
mismos fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo
que se dicten sentencias contradictorias.
En estos casos, se está en presencia de efectos procesales que se
extienden a una comunidad en la misma situación jurídica, la cual es diversa de
la comunidad de derecho contemplada en el Código Civil, pero existente con
relación a las infracciones constitucionales que a todos aquejan y que no puede
sostenerse que existe con respecto a unos (los que demandaron y obtuvieron
sentencia favorable) y no con respecto a otros, los no demandantes.
Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no
demandantes pueden renunciar o no a ellos, pero existe una declaración a favor
de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de la cual se
aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no le caduque su
acción, ya que de caducarles ellos no tendrían derecho a la fase ejecutiva de
una acción caduca.
En consecuencia, acciones como
las de amparo constitucional, si son declaradas con lugar, sus efectos se hacen
extensibles a todos los que se encuentran en la misma e idéntica situación así
no sean partes en el proceso.
Por lo tanto, los Notarios y Registradores que legalmente
califican para recibir la jubilación del Fondo de Pensiones de los Notarios y
Registradores, que no participaron en esta causa, a quienes no le ha caducado
su acción, tienen derecho de adherirse al fallo y solicitar su ejecución, ya
que gozan de los efectos del mismo, siempre que acrediten en autos
fehacientemente su condición de Notarios o Registradores y el cumplimiento de
los requisitos para ser jubilados conforme a las normas mencionadas. De hacerlo
le notificará al querellado a fin que exponga lo que crea conveniente,
debiéndose abrir una articulación probatoria en base al artículo 607 del Código
de Procedimiento Civil si el querellado disintere el derecho del peticionista,
el cual de serle negado por el juez de la ejecución, podrá dilucidar el mismo en
juicio aparte.
La Sala recuerda que el amparo Constitucional no produce cosa
juzgada material y que por tanto si los accionantes no obtuvieren un fallo
favorable, por falta de pruebas, ello no impide que otros incoen de nuevo la
acción y que se les ampare, caso en que el efecto extensivo del fallo
beneficiara a los perdidosos.
Por todas estas razones, la Sala declara que quienes se
encuentran en igual situación que los accionantes, por tener idéntico vínculo
jurídico con el agraviante y habérseles violado su situación jurídica, si no
les ha caducado la acción de amparo pueden adherirse a este fallo y pedir su
cumplimiento en el mismo término señalando para los accionantes.
Aquellos a quienes les sea discutida su condición por el
Ministerio del Interior y Justicia, y resultaren perdidosos en la articulación,
así como los que no califiquen para incoar este amparo, podrán recurrir a la
vías ordinarias para dilucidar sus derechos, y así se declara.
Decisión
Es por las consideraciones que anteceden, que este Tribunal
Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la Ley, declara:
Por tal razón, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República por autoridad de la Ley declara:
1) Sin lugar la acción de
amparo constitucional incoada por la ciudadana Alejandrina Pietri de Pérez,
asistida por el abogado Henrique Iribarren Monteverde.
2) Con lugar la acción de
amparo interpuesta por las ciudadanas Yolanda Angélica Derett García, Isabel
Alcalá Perdomo y Haydee Zambrano de Solórzano, Haydee Margarita Parra Araujo,
Luisa Estefanía Coello A. y Carmen Eugenia Naranjo, contra los respectivos
actos administrativos dictados en ejecución del Decreto N° 304 del 11 de
septiembre de 1999, por el Ministerio del Interior y Justicia, y se Ordena que
de inmediato, y con la prontitud necesaria, se tramiten las jubilaciones dentro
del término de un mes contado a partir de la presente fecha conforme al artículo
32 de la Ley Orgánica de Amparo y Garantías Constitucionales, so pena de
incurrir en desobediencia a la autoridad conforma al artículo 29 ejusdem.
La Sala declara que quienes se encuentran en igual situación que
las accionantes, por tener idéntico vínculo jurídico con el agraviante y
habérseles violado su situación jurídica, si no les ha caducado la acción de
amparo pueden adherirse a este fallo y pedir su cumplimiento en el mismo
término señalando para los accionantes.
Aquellos a quienes les sea discutida su condición por el
Ministerio del Interior y Justicia, y resultaren perdidosos en la articulación,
así como los que no califiquen para incoar este amparo, podrán recurrir a la
vías ordinarias para dilucidar sus derechos, y así se declara.”
b.3 En materia de amparo constitucional tributario puede conocer
un juez diferente a tributario.
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su
competencia para conocer del presente recurso de apelación conforme a la
declinatoria que en su favor hiciera la Sala Político Administrativa de este
Supremo Tribunal y, en tal sentido, reiterando los criterios asentados por esta
Sala en sus sentencias de 29 de junio de 2001 (Caso: Tropicana C.A.); 30 de octubre
de 2001 (Caso: Weplast C.A.) en las que se determinó la competencia para
conocer en primera y segunda instancia de la acción de amparo constitucional en
materia afín con la materia tributaria y, en las que, con fundamento en las
disposiciones previstas en los artículos 335 de la Constitución; 35 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; y 220 del Código Orgánico Tributario, en lo que
concierne a la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en materia
tributaria, se declaró esta Sala competente para conocer de las
apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que, en
materia de amparo constitucional, dicten la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, los Juzgados Superiores de la República y, en especial, los
Juzgados Superiores de lo Contencioso
Tributario y, puesto que la presente apelación se ha ejercido contra una sentencia dictada en materia de amparo
constitucional, por el Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Tributario de
la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, esta Sala se
considera competente para conocer de la presente causa, y así se declara.
Pasa esta Sala a pronunciarse acerca del recurso de
apelación ejercido, a cuyo fin observa:
En primer lugar esta Sala, en atención a la naturaleza de
ser de inminente orden público atribuida a la acción de amparo por el artículo
14 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y a
la garantía constitucional del derecho a ser juzgado por el juez natural,
analiza el alegato del apelante,
relativo a la incompetencia del tribunal a quo.
El 14 de septiembre de 2001, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, ante quien fue primeramente interpuesta la presente
acción, se declaró incompetente para conocer de la misma, fundando su
declaración en que los hechos indicados como lesivos se reportan a la emisión
de planilla de liquidación de derechos de registro y conceptos conexos, y en la
aplicación del criterio reiterado de esta Sala referente al principio general
conforme al cual la competencia en
materia de amparo constitucional se fija ratione materiae, “es decir, en razón de la afinidad que con la
materia tenga la pretensión de amparo constitucional ejercida...”, obviando
aplicar la excepción establecida en criterio vinculante de esta Sala en
sentencia de 8 de diciembre de 2000, (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo) que
indicó:
“E) La Sala decide que la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo continuará conociendo en primera instancia de
los amparos autónomos contra los actos administrativos, omisiones o vías de
hecho de los organismos del poder público que ha venido hasta ahora conociendo
en esa instancia, dejando a salvo la actuación de los jueces de primera
instancia y de municipio en los supuestos consagrados en el literal D) de este
fallo.”
Por su parte el Tribunal a quo,
afirmó su competencia para conocer de la presente causa en que la misma está
relacionada con el acto administrativo de emisión de planillas de liquidación
de derechos registrales que, en su criterio (compartiendo el criterio asentado
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 14 de
septiembre de 2001), reflejaría la actividad tributaria asignada por la Ley a
las oficinas de registro.
Ahora bien, con relación a la
competencia para conocer de los amparos incoados contra registradores
subalternos, entes administrativos adscritos al Ministerio de Interior y
Justicia, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de
Justicia, con fundamento en el numeral 3
del artículo185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en
ausencia de norma específica, había venido atribuyéndosela a la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo en razón de la naturaleza del órgano señalado
como agraviante, criterio considerado en materia administrativa de aplicación
preferente al de la afinidad material de los derechos que se dicen violados o
infringidos.
No obstante, en sentencia de 29 de
junio de 2001 (Caso: Tropicana C.A.), esta Sala estableció lo siguiente:
“Se
concluye entonces que, el ámbito material en el cual se produjo la supuesta
amenaza de lesión, es el jurídico tributario, pues la misma tuvo origen en la
relación de esta naturaleza, existente entre la referida Alcaldía y la
prenombrada contribuyente, conforme a la cual –y dentro de las garantías que el
ordenamiento positivo exige– el ente político-territorial en cuestión detentaba
el Poder Tributario para imponer coactivamente a aquélla, la obligación de
entregar una parte de sus rentas para lograr la satisfacción de las necesidades
colectivas, en armonía con el
principio de justa distribución de las cargas públicas; y particularmente, el
pago de la patente de Industria y Comercio, conforme a la potestad tributaria
que confiriera a los Municipios el artículo 31 de la Constitución de 1961.
Como
corolario de lo expuesto, no comparte esta Sala el criterio esbozado por el a
quo, según el cual –dado que la presente acción había sido incoada contra
un ente administrativo, como lo es la mencionada Dirección de Hacienda
Municipal– su conocimiento correspondería a un Juzgado con competencia en
materia contencioso-administrativa, pues como se ha visto, dentro de la
multiplicidad de relaciones que se generan entre la Administración y un determinado
administrado, existe una que ha sido dotada de tal especificidad (relación
jurídico tributaria), que el mismo ordenamiento positivo ha insertado dentro de
la jurisdicción contencioso-administrativa, órganos jurisdiccionales dotados de
esta competencia contenciosa fiscal.
En efecto, cabe
señalar que los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario (órganos
jurisdiccionales de primer grado en dicha materia contencioso-administrativa
especial), fueron creados mediante Decreto N° 1.750 (G.O. N° 32.630 del 23 de
diciembre de 1982) con jurisdicción en todo el territorio de la República. A
tales Juzgados, les fue otorgada en un comienzo, y conforme a las previsiones
del Código Orgánico Tributario de 1982, competencia para conocer de las
impugnaciones incoadas contra actos administrativos fiscales emanados de la
Administración Tributaria Nacional, excluyendo de su ámbito material de
conocimiento, aquellas ejercidas contra actos que provinieren de las
administraciones fiscales estadales y municipales, quedando estas últimas
sujetas a la aplicación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
tanto en lo atinente al procedimiento de impugnación de actos de efectos
particulares, como en lo relativo a la determinación del órgano jurisdiccional
a cuyo conocimiento estaban sometidas, conforme la previsión del artículo 181
de la referida ley, según el cual «[m]ientras se dicta la Ley que organice la
jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan
atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los
actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de
autoridades estadales o municipales de su jurisdicción [...]».
No es
sino a partir de la reforma efectuada en el mencionado Código en el año 1992,
criterio plasmado igualmente en la posterior reforma de 1994 que da lugar al
Código vigente, que fue unificado el régimen contencioso fiscal, igualándose el
procedimiento impugnativo y otorgando de manera privativa competencia a estos
tribunales (contencioso-tributarios) para el conocimiento de las acciones y
recursos en contra de los órganos de la Administración Tributaria, aún si
fueren incoados en contra de las administraciones fiscales de los entes
político-territoriales menores, excluyéndose así al contencioso tributario
estadal y municipal de la aplicación del mencionado artículo 181 de la Ley que
rige las funciones de este Alto Tribunal (vid. a este respecto, sentencia de la
Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, del 12
de agosto de 1993, caso: Colgate-Palmolive).
La
anterior reflexión, halla su fundamento en el hecho de que la sentencia dictada
por el a quo, arribó a conclusiones contrarias a las aquí plasmadas,
siendo que las mismas resultaban aplicables al tiempo en que tal decisión fue
proferida, esto es, en 31 de agosto de 1994, dada la vigencia en aquella
oportunidad de las normas que han sido objeto del presente análisis.
Determinado
pues, que en el caso sub examine la afinidad de la materia es la
contenciosa fiscal, y que el Municipio Autónomo Mariño del Estado Nueva Esparta
funge como ámbito espacial en el cual se produjo la presunta lesión, cabe
observar que no existe un Juzgado denominado de Primera Instancia al cual le
haya sido atribuida por la ley la competencia contencioso-tributaria de forma
particular sobre el referido municipio, lo cual conduce a esta Sala a dilucidar
el órgano jurisdiccional competente para conocer de las acciones de amparo
constitucional incoadas contra los órganos de la Administración Tributaria
Nacional, Estadal o Municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 5
de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
A tal
fin, se observa que de conformidad con el citado Decreto 1.750 emanado del
Consejo de la Judicatura, la jurisdicción contenciosa fiscal está conformada (i)
por nueve Juzgados Superiores en lo Contencioso Tributario como tribunales de
primer grado, todos ellos con sede en la ciudad de Caracas y con competencia
territorial nacional; y (ii) por la Sala Político Administrativa de este
Alto Tribunal como Tribunal de Alzada de los prenombrados Juzgados Superiores.
A
pesar de la letra del comentado artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, resulta necesario dotar a los
prenombrados Juzgados Superiores de la
competencia para conocer de la acciones de amparo constitucional que se incoaren
en la materia contencioso-fiscal, pues, como se dijo anteriormente, el criterio
rationæ materiæ garantiza la especialidad del conocimiento de Juzgador,
en beneficio del justiciable, con las excepciones que serán analizadas infra
al analizar el supuesto excepcional del artículo 9 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Entonces,
y mientras no sea modificado el régimen legal antes comentado, las acciones de
amparo interpuestas en contra de los entes de la Administración Tributaria
Nacional, Estadal o Municipal, corresponderá su conocimiento en primer grado de
la jurisdicción constitucional a los Juzgados Superiores en lo Contencioso
Tributario.
Con
respecto al órgano superior a que alude el artículo 35 de la referida ley, debe
observarse que, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, conforme a la cual fue creada esta Sala
Constitucional, como última intérprete y máxima garante de los principios y
valores que informan nuestra Carta Magna, fue modificado el régimen de
competencias aplicable a la materia de amparo constitucional hasta
ese entonces, pues vista la marcada especialización otorgada a esta Sala
Constitucional por el constituyente, a ella debe corresponder como cúspide de
la Jurisdicción Constitucional, el conocimiento de la acciones de amparo, ya
sea en primera instancia en los supuesto contenidos en el artículo 8 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, bien por la vía
de consulta o apelación a que hace referencia el artículo 35 eiusdem
(vid. sentencia N° 1/2000, caso: Emery Mata Millán).
Por
otra parte, conviene acotar que lo antes dispuesto debe regir únicamente en los
casos de acciones de amparo interpuestas de conformidad con la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de forma tal que la acción
de amparo (tributario) a que alude el artículo 215 del Código Orgánico
Tributario, queda sujeta a la aplicación plena de las disposiciones del
referido cuerpo normativo (sobre las diferencias existentes entre ambas
acciones, véase el exhaustivo estudio contenido en la sentencia 654/2000, caso:
Sucesión de Carlos Alberto Domínguez Gómez).
II
Visto
pues, que el juzgado competente para haber decidido la acción de amparo objeto
de estos autos en primera instancia, es un Juzgado Superior en lo Contencioso
Tributario, y que sin embargo, actuando bajo el supuesto contenido en el
artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del
Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta se
atribuyó el conocimiento de la acción en primera instancia, conviene analizar
la referida disposición, a los fines de verificar la adecuación de tal conducta
a derecho.
Con
este objeto, se observa que el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, es del tenor siguiente:
«Artículo 9.-
Cuando los hechos, actos u omisiones constitutivos de la violación o amenaza de
violación del derecho o de la garantía constitucionales se produzcan en lugar
donde no funcionen Tribunales de Primera Instancia, se interpondrá la acción de
amparo ante cualquier Juez de la localidad quien decidirá conforme a lo
establecido en esta Ley. Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la
adopción de la decisión, el Juez la enviará en consulta al Tribunal de Primera
Instancia competente».
Sobre la lectura que debe brindarse al artículo anterior, esta
Sala ha señalado que (sentencia 1555/2000, caso: Yoslena Chanchamire):
«En
vista de que hay tribunales con competencia territorial y material nacional,
así como lugares donde no hay Tribunales de Primera Instancia con competencia
en la materia conexa con la situación jurídica del accionante, el artículo 9
previno, que si en el lugar de la transgresión no funcionaren tribunales de
Primera Instancia ('en el lugar donde no funcionen Tribunales de Primera
Instancia'), se interpondrá la acción de amparo ante cualquier juez de la
localidad, que decidirá con carácter provisional, conforme a lo establecido (el
procedimiento) en la ley especial que rige el amparo constitucional.
[...]
El
'cualquier juez de la localidad', tal como aparece en el artículo 9, no
necesita tener competencia material sobre la situación jurídica que se trata de
proteger, [...] sino que bastaría que fuese inferior al tribunal de primera
instancia competente, que tiene su sede en otra localidad, a
quien le enviará en consulta su decisión, dentro de las 24 horas siguientes a
su publicación.
[...]
Ante esta incompetencia por la materia, reconocida por
la propia norma, del tribunal que debido a la necesidad de acceso a la justicia
y a la celeridad sentenció el amparo, esta Sala no puede sino interpretar que
el trámite ante dicho tribunal, más la consulta prevenida, conforman una sola
instancia (la primera), y por ello no consideró el legislador la apelación de
dicho fallo; siendo posible la apelación contra el fallo del Tribunal de
Primera Instancia que lo dicta motivado por la consulta obligatoria prevista en
el artículo 9 eiusdem, agotándose así la primera instancia, y siendo
dicha sentencia, a la vez, consultable [o apelable] con el superior, a tenor
del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, ya que dicho superior –claramente separado del tribunal de
primera instancia a que se refiere el artículo 9 comentado– es el que conocerá
la causa en segunda instancia» (subrayado
de este fallo).
A la
luz de los razonamientos que inspiran el fallo parcialmente transcrito,
considerando –como expresara más adelante el mismo– que «el acceso a la
justicia a que tiene derecho toda persona (artículo 26 de la Constitución
vigente), para lograr una tutela efectiva y obtener con prontitud la decisión,
se ve enervado en muchos casos al 'obligar' a la persona a trasladarse a un
lugar distinto a aquél donde ocurrieron los hechos», y atendiendo a la
conformación actual de la jurisdicción contencioso-tributaria, en la cual los
únicos Juzgados materialmente competentes están ubicados en la ciudad de
Caracas, lo que implica que en la mayoría de los casos se encuentren
sustancialmente distanciados del lugar en el cual se generó la presunta lesión,
debe entonces esta Sala verter las consideraciones generales precedentes, sobre
el supuesto específico de las acciones de amparo constitucional interpuestas
contra los entes tributarios nacionales, estadales o municipales, en la forma
siguiente:
1.1.
Si la lesión se genera en el Distrito Capital o en el Área Metropolitana de Caracas,
la acción de amparo deberá ser interpuesta siguiendo las prescripciones normales
de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en
concordancia con la doctrina vinculante dictada por esta Sala mediante
sentencia N° 7/2000 (caso: José Amando Mejía). Esto es, se interpondrá
directamente ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario que resulte
competente en virtud de la distribución de ley, y se aplicará el trámite que
esta Sala reseñara en el fallo antes aludido.
1.2. Si
por el contrario, la lesión se produjese fuera del Distrito Capital o del Área
Metropolitana de Caracas, el agraviado podrá optar entre trasladarse a la
capital de la República a los fines de hacer valer su pretensión de amparo
constitucional, en cuyo supuesto se aplicará lo dispuesto en el numeral
anterior, o acudir ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil, por ser
el competente en materia de derecho común, situado en el lugar en el que se
concretó el hecho lesivo. En este último caso, el Juez deberá sustanciar la
causa conforme lo establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, y una vez dictada la decisión (no sujeta
a apelación), remitir en la forma más tempestiva posible, todas las actuaciones
al Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario correspondiente, cuya decisión
en consulta configura la primera instancia, y está sujeta a revisión en segunda
instancia en los términos previstos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
1.3. Si
en la localidad en que ocurrieran las transgresiones constitucionales, tampoco
existe Juez de Primera Instancia en lo Civil, conocerá de manera excepcional de
la acción de amparo, el juez de la localidad (esto es, cualquiera que resulte
de menor jerarquía de aquél), y éste, de conformidad con el artículo 9 antes
citado, lo enviará igualmente en consulta obligatoria al Juez Superior en lo
Contencioso Tributario, para que se configure la primera instancia.
1.4. En
cualquiera de los supuestos antes previstos, corresponderá el conocimiento de
las decisiones definitivas de primera instancia, a esta Sala Constitucional, en
los términos prevenidos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.
De conformidad con los criterios
anteriormente expuestos y siendo que los derechos de registro participan de la
misma naturaleza de los tributos regidos por el Código Orgánica Tributario,
además de que por la ley especial que los crea, esta Sala considera que en el
caso presente, el tribunal a quo era competente para conocer de la
presente acción de amparo, y así se declara.
Enseguida, pasa esta Sala a analizar los
alegatos del apelante, a cuyo fin observa:
Indica el apelante que la sentencia recurrida, adolece
del vicio de falso supuesto, infringiendo el artículo 320 del Código de
Procedimiento Civil, por
desnaturalización “del hecho mismo del cual se deduzca un
concepto que se cree implícito en el texto, aún cuando no lo contenga en
realidad” porque en su criterio,
para inadmitir la acción propuesta, parte de la consideración falsa de
que él estimó que el amparo es una vía alternativa a la prevista por el
artículo 143 de la entonces vigente Ley de Registro Público, cuando en realidad
él consideró que el amparo es la vía apropiada para el restablecimiento de su
situación jurídica constitucional que se dice infringida.
La sentencia objeto del presente recurso declaró
“inadmisible” la presente acción de
amparo al considerar el sentenciador que no se encontraban presentes los
presupuestos previstos en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, porque, en su parecer, el procedimiento previsto en el artículo 143
de la entonces vigente Ley de Registro Público, es una vía idónea, expedita y
apropiada para obtener el mismo fin perseguido por la acción de amparo que
debió ser ejercida antes que ésta.
El artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo citada, exige
como presupuesto de procedencia de la acción de amparo contra actos
administrativos, como es el caso presente, que “no exista otro medio procesal
breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional” que se
persiga.
El procedimiento previsto en el artículo 143 de la Ley de Registro Público citada, era un
reclamo que se interponía ante el Ministerio de adscripción y que podía
culminar con el ejercicio de un recurso ante este Supremo Tribunal. Si bien era
un procedimiento especial para reclamar del excesivo o indebido cobro de derechos
registrales, no era sino un procedimiento que preveía una fase administrativa previa y la utilización de otro medio procesal en
segundo término, por lo que mal pudo el a quo considerar que se trata de
un medio procesal tan expedito y breve como el amparo.
Siendo ello así, atendiendo a lo expuesto, considera esta
Sala que la presente causa no es “inadmisible” por existir otras vías
procesales igualmente aptas e idóneas para obtener el mismo fin que el amparo,
como indebidamente lo declaró el a quo, ni improcedente, como habría de
haber sido declarada de resultar idónea y procesal la referida vía, para la
obtención del mismo fin perseguido por esta acción, y así se declara.
Atendiendo a lo expuesto y en resguardo del derecho a la
segunda instancia que tiene el accionante en amparo, esta Sala considera que
debe ordenar como en efecto ordena al Tribunal a quo, continuar conociendo de la presente causa desde el análisis de su procedencia y
admisibilidad. Así se declara.
Declarado lo anterior, considera esta Sala inoficioso
hacer cualquier otra consideración respecto de la presente causa, y así se
declara.
b.4 Juez incompetente por la materia que cauteló y luego procedió
a declinar.
El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:
“Del análisis del
expediente, y de la apreciación de las exposiciones realizadas por las partes
en la audiencia oral del presente procedimiento, la Sala observa:
En la Audiencia
Constitucional se plantearon una serie de argumentos sobre la existencia de
ofertas públicas de acciones y tomas de control, lo cual podría ser del fondo
del proceso de nulidad de los actos dictados por la Comisión Nacional de
Valores, actualmente conocido por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, pero que son ajenos (dichos argumentos) a lo que se irá a
dilucidar en esta causa, cual es si el decreto de las medidas preventivas
impugnadas, infringen o no normas constitucionales. De allí que tales
argumentos no los examina la Sala, y así se declara.
En lo que respecta,
al argumento presentado por el tercero coadyuvante BBO de que para incoar el
amparo se requiere constituir una garantía si el accionante no está domiciliado
en Venezuela, la Sala apunta que el artículo 27 constitucional al garantizar el
derecho al amparo, no exige tal requisito, en consecuencia no es necesario que
el no domiciliado en Venezuela caucione. Así se declara.
En cuanto al
pedimento de avocamiento solicitado por el tercero interviniente Digitel, esta
Sala lo niega, ya que su competencia se refiere al conocimiento de materia
constitucional y no de juicios de nulidad por ilegalidad, sólo en casos que se
planteara la inconstitucionalidad total de unos procesos, la Sala podía
plantearse tal avocamiento y este no es el caso. En consecuencia, se niega el
avocamiento solicitado. Con relación a la apertura a pruebas solicitado por los
terceros, la Sala la niega ya que considera que lo planteado puede ser resuelto
de mero derecho. Así se declara.
Las acciones de amparo
incoadas conjuntamente con los procesos de nulidad son conocidas por los
Tribunales competentes para la nulidad, es decir, por los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo. Tales tribunales, si son Superiores, son a su vez
competentes para conocer las apelaciones y las consultas que se dicten en los amparos
a tramitarse conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales. Consecuencia de lo anterior, es que la Sala
Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, sería la
competente para conocer de las apelaciones y consultas de los amparos que sean
dictados de manera cautelar por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo.
Siendo así, los amparos
autónomos intentados por terceros contra las decisiones que se dicten en esos
amparo conjuntos, lo lógico es que sean conocidos por los tribunales que pueden
decidir las apelaciones y consultas, a fin que no se dicten sentencias
contrarias o contradictorias en ese tipo de amparos, y ello es razón suficiente
para que esta Sala no sea competente para conocer los amparos autónomos de
partes o terceros interpuestos contra los fallos que se dicten en los amparos
incoados conjuntamente con las acciones de nulidad de los actos
administrativos.
Asentado lo anterior, la Sala
apunta, que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces
que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar
medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma,
esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del
artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a
un caso como éste -con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el
artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
Artículo 71.- “La solicitud de regulación de la
competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la
competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las
razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de
la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la
regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte
Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en
la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea
declarada por un Tribunal Superior.
Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o
que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere
el artículo 349, la solicitud de regulación de la competencia no suspenderá el
curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera
actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir
el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la
competencia”. (Subrayado de la
Sala)
Por ello, la Sala, al
considerar que hubo un exceso en la extención del amparo cautelar decretado por
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, resolvió lo siguiente:
“En base a la facultad que le otorga al juez el artículo
71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas
preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta
Sala, tomando en cuenta a su vez, la
tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes,
mantiene la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria
de esta Sala del 07 de noviembre de 2001, y en consecuencia se mantienen
suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los
N° 3.5, 3.7 y 3.8.
En consecuencia, continúan vigentes las medidas
cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia
impugnada en el Capítulo referente a su decisión.
Con relación a las medidas identificadas con el numeral
3.3, la cual obra en contra de Corporación Digitel, al no ser esta accionante
en el presente amparo, y no haber solicitado la suspensión, la misma se
mantiene. Es todo”.
Decisión
Es por las razones que
anteceden, que esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
declara:
1. Competente a la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de
la presente acción de amparo, conforme a la doctrina establecida en este fallo.
En consecuencia, se Ordena sean pasados los autos a
dicha Sala para que sustancie la presente acción.
2. Con base a la
facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil
que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente,
salvo decidir el fondo, esta Sala,
tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional
y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo pudiera causar a los accionantes, Mantiene la suspensión de las medidas acordadas en la
decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en
consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión
impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8.
En consecuencia,
continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1,
3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su
decisión.
3. Con relación a las medidas identificadas con el numeral
3.3, la cual obra en contra de Corporación Digitel, al no ser esta accionante
en el presente amparo, y no haber solicitado la suspensión, la misma se
mantiene. “
C.- Breve referencia a los privilegios del Municipio
c.1 No Embargabilidad de los bienes municipales
Al respecto
resulta contundente lo establecido en sentencia de Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia fecha
02-08-2001 (caso Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico) al señalar:
En tal
sentido, la Sala observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 102
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el Municipio goza de los mismos
privilegios y perrogativas que la legislación le otorga al Fisco Nacional, por
lo que resulta perfectamente aplicable la previsión normativa de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional que establece que los bienes, rentas,
derechos o acciones pertenecientes a la Nación no están sujetos a embargos,
secuestro, hipotecas o ninguna otra medida de ejecución preventiva o
definitiva.
Asimismo se observa que, cursa en el expediente
el auto del 6 de marzo de 2001, dictado por el Juzgado de Primera Instancia del
Trabajo y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, en
ejecución de la sentencia accionada, dirigido al Juzgado Ejecutor de Medidas de
los Municipios Juan German Roscio Ortiz y Julian Mellado del Circunscripción
Judicial con el fin de comisionarlo para ejecutar la medida de embargo, como
consecuencia del incumplimiento por parte de la Alcaldía de lo ordenado por el Tribunal, recayendo la referida medida recae sobre “ bienes propiedad de la demandada, los
cuales el interesado señalará oportunamente hasta cubrir la cantidad de
VEINTIDÓS MILLONES CIENTO CATORCE MIL CIENTO TRES BOLIVARES CON 57 CÉNTIMOS (
Bs. 22.114.103,57) que cubre el doble de la suma mandada a pagar en la
condenatoria...”, e igualmente corre en las actas del expediente el auto
a través del cual el referido Juzgado Ejecutor, en virtud de una diligencia
presentada por la apoderada judicial del demandante en el juicio principal,
fijó la oportunidad para cumplir con la comisión impuesta por el tribunal de la
causa. De todos los elementos referidos
se colige, que existe el peligro
inminente que se ejecute una medida de este tipo sobre bienes propiedad de una entidad municipal sin haber
determinado, como se alega, si mediante la sentencia accionada que se pretende
ejecutar se vulneran derechos de rango constitucionales, lo que a juicio de esta Sala, resulta suficiente para declarar la
procedencia de la cautelar que suspenda los efectos de la sentencia accionada y
así la ejecución del fallo de primera instancia que declaró con lugar la
demanda por cobro de diferencias de prestaciones sociales y otros conceptos
interpuesta por el ciudadano Ricardo José Pérez Vegas contra la Alcaldía del Municipio
Juan Germán Roscio del Estado Guárico, y así se decide.
c.2 Notificación a los
municipios
Al respecto señalo la Sala Constitucional en
sentencia de fecha 15-10-2002 (caso Municipio Escuque del Estado Trujillo) que incluso en los
juicios de tipo laboral la notificación debe hacerse de conformidad con lo
previsto en la 103 LORM lo siguiente:
En efecto, tal como
lo señaló la sentencia apelada si se
evidenció violación del derecho la debido proceso y a la defensa, toda vez que
el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, es preciso al señalar que: "...la sentencia dictada fuera del
lapso de diferimiento deberá ser notificada a las partes, sin lo cual no
correrá el lapso para interponer los recursos...", y visto que en
el caso de autos la sentencia dictada el 30 de marzo de 2000 por el Juzgado
Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo
y de Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo no
fue notificada al Síndico Procurador Municipal, actuando éste en representación
de la parte demandada, es decir, la Alcaldía del Municipio Escuque del Estado
Trujillo, toda vez que fue incoada una demanda de calificación de despido
contra ella.
En ese orden de
ideas se debe indicar a su vez, que el artículo 87 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal dispone que "...le
corresponde al Síndico Procurador representar y defender al Municipio o
Distrito Metropolitano (....) en lo referente a los derechos relacionados con
los intereses Públicos Municipales...", de igual forma se hace mención a lo dispuesto
en el artículo 103 eiusdem, que
establece que "... los
funcionarios judiciales están obligados a notificar al Síndico Procurador de
toda demanda, oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de
cualquier naturaleza que, directa o indirectamente, obre contra los intereses
patrimoniales del Municipio o del Distrito Capital...".
Hechas estas consideraciones la Sala observa, que en el
caso de autos la lesión constitucional al debido proceso y a la defensa se
encuentra presente desde el momento en que no se ordenó la notificación de la
parte ahora accionante y su situación jurídica infringida nace a partir de
todos los actos que surgen después de la falta de notificación de dicha
sentencia, como lo era declararla firme, obviando la notificación del mismo,
privándosele de esa manera su derecho de ejercer los recursos ordinarios o
extraordinarios que la Ley establece contra el fallo que fuera adverso a sus
intereses.
c.3
Quien puede solicitar reposición en caso de violación del 103 LORM
Como lo estableció la jurisprudencia si bien la correcta
notificación del Sindico Procurador Municipal esta relacionado con el orden
público quien tiene la cualidad para solicitar la reposición es el Síndico no
podrían solicitarlo otra parte que pudiera tener interés, ya que podrían verse
afectado los intereses del municipio
En relación con la
citación de Síndico Procurador, se
advierte que el artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece
que sólo a ese funcionario corresponde solicitar la reposición en casos como el
presente, pues podrían verse afectados
los intereses del Municipio. Por tanto,
visto que en la diligencia presentada el 03 de julio de 1997 por el
abogado Jorge E. Rodríguez, apoderado especial del Síndico Procurador Municipal
(encargado) del Municipio Barinas del Estado Barinas, éste se limitó a
solicitar que se dejase expresa constancia de su formal notificación, y no
denunció los presuntos vicios de que adolece, según el apelante, la citación practicada por el tribunal comisionado,
resulta improcedente acordar la reposición requerida. Sentencia del 22-06-2000
SPA-TSJ (caso MILAGROS BASTARDO DE CASTELLANO vs Municipio Barinas)
c.4 Costas
procesales contra los municipios
Sentencia de la CPCA de fecha 23-03-2001
(sentencia 445). Para la procedencia de las costas contra el Municipio será
necesario: a) vencimiento total; b) por
sentencia definitivamente firme; c) juicio de contenido patrimonial; d) que no
existan motivos racionales para litigar. Además se exige que la costas tendrá
como limite máximo el 10 % del valor de la demanda, siendo la retasa
obligatoria. En el mismo sentido 06-04-1989
C.5 innecesaria notificación del sindico de cada etapa
del proceso judicial
3)
Se denuncia que no se notificó al Síndico Procurador Municipal, como lo exige
la Ley Orgánica de Régimen Municipal en su artículo 103, para los supuestos
legales en que se obre directa o indirectamente contra los intereses
patrimoniales del Municipio.
El
precepto citado textualmente establece:
Artículo 103.- “Los funcionarios judiciales están
obligados a notificar al Sindico Procurador de toda demanda, oposición,
excepción, providencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza que,
directa o indirectamente, obre contra los intereses patrimoniales del
Municipio, del Distrito Municipal o Metropolitano.
Dichas notificaciones se harán por oficio y deberán ser
acompañadas por copia certificada de todo lo que sea conducente para formar
criterio acerca del asunto. El Sindico Procurador deberá contestarlas en un
término de cuarenta y cinco (45) días continuos, vencido el cual se tendrá por
notificado.
En los juicios en que el Municipio o Distrito sea parte, los
funcionarios judiciales están igualmente obligados a notificar al Sindico
Procurador de la apertura de todo término para el ejercicio de algún recurso,
de la fijación de oportunidad para la realización de algún acto de toda
actuación que se practique. En este caso, vencido un plazo de ocho (8) días
hábiles se tendrá por notificado el Municipio o Distrito.
La falta de notificación será causal de reposición a instancia
del Síndico Procurador.”
Para
resolver esta Sala acota que en el artículo 103 precitado hay que separar dos
supuestos generales bien definidos. En los dos primeros párrafos se hace
referencia a aquellas actuaciones que se realizan en procedimientos judiciales
en los cuales la Municipalidad no es parte litigante, pero que por la
naturaleza de tales actuaciones sus efectos pueden obrar directa o indirectamente
contra sus intereses patrimoniales. En el tercer párrafo se refiere a
actuaciones realizadas en procesos judiciales en los cuales la Municipalidad es
parte litigante, bien como sujeto activo o bien como sujeto pasivo de la
relación procesal. El contenido del parágrafo in fine aplica a
los demás párrafos del precepto normativo.
Ahora
bien, en la hipótesis de que la Municipalidad no sea parte, pero las
actuaciones obren directa o indirectamente en contra de sus intereses
patrimoniales, en paráfrasis de Luis Loreto (Ensayos Jurídicos. Caracas.
Ed. Jurídica Venezolana. 1987.p. 264-265) quien trata el tema de la
notificación al Procurador General de la República, caso aplicable mutatis
mutandis al presente supuesto, se hace referencia a la intencionalidad
del agente, pues si el efecto jurídico es directo, el mismo va dirigido y se
produce inmediatamente en la esfera patrimonial de la Municipalidad, por
encaminarse el propósito que lo anima en derechura a ese objetivo; mientras que
si es indirecto, el acto enjuiciado no apunta en su intencionalidad inmediata a
la producción de efectos sobre cualesquiera bienes en general, mas debe tenerse
en consideración solamente aquellos próximos, no remotos, que van a herir y
alcanzar intereses patrimoniales en los cuales la Municipalidad puede afirmar y
sostener una titularidad o posesión cierta, aunque mediata, no puramente
eventual o lejanamente posible.
Las dudas se desvanecen en el caso de
que la Municipalidad, persona jurídica de derecho público territorial, sea el
sujeto activo o pasivo de la pretensión incoada por vía de un proceso judicial,
pues resulta clara la necesidad de su notificación, en los términos previstos
en el artículo 103 eiusdem, ya que de lo contrario, quedará sujeto a
nulidad cualquier acto procesal que se llevare a cabo.
En
el caso sub judice, los representantes de la Municipalidad
denuncian que como se estaban comprometiendo directa o indirectamente bienes
del patrimonio del Municipio Iribarren por efecto de la decisión que tomó el
juez de la causa, se debió notificar al Síndico Procurador Municipal de la
misma. Pero en realidad el Municipio es parte en el presente proceso de
estabilidad, es el sujeto pasivo de la relación procesal, por lo que aplica es
el supuesto previsto en el tercer párrafo del artículo 103 citado y no el del
párrafo primero del mismo precepto, referido específicamente a las situaciones
en las que el Municipio no es parte procesal. Por otra parte, el Municipio
Iribarren no estuvo ausente de patrocinio profesional pues los abogados que lo
representan en juicio fueron habilitados para representar judicialmente al
Municipio por el propio Síndico Procurador Municipal mediante poder especial ad
hoc, el cual consta en el expediente.
Ahora
bien ¿representa un requisito formal la notificación del Síndico Procurador
Municipal de la apertura de todo término para el ejercicio de algún recurso o
para la realización de algún acto, dentro de los procesos en que la
Municipalidad es parte, aún cuando éste haya otorgado poder judicial a profesionales
del Derecho para que asuman y ejerzan la respectiva representación procesal de
la Municipalidad?
Esta
Sala considera que, en tal supuesto, no es necesaria la formal notificación del
Síndico Procurador Municipal exigida por la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
en tanto los intereses y derechos de la Municipalidad, como se demuestra del
contenido del expediente del caso, han estado legítimamente representados
durante todo el iter procesal y con conocimiento del Síndico Procurador
Municipal, quien otorgó el poder judicial correspondiente, y así se declara.
Sostener
una posición en contrario equivaldría a ir contra el texto del artículo 26 de
la Constitución el cual exige, entre otros atributos de la justicia, el que sea
imparcial, idónea, transparente, equitativa y expedita, sin dilaciones
indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles. Y como lo estableció esta
Sala en la sentencia N° 708 del 10 de mayo del 2001:
“En
un Estado social de derecho y de justicia (artículo 2 de la vigente Constitución),
donde se garantiza una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin
formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26 eiusdem), la interpretación de
las instituciones procesales debe ser amplia, tratando que si bien el proceso
sea una garantía para que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, no
por ello se convierta en una traba que impida lograr las garantías que el
artículo 26 constitucional instaura”.
Desde
otro ángulo, del caso bajo análisis se evidencia un dato por demás importante:
la resistencia del sujeto pasivo de la ejecución del fallo para cumplir con su
contenido. Según se plantea en el expediente, la Alcaldía del Municipio
Iribarren del Estado Lara tiene varios expedientes en estado de ejecución en
los cuales se solicitó proponer la forma de pago y no ha respondido de manera
debida, con lo que se trasluce una conducta negligente a los efectos de acatar
los fallos que le han sido adversos.
IV.- Conclusiones
-
La ausencia de una ley especial que regule esta materia, ha
ocasionado cierta inseguridad jurídica, porque como se ha observado del
análisis realizado, la aplicación de cada poder ha variado de magistrado a
magistrado y conforme a las tendencias de la doctrina contemporánea en el
momento histórico. No obstante ello, esta
omisión ha tenido como contrapartida el florecimiento, a través de la
jurisprudencia, de criterios importantes en el devenir del contencioso
administrativo.
-
Consideramos, y está de más decirlo, urgente la promulgación de
una ley especial que regule la jurisdicción contenciosa administrativa debatida
a todo nivel, evitando dejar lagunas jurídicas, que permitan diversas
interpretaciones, debido a la
importancia que reviste esta materia, ello con la finalidad de propender a la
garantía del derecho a la tutela judicial efectiva tan anhelada por nuestra
carta magna.
-
Observamos que en la jurisprudencia se encuentra en mora la
aplicación de la oralidad al procedimiento contencioso administrativo lo cual
con la entrada en vigencia de la Constitución en diciembre de 1999 y por su
mandato, ha podido ser utilizado en todos los procedimientos orales vigentes,
aplicando analógicamente el procedimiento oral previsto en el Código de
Procedimiento Civil. Sin embargo, consideramos que en la actualidad, y hasta
tanto se dicte la Ley de la Jurisdicción Administrativa, debería ser aplicado
analógicamente el procedimiento previsto en la Ley del Estatuto de la Función
Pública, por ser más afín a la materia Contencioso Administrativa.
-
Por último consideramos en cuanto a la nueva potestad de conocer
sobre los reclamos por la prestación de servicios públicos (contencioso de los
servicios públicos) que, siguiendo las tendencias que ayudamos a forjar en el
ejercicio de la magistratura, que la ley que sea dictada para regular la Jurisdicción
Administrativa deberá establecer un procedimiento breve para tramitar estas
reclamaciones en donde el juez competente deberá ser el juez de municipio por
la cercanía de éste con el justiciable. En este sentido, observamos que el
anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa propuesto por
la Sala Político Administrativa, si bien establece un procedimiento breve para
la tramitación de este tipo de reclamos (procedimiento breve del Código de
Procedimiento Civil), le da la competencia para conocer de ellos a los Tribunales Superiores de
lo Contencioso Administrativo con competencia territorial según el domicilio
del recurrente. Sin embargo, en aras de ofrecer facilidad al afectado prevé que
la forma de iniciar el procedimiento es a través de un escrito en el que se
evitará todo tipo de formalidades. Asimismo señala que si el juicio se intenta
contra la República no es necesario agotar el antejuicio administrativo previo.×
Barquisimeto, 03 de febrero de 2004
