Tendencias Jurisprudenciales en materia municipal .[1]

 

Pier Paolo Pasceri Scaramuzza[2]

 

 

 

 

Sumario:

I.- Introducción .

 

II.- Manifestaciones de la Administración Pública.

 

A.- Actos Administrativos:

a.1.-  Vicio de Inconstitucionalidad competencia del Tribunales Superiores Contenciosos Administrativo (en adelante TSCA-RCO).

 a.2 Actos administrativos funcionariales municipales (obreros dependientes de alcaldías competente juez laboral) TSJ-SALA DE CASACIÓN SOCIAL (17-5-2000).

a.3 Imposibilidad que la administración pública desaplique leyes.

a.4. Sentencia de un Juzgado Superior Contencioso Tributario que desaplicó ordenanza interpretando lo que es el concepto de hecho imponible.

a.5 El respeto del Derecho de la Defensa en procedimientos administrativos tributarios de verificación (deberes formales).

a.6 Tributos en materia de telecomunicaciones y la tributación municipal.

a.7 Aplicación supletoria del Código Orgánico Tributario a los municipios.

a.8 Competencias fiscales de las Contralorías.

a.9 Motivación de actos administrativos.

a.10 Actos recurribles, legitimación ad procesum (COT) (SPA 11-7-2001).

a.11 Amparo contra acto administrativo tributario cuyo fundamento es una ordenanza municipal derogada (SC-28-3-2001).

a.12 Forma de computar el lapso de 25 días hábiles para ejercer el recurso contencioso tributario (SPA – 27-03-2003).

a.13 Lapso de 90 días para decidir el jerárquico previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (LOPA). Forma de cómputo.

a.14 Funcionarios de carrera solo son aquellos que ingresan por concurso, antes y después de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1999 (CPCA 27-2-2003).

a.15 Ejecución de sentencias relativas a actos administrativos y demás actuaciones de la administración pública.

 a.16 No más cautelares autónomas en materia fiscal por aplicación del criterio de amparo cautelar contra el artículo 211 de la Ley de Tierras. Criterio aplicable para amparos cautelares contra Normas (SC-16-7-2003).

a.17 La Ley del Estatuto además de la obligatoriedad prevista en la propia ley pareciera ser obligatoria a Municipios y Estados según criterio jurisprudencial de la CPCA, lo cual descartaría cualquier control difuso por los TSCAR.

*    a.18 Lo que es emergencia a los fines de proceder a la adjudicación directa. SPA-TSJ: 17-6-2003. Exp. No. 2001-0917.

*    a.19 Competencia para conocer de los actos dictados por las inspectoría del trabajo. El carácter vinculante de las sentencias de la Sala constitucional.

*    a.20 Competencia municipal en materia de registro civil. (SC-TSJ 2-10-2003. Exp. 01-0241/00-1945).

*    a21. Competente para conocer de funcionario administrativo con fuero sindical es la Inspectoría del Trabajo.

*    a.22 Procedimiento para funcionarios que gozan de fuero (CPCA 5-12-2002).

*    a.23. Potestades del Juez contencioso administrativo tributario

 

B.- Contratos Administrativos:

b.1 Cláusulas exorbitantes.

b.2 no es necesario procedimiento administrativo para anular buena pro (criterio superado por la propia Sala Política Administrativa).

b.3  competencia TSCAR contratos ejidos. (SPA 5/3/2002).

b.4 Competencia TSCAR para conocer de recursos de actos de efectos generales y recurso por vicios de inconstitucionalidad conoce TSCAR (SPA -16-1-2002 exp. 0636-00).

b.5. Proceso aplicable para la nulidad de contratos administrativos (SPA 3-5-2000, exp. 16.700).

b.6 Contratos agrarios y actos agrarios, competencia del Juzgado Superior Agrario –contencioso especial- (SPA-24-4 2003 exp. 2001-0261).

b.7 Contratos administrativos sobre servicios públicos es de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

b.8 Competencia para el conocimiento de controversias de contratos vinculados con entes descentralizados nacionales.

b.9  Terceros en la Relación Contractual Administrativa.

b.10 Competencia para rescatar terrenos de origen ejidal.  

*    b.11 Competencia del TSCA en materia de terrenos diferentes a ejidos. Competencia para contratos administrativos donde no intervenga una persona política territorial. (SPA-TSJ  11-6-2003.  Exp. Nº 2003-0450)

*    b.12 Demanda de cumplimiento de contrato de obras sucrito por el municipio conoce la SPA-TSJ. (Exp. Nº 2003-0460 SPA 11-6-2003)

 

C.- Silencio Administrativo, Carencia o Abstención:

 

 c.1 Recurso de carencia o abstención.

 c.2. Silencio administrativo en materia electoral (Sala Electoral 21-11-2002 exp. AA70-E-2002-000082).

 

D.- Hechos Ilícitos o  extracontractuales. Responsabilidad:

 

 d.1 Responsabilidad Objetiva.

d.2 Responsabilidad por falta.

d.3 Procedencia de la casación en juicios a entes públicos si la materia objeto de análisis es civil o mercantil (SCC 25-4-2003).

*    d.4 Competencia del T.S. AGRARIO para conocer de demandas patrimoniales contra el IAN (SPA-TSJ 12-6-2003 Exp. N° 10108)

 

E.- Vías de Hecho:

 

Voto salvado

 

 

III.- Aspectos importantes a resaltar fuera de manifestaciones de la Administración Pública

 

A.- Especial referencia a algunas sentencia desde el punto de vista del hecho  Político:

a.1. No aplicabilidad del artículo 69 de la LORM (SC-22-3-2000).

a.2. Conflicto de autoridades. Memoria y Cuenta (SPA-23-1-2002 exp.-2001-0381).

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a.3. Descentralización Política-Territorial.

a.4 Ordenanzas si son leyes (SC-15-5-2002).

a.5 Poder Tributario y Potestad Tributaria (prela la Ley de Timbre fiscal entidades federales).

a.6 Procedimiento de reconsideración establecido para las ordenanzas (Sala Constitucional 6-6-2002 exp-00-1909).

a.7 Conflicto de autoridades.

a.8 Improbación memoria y cuenta (SC 15-7-2003 exp-02-2971).

a.9 Legitimación para intentar juicio relativo a conflicto de autoridad.

a.10 Procedimiento pata conflicto de autoridad.

a.11 Competencia para ciertos casos de conflicto de autoridad  TSCAR

*    a.12 Carencia Legislativa de la Ley del Poder Público Municipal

   a.13 conflicto autoridades. inexistencia de conflicto (SPA 18-11-2003 exp.2003-1213)

*     

 

B.- Breve referencia en materia de Amparo Constitucional:

 

b.1 Proceso de amparo (SC-2-1-2000).

b.2 Efectos abiertos del amparo (SC-17-12-2001).

b.3 En materia de amparo constitucional tributario puede conocer un juez diferente al tributario.

b.4 Juez incompetente por la materia que cauteló y luego procedió a declinar.

 

C.- Breve referencia a los privilegios del Municipio

 

c.1 No Embargabilidad de los bienes municipales.

c.2 Notificación a los municipios.

c.3 Quien puede solicitar reposición en caso de violación del 103 LORM. 

c.4 Costas procesales contra los municipios.

*    c.5 innecesaria notificación del sindico de cada etapa del proceso judicial

 

IV.- Conclusiones

 

 

 

 

 

 

 

 

I.- Introducción

 

En esta oportunidad y en el marco de las presentes jornadas se va a realizar una especie de compilación jurisprudencial donde además de citar extractos de ellas, en algunas oportunidades podrán hacerse comentarios, todo ello con la finalidad de que el presente trabajo sirva de radiografía como antesala de lo que será la Ley del Poder Público Municipal, la que en los actuales momentos va a una segunda discusión. Para cumplir con el presente cometido se van a analizar las principales manifestaciones de la administración pública adminiculada con la la jurisprudencia atinente.

 

Aunado a ellas se analizarán tres puntos como lo son las instituciones del amparo constitucional, los privilegios y prerrogativas procesales del municipio y la forma como el contencioso administrativo ha controlado el hecho político.

 

No trata realizar  este trabajo un análisis exhaustivo de todos los pronunciamientos jurisprudenciales sino los que a juicio del autor son los principales. La jurisprudencia en esta materia se presenta muy fructífera y vasta, la cual ha estado representada por avances detenidos en algunos casos por retrocesos que con el tiempo se han vuelto a superar.

 

 

II.- Manifestaciones de la Administración Pública.

 

Son cinco las manifestaciones  de la administración pública en general, dentro de la cual se encuentra por supuesto la administración pública  municipal.

 

 

A.- Actos Administrativos

 

Desde el punto de vista de la jurisdicción contenciosa administrativa, la Sala Constitucional, mediante sentencia de fecha 4 de abril de 2000 (Caso: nulidad del Art. 44 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao), consideró inaplicable a los juicios contenciosos el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual establece que, si el recurso se funda en razones de inconstitucional, la competencia corresponderá a la Corte Suprema –ahora, Tribunal Supremo de Justicia. Consideró la Sala que tal norma contradecía lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, desde que sustraía injustificadamente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos la competencia para conocer de los actos administrativos (generales o individuales) dictados por las autoridades estadales o municipales cuando se alegasen vicios de inconstitucionalidad.

Esta decisión adoptada por la Sala Constitucional ha sido ratificada por la propia Sala Político-Administrativa al desaplicar la norma por vía del control difuso por considerarla –bajo los mismos argumentos de la Sala Constitucional- contraria a la Constitución (v. Sentencias de la Sala Político-Administrativa de fechas 19 de septiembre de 2001, Caso: Ponce & Benzo SUCR, C.A. vs. Procompetencia; 16 de enero de 2002, Caso: Alfredo Santucci vs. Concejo Municipal del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda; 19 de septiembre de 2002, Caso: Fiscal General de la República vs Alcalde del Municipio Silva del Estado Falcón).  

 

a.1.-  Vicio de Inconstitucionalidad competencia del Tribunales Superiores Contenciosos Administrativo (en adelante TSCA-RCO).

 

En efecto, de conformidad con el artículo 181 de la LOCSJ, corresponde a dicho tribunal conocer de la impugnación de dichos actos, por ser emanados del Municipio Iribarren y Palavecino en conjunto; ni aún en el caso de que presuntamente dichos actos tienen vicio de inconstitucionalidad, dado que de conformidad con la sentencia de la Sala Constitucional N° 194 Exp. N°: 00-0685  de fecha 4 de abril de 2000; la competencia para conocer de la impugnación de actos  como el de narras corresponde al Tribunal contencioso de la Región Centro Occidental.  En la mencionada sentencia se estableció:

 

Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que la nueva Constitución delimitó claramente –como fuera señalado- la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos y no al motivo de la impugnación.

En efecto, el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos corresponde -según surge de la norma transcrita precedentemente- a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o recurso se funden en razones de inconstitucionalidad, caso en que el Tribunal declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, considera esta Sala constitucional que el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al impedir a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso-administrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas- tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad.

Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artículo 181 se aparta de la verdadera intención del legislador al regular temporalmente la jurisdicción contencioso-administrativa que era, por una parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala Político Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controversias entre éstos y los entes estadales y municipales.

De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces contraria a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad prevista en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho

 

En efecto, la conclusión favorable en pro del Derecho a la tutela Judicial Efectiva, ya había sido sostenido por la sentencia de esta misma sala en fecha  22 de mayo de 1996, caso: Reyes José Hernández.  Por lo que en virtud de todos los argumentos expuestos, se debe concluir que la competencia en el presente caso debe corresponder al Tribunal Superior Civil, Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental; y así solicito que se declare.

 

 

 

a.2 Actos administrativos funcionariales municipales (obreros dependientes de alcaldías competente juez laboral) TSJ-SALA DE CASACIÓN SOCIAL (17-5-2000)

 

       El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

            Para decidir se observa:

 

            En el caso bajo examen se evidencia que ambas declinatorias se presentan por motivos diferentes, en el caso del Juzgado Tercero de Primera Instancia Laboral, se alegó la incompetencia por ser el ciudadano Leocadio Martínez, a opinión de ese Juzgado, empleado municipal, excluido expresamente del ámbito de conocimiento en materia laboral, en virtud de lo preceptuado en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, estableciendo que la presente causa correspondía ser conocida por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual a su vez declaró su incompetencia alegando que dada la condición del cargo que desempeñaba como conductor el ciudadano Leocadio Martínez, se consideraba dentro de la categoría de obrero, regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, por lo cual, de conformidad con al artículo 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia plantea conflicto negativo de competencia.           

 

            Observa esta Sala, que el Juzgado Tercero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, enfocó el presente caso en lo que en doctrina se ha denominado conflicto contencioso funcionarial, pues se trata del régimen jurisdiccional al que deben someterse las controversias planteadas con ocasión de las relaciones entre empleados públicos nacionales, estadales y municipales y los organismos públicos en los cuales desempeñen sus actividades, es decir, la Nación, los Estados y los Municipios en la totalidad de sus órganos.

 

            Tal calificación se origina, según la opinión del precitado Juzgado del Trabajo, del hecho  de que al ciudadano Leocadio Martínez, le era pagado su salario  quincenalmente, por lo cual se concluye que de ese hecho se desprende su calidad de empleado público. Ahora bien, del estudio minucioso de las actas, se colige que no fue controvertida, ni desvirtuada por parte la parte demandada la invocada condición de conductor de vehículos del actor, por la Síndico Procurador Municipal, que sólo alegó la periodicidad del pago (quincenal) para la pretendida comprobación del status de empleado, siendo que la calificación de un cargo dependerá de la naturaleza real de los servicios prestados por el trabajador, no de la oportunidad fijada para el pago de su salario, la cual por Ley puede ser fijada de común acuerdo entre el trabajador y el patrono, sin distinguir períodos diferentes para el caso de empleados y para el caso de obreros.

           

            De lo anterior resulta evidente que el ciudadano Leocadio Martínez, no se encuentra sometido a un régimen de derecho público, ya que es un obrero al servicio de un ente público, su status no es el de un empleado público municipal, dada la labor que desempeña, no quedando por tanto, excluido de la Ley Orgánica del Trabajo, en virtud de lo establecido en su artículo 8: "Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos…(omisiss) Los obreros al servicio de los entes públicos estarán amparados por las disposiciones de esta Ley".  (negrillas de la Sala).

 

            Al parecer de esta Sala se hace de modo beneficioso, el precisar la diferencia establecida en la Ley Orgánica del Trabajo, entre lo que se considera un empleado y lo que se conceptúa como la labor de un obrero; pauta el artículo 41 que: "Se entiende por empleado el trabajador en cuya labor predomine el esfuerzo intelectual o no manual. El esfuerzo intelectual, para que un trabajador sea calificado de empleado, puede ser anterior al momento en que presta sus servicios y en este caso consistirá en estudios que haya tenido que realizar para poder prestar eficientemente su labor, sin que pueda considerarse como tal el entrenamiento especial o aprendizaje requerido para el trabajo manual calificado". Por su parte el artículo 43 eiusdem define al obrero de la siguiente manera: "Se entiende por obrero el trabajador en cuya labor predomina el esfuerzo manual o material".

 

            Ahora bien, de lo anterior se colige que el demandante, si bien es cierto que desempeñaba un servicio en calidad de conductor en un ente municipal, no es menos cierto, que la labor realizada por éste no requiere esfuerzo intelectual, por lo tanto no se le puede calificar de empleado, y siendo que lo relevante para determinar cual es el órgano jurisdiccional competente debe ser la adecuada calificación del tipo de prestación de servicio desempeñado, ya que ésta será la que regirá las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del hecho trabajo. Por tanto se evidencia que la Ley Orgánica del Trabajo es el instrumento jurídico válido para adecuar la actividad del trabajador que nos ocupa, que aún cuando el ciudadano Leocadio Martínez, labora en la Alcaldía del Municipio Autónomo Paz Castillo, que aún cuando aparezca vinculado al sistema creado y mantenido por el estado, su cargo, su función, su actividad de chofer, no se encuentra excluida en modo alguno del supuesto previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que el artículo citado hace mención expresa del amparo de esta Ley a los obreros al servicio de los entes públicos.           

           

            Por lo que, se concluye que la resolución del presente asunto debe ser sometida al conocimiento del Juzgado Tercero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda. Así se declara.”

 

 

 

a.3 Imposibilidad que la administración pública desaplique leyes

 

Así se estableció que, la desaplicación por parte del órgano administrativo del artículo 74º comentado, implica el ejercicio del Control Difuso por parte de éste; respecto a lo cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión del 13 de marzo de 2001, con ponencia del Magistrado Antonio García García, estableció lo siguiente:

 

“Observa igualmente la Sala, que durante la audiencia constitucional y producto de la inmediación, la Sala constató y quedó fuera de toda contradicción, que en el otorgamiento de las licencias expedidas por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, fue fundamento esencial para no dar cumplimiento al artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, una supuesta contradicción o colisión entre el citado artículo y el 71  de la vigente Constitución, por lo que el órgano administrativo aplicó el Control Difuso de la Constitución, lo cual es violatorio del artículo 334 eiusdem, que atribuye exclusivamente a los jueces  o juezas de la República dicho control en caso de incompatibilidad entre el texto fundamental y otra Ley o norma jurídica. Considera la Sala que el control constitucional jurisdiccional constituye materia de orden público constitucional, y siendo la Sala el garante de la supremacía de la Constitución tal como lo ha hecho con anterioridad, al constatar la violación del orden público constitucional, puede actuar de oficio como en efecto lo hace en esta oportunidad.      La Sala deja constancia de que la violación del artículo 334 aludido no versa sobre la inconstitucionalidad del artículo 25 de la mencionada Ley, sino sobre el ejercicio por parte de la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles de una atribución que no le correspondía ni le corresponde a dicha comisión por prescripción expresa de dicho artículo 334. Con fundamento en lo expuesto, y sin prejuzgar sobre la validez o no de las licencias, las cuales hasta el momento no están anuladas y gozan de la presunción de legalidad de los actos administrativos, las mismas se mantienen vigentes, pero la Comisión Nacional de Casinos, Salas de bingo y Máquinas Traganíqueles, debe dar cumplimiento al señalado artículo 25 para así reparar la infracción constitucional por ella cometida.”.

 

En virtud de lo precedentemente expuesto, compartámoslo o no, y habida cuenta de que el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye exclusivamente a los jueces, el ejercicio del Control Difuso de la Constitución, quienes lo ejercen con ocasión de un caso concreto sometido a su conocimiento, al verificar la incompatibilidad entre el Texto Fundamental y otra ley o norma jurídica, cuya aplicación se le solicita exclusivamente a los órganos jurisdiccionales, resulta evidente que la Administración Tributaria Municipal no puede, bajo ningún concepto, desaplicar el artículo 74º de la Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos en virtud de que los órganos administrativos no tienen competencia para ejercer el control difuso, por ende, si éstos lo hicieran, incurrirían en la violación del artículo 334 constitucional.

 

Por lo que se puede observar que la Administración Pública no está facultada para, en el supuesto negado que fuere procedente, declarar la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo en virtud de que el recurso intentado por la misma persigue la nulidad de dicho acto al tener como fundamento legal normas (ordenanza) inconstitucionales, queriendo con ello la desaplicación de ciertos preceptos establecidos en la Ordenanza de Patente de Industria y Comercio de fecha 30 de Octubre de 1998.  En sentido, conforme a nuestro ordenamiento jurídico,  son los jueces y juezas de la República los competentes para llevar a cabo la Nulidad de las Ordenanzas, tal como lo consagra el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia, por lo que la disconformidad de algún ciudadano con dicho instrumento jurídico por alguna razón que produzca su nulidad, deberá ser debatida por ante los órganos jurisdiccionales.

 

Así, los vicios que presuntamente se imputan al Acto en cuestión, no son propios a este, sino a su fundamento legal, por lo que el control que se solicita (control difuso), excede  de las potestades de la Administración Pública.

 

 

a.4. Sentencia de un Juzgado Superior Contencioso Tributario que desaplicó ordenanza interpretando lo que es el concepto de hecho imponible.

 

Se ha dado el caso de la sentencia del 28 de marzo de 2000 emanada del Juzgado Superior Noveno Contencioso Tributario mediante la cual se desaplicó por supuesta inconstitucionalidad el artículo 36 de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio Iribarren del Estado Lara.

 

La supuesta inconstitucionalidad alegada por el mencionado tribunal, parte de concebir que el parágrafo único de la mencionada norma, establece como Hecho Imponible los ingresos brutos del contribuyente. A tal efecto la mencionada norma establece:

 

Artículo 36:

...()...

Parágrafo Único: Para la determinación inicial de los impuestos correspondientes al ejercicio que se inicia, la base imponible serán los ingresos brutos del ejercicio anterior del contribuyente, al final del ejercicio el impuesto se ajustará tomando como base imponible los ingresos brutos del ejercicio que se trate.

 

El argumento central de la decisión analizada, es que la mencionada norma grava como hecho imponible a los ingresos brutos, lo cual  es errado, dado que la norma fija lo que hace es la BASE IMPONIBLE del tributo.  El impuesto municipal de las Actividades Económicas recae o grava actividades desplegadas por sujetos de derecho dentro del territorio del Municipio enmarcadas dentro de actividades económicas comerciales, industriales, de servicio o de índole similar.

 

En éste sentido, se considera procedente previamente analizar la base imponible como uno de los elementos fundamentales de la obligación tributaria a los efectos de desentrañar  la confusión en la que incurre la decisión comentada en cuanto al Hecho Generador del tributo (hecho imponible) y la base para el cálculo del mismo.

 

En efecto, creemos que no se debe confundir el hecho generador del impuesto (hecho imponible) con la base de cálculo del mismo (base imponible), dado que como lo ha señalado reiteradamente el Máximo Tribunal de la República Argentina con base a las enseñanzas de Gerardo Ataliba[3], el Hecho Imponible  es: “ el hecho afectivamente acontecido en determinado lugar y tiempo y que se amolda a la hipótesis de la incidencia.

 

De lo antes indicado se desprende que el hecho imponible es el acto, hecho o conjunto  de hechos descritos por el legislador, cuyo acaecimiento en la vida real  hace nacer la obligación tributaria, y por otra parte, la base imponible resulta la consecuencia cuantificada económicamente que el legislador le ha dado a la obligación tributaria.

 

El origen de la obligación tributaria es el acto o hecho a ser gravado, por lo tanto la base imponible nada tiene que ver con dicho nacimiento por limitarse a ser el medio de cuantificación para establecer el monto del tributo derivado de la ley, ocasionado en razón de un hecho imponible consagrado en la misma.

 

 En efecto, la Base Imponible para Ezra Mizrachi[4] “...son los parámetros para cuantificar los hechos y determinar el monto del impuesto.; es decir es la cantidad que ha de ser objeto del gravamen a liquidar.

 

Para Dino Jarach[5] la base imponible: “..responde a la necesidad de cuantificar dicho presupuesto de hecho a fin de aplicar sobre esa cantidad el porcentaje o la escala progresiva cuya utilización dará como resultado el importe del impuesto.

 

Así las cosas  es pertinente resaltar lo señalado por Héctor Villegas[6] quien considera:

 

“Pero en el hecho imponible como hipótesis normativa no se encuentra el elemento necesario para precisar la cuantía de ese importe. (...) Es –al contrario- en la consecuencia normativa donde se halla el “módulo”, “parámetro”, o “elemento cuantificante” indispensable para tal fijación”

 

 De los conceptos anteriormente señalados se puede observar que no existe una relación intrínseca entre hecho y base imponible.  Así, también forma parte de la gruesa lista de autores que limitan ambos conceptos el profesor Sáiz de Bujanda[7] quien ha indicado:

 

“...el elemento cuantificante no es constitutivo del hecho imponible. Es un mero instrumento de cuantificación de la obligación tributaria sustancial. Pero de ninguna manera podría sostenerse que forme parte del presupuesto de nacimiento de la obligación tributaria sustancial.”

 

Ahora bien, al ser la base imponible la expresión cuantificada de la obligación tributaria, y esta generarse por el acaecimiento del hecho imponible, siempre la doctrina ha advertido que el legislador debe actuar como sumo cuidado al expresar en cuantía la obligación tributaria, en cierto modo estableciendo la relación lógica que debe haber entre la causa (hecho imponible) y la consecuencia jurídica (base imponible).

 

El hecho imponible conforma una actividad económica específica establecida por el legislador la cual será gravada por un tributo determinado. Ahora bien la figura de la base imponible es  general, es decir, es la base de cálculo de todos los hechos imponibles, con la característica de que varía para cada actividad económica.

 

 Realizada esta primera aproximación teórica, debemos articular el tema de la base imponible del impuesto municipal a las Actividades, con el objeto de identificar el quid del alegato de la decisión y su consecuente desestimación. En este sentido, la doctrina ha sido uniforme en señalar que la base imponible del impuesto a las actividades económicas comerciales, industriales, de servicio o de índole similar es el Ingreso Bruto que se deriva de la actividad gravada.

 

El Ingreso Bruto es entendido como cualquier ingreso, habitual o accidental, que entra en la esfera del contribuyente, es decir, un impuesto objetivo a las utilidades. Otro dominante sector de la doctrina trata más científicamente el concepto, y así tenemos que Juan Eliézer Ruíz Blanco[8] señala que el ingreso bruto  es aquel que constituye una contraprestación o retribución por el ejercicio de la actividad sujeta a impuesto”, en el sentido de que el ingreso bruto se encuentra en relación con el hecho imponible gravado pero no es necesariamente dependiente de éste. 

 

Sobre la base del concepto genérico que sobre el Ingreso Bruto de manera “general han señalado las Ordenanzas en Venezuela [9], se ha construido conceptos especiales de base imponible aplicados a contribuyentes que tienen características muy singulares.  En sentido, el autor venezolano Humberto Briceño León[10] ha señalado:

 

La cada vez más heterogénea y cambiante dinámica económica ha justificado la consagración de tales supuestos de exclusión en las ordenanzas municipales sobre Patente de Industria y Comercio, generando lo que se ha dado ha llamar “bases imponibles especiales”, por constituir excepciones a la base imponible genérica, cual es, los ingresos brutos.  En efecto, las ordenanzas municipales han consagrado para determinadas actividades bases imponibles distintas a los ingresos brutos.  Normalmente tales actividades son las desarrolladas por: (a)  (...); (e) agentes comisionistas... ().

 

La jurisprudencia venezolana ha reconocido la existencia de bases imponibles especiales. Así, por ejemplo, ha sostenido que para el caso especial de los comisionistas, la base imponible a los efectos del cálculo del Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio está representada por las comisiones que percibe por los servicios que presta, por ellas constituir sus únicos ingresos propios, distintos a aquellos que pertenecen al tercero que lo contrata, situación similar a la que ocurre con los corredores de bolsa y los administradores de cartera de inversiones por cuenta ajena.     

           

Es en esta dirección que la Ordenanza del impuesto en cuestión del Municipio Iribarren ha establecido una base imponible creada sobre la base de los ingresos brutos del año anterior, la cual será ajustada al final del período conforme a los ingresos de dicho año.  Es decir, el legislador municipal ha previsto una forma especial de base imponible del tributo, que en ningún caso afecta el hecho generador que el constituyente ha fijado como supuesto fáctico de la obligación tributaria.

 

En conclusión, a nuestro parecer la sentencia incurre en un error al confundir el hecho generador del impuesto con la base imponible del mismo.  En efecto, la norma señalada es clara al determinar el ingreso bruto como base imponible y no como hecho generador del impuesto, por lo que se considera que la decisión incurre en un falso supuesto de derecho en confundir los elementos que integran la obligación tributaria conforme a los anteriores razonamientos.

 

           

a.5 El respeto del Derecho de la Defensa en procedimientos administrativos tributarios de verificación (deberes formales).

 

 

Existen  disposiciones expresas que habiliten a la Administración Tributaria Municipal a determinar sobre base cierta el tributo a pagar.  En este sentido, la Administración Tributaria Municipal “podrá practicar fiscalizaciones en sus propias oficinas y con sus propias bases de datos, a las declaraciones presentadas por los contribuyentes o responsables, mediante el cruce de comparación de los datos en ellas contenidos, con la información suministrada por proveedores o compradores, prestadores o receptores de servicios, y en general por cualquier tercero cuya actividad se relaciones con la del contribuyente o responsable sujeto a la fiscalización.” (artículo 180 COT Vigente).

 

La discusión jurisprudencia sobre la determinación de oficio de la Administración Tributaria sin procedimiento previo ha operado a favor del Poder Público.  Así tenemos la sentencia de la SPA de fecha 20 de diciembre de 1994 donde se señaló:

 

En  virtud de lo antes expuesto, esta Dirección considera que  el  punto previo alegado en autos, no se ajusta a los presupuestos legales de  las normas  transcritas  puesto que la planilla de  liquidación  expedida  a cargo del contribuyente y de cuya impugnación se trata, no se deriva  de una  actuación fiscalizadora de la Administración Tributaria,  se  trata pues  de  una  verificación efectuada con fundamento en  la  información suministrada por la contribuyente en su declaración de rentas respectiva y  en  los recaudos a ella acompañados. Así se declara. (El nuevo Código Orgánico  Tributario, en su parágrafo primero del artículo 149,  eliminó cualquier  duda  al respecto y al mismo tiempo amplió los  supuestos  en donde  la  Administración  podrá omitir  el  procedimiento  del  Sumario Administrativo,  por  considerar que tales supuestos  son  de  evidentes violaciones a las normas tributarias, concretándolos en cuatro (4) casos a  saber:  1.-  Sanciones por incumplimiento de  deberes  formales.  2.- Infracciones por parte de los Agentes de Retención y Percepción, que  no constituya presunción de delito. 3.- Determinación de oficio sobre  base cierta, cuando la determinación se haga exclusivamente con fundamento en los  datos de las declaraciones aportadas por los contribuyentes  y  4.- Cuando  se  trate  de simple errores de cálculos que  den  lugar  a  una diferencia de tributo).

 

Estos criterios jurisprudenciales pre-constitucionales fueron ratificados en las siguientes decisiones: SPA 17/01/1996 caso Banco Consolidado, caso Lagoven; 25/09/1997 caso Servicios y Arrendamientos; 27/10/1997 Sociedad Financiera de Comercio en sala especial.  Por lo tanto, ya antes de la entrada en vigencia del actual texto constitucional se había establecido jurisprudencialmente que siempre la actividad administrativa debía estar sujeta a un procedimiento, aunque sea sumario, salvo que se tratase de la verificación, en sus propias oficinas y con su propia base de datos (art. 180 del nuevo COT), de los datos del contribuyente, más no para la determinación del tributo.  En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 29 de marzo de 2001con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, la cual señala:

 

Ahora bien, a partir del contenido del acto de liquidación impugnado, cabe observar que según la doctrina tributaria nacional más calificada, en el ámbito del llamado derecho procedimental tributario se insertan el conjunto de normas reguladoras de los procedimientos que la Administración Tributaria debe utilizar, para que el tributo legislativamente creado se transforme en tributo finalmente percibido. A tal fin, los órganos que la integran disponen de una serie de facultades regladas contenidas en el Código Orgánico Tributario, cuales son: la de fiscalización, la de determinación, la de recaudación y la sancionadora, siendo que el ejercicio de cualquiera de éstas proyecta e incide hacia los contribuyentes.

Por estar implícita en la controversia planteada, destaca la facultad de determinación, entendida como el procedimiento mediante el cual se precisa la existencia de la obligación tributaria en el caso concreto, quien es el obligado y el monto a pagar; es decir, verifica la realización del hecho generador, señala la base imponible y la cuantía del tributo. Sensu contrario, también puede declarar la inexistencia de la obligación tributaria de que se trate.

Así, de acuerdo a lo previsto en nuestra legislación vigente, específicamente el artículo 118 del Código Orgánico Tributario, y conforme fue correctamente aducido por el apelante, existen para la Administración distintos procedimientos, establecidos en orden prelativo, a los efectos de determinar la obligación tributaria, cuales son: la verificación de la declaración jurada o autoliquidación (revisión de la exactitud de la declaración del hecho imponible presentada por el contribuyente) y la llamada  determinación de oficio, bien sobre base cierta o sobre base presuntiva, que surge con carácter supletorio a la declaración y procede cuando el ordenamiento jurídico estipula la necesaria determinación de la autoridad administrativa, ante el incumplimiento total o parcial de los contribuyentes o responsables, así también por cumplimiento erróneo por parte de éstos.

Tal y como ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta alzada (Sentencia N° 5 de fecha 17 de enero de 1996. Caso: Banco Hipotecario Unido y Sentencia N° 6 de la misma fecha. Caso: Lagoven), frente a los supuestos de ley objeto de determinación oficiosa, no media duda alguna de que la Administración Tributaria habrá de acatar y cumplir con el  procedimiento sumario previsto en los artículos 142 y 144 del vigente Código Orgánico Tributario, pero distinta es la situación cuando ésta requiere sólo verificar y constatar la correspondencia de una declaración con la situación tributaria real del contribuyente que la presenta, caso que resulta legalmente procedente según lo pauta el precitado artículo 118 eiusdem.

De allí que, contrariamente a lo decidido por el a quo, la Administración Tributaria sí podía utilizar el procedimiento de verificación de rentas para levantar la actuación que se impugna, ya que dicho procedimiento no derivó de una actuación fiscalizadora sino de una actuación de revisión y constatación, efectuada a partir de los datos aportados por la contribuyente en su declaración de rentas. Por tanto, concluye la Sala que el acto de liquidación recurrido fue dictado en atención al procedimiento previsto para tal supuesto en el Código Orgánico Tributario y, por ende, no se haya afectado por el vicio dispuesto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a saber, la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Así se declara.

 

Por lo tanto, el criterio jurisprudencial bajo el imperio de la vigente constitución es que el procedimiento es indispensable para la formación de la voluntad administrativa, salvo en el caso que la Administración Tributaria “verifique” el incumplimiento de los supuestos de los artículos 118 y parágrafo primero del artículo 149 del COT vigente.

 

En efecto, puede pensarse que puede haber una determinación de oficio, siempre sobre base cierta, toda vez que esto se realizaría mediante la “verificación” de los datos que posee la misma Administración Tributaria  Municipal.  En casos como el presente, la determinación del tributo se puede realizar sobre base cierta con base a la declaración anterior del inmueble, y conforme a los datos recogidos en órganos administrativos, como catastro e inquilinato. 

 

 

a.6 Tributos en materia de telecomunicaciones y la tributación municipal

 

Se puede plantear asunto relacionado con el pago del Impuesto de Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios e Índole Similar por parte de una empresa privada de telecomunicaciones:

 

1.      Nos encontramos en el presente caso con el problema típico de inmunidad tributaria entre cada una de las unidades político territoriales que conforman el Estado Federal.   Para lo cual es necesario aplicar el mandato del texto constitucional, por ser este el que determina las potestades tributarias de cada una de éstas unidades.  En este sentido, establece el artículo 183 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela lo siguiente:

 

Artículo 183 Los Estados y los Municipios no podrán:

1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional.

2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio.

3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él.

Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.

 

            Sin embargo, la pura gramática de texto no presta el dinamismo que a la norma debe dársele, de allí que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, conforme al artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha asumido el carácter de interprete del texto fundamental, y en interpretación de la norma in comento ha señalado en reiteradas oportunidades[11]:

 

En este mismo orden de ideas, debe destacarse que el ámbito de las actividades comerciales e industriales que pueden ser gravadas por los Municipios no es ilimitado sino que debe respetar las competencias estadales y nacionales. En este sentido, debe observarse lo establecido en el artículo 18 de la derogada Constitución de 1961 (artículo 183 de la Constitución vigente) que establece las limitaciones a la potestad tributaria a Estados y Municipios, que reza:

Artículo 18 de la Constitución de 1961:

... Omissis...

Artículo 183 de la Constitución de 1999:

"Los Estados y Municipios no podrán:

1.Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional.

2.Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio.

3.Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él.

Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional."

Conforme a las normas antes transcritas, interpreta esta Sala Constitucional, que de acuerdo con la Constitución vigente, los Municipios pueden organizar sus rentas pero con las restricciones enumeradas en el artículo 183, el cual prohíbe a los Estados y Municipios, crear impuestos sobre materias rentísticas reservadas al Poder Nacional. Asimismo aunque existe la posibilidad de extensión por vía legal de da potestad tributaria municipal, esta vía también encuentra límites como es la no invasión de la potestad tributaria de otros niveles del Poder Público particularmente el nacional.

 

 

            Este criterio ha sido en sentencia del 6 de Julio de 2000 de la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Exp. 00-1446, en el caso de los límites que se suscitan en el impuesto a las bebidas alcohólicas, así como en sentencia del 6 de Diciembre de 2000 de la misma Sala, Exp. 00-1242.

 

            Por lo tanto, en función del criterio vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, debemos afirmar que no puede gravarse la actividad de telecomunicaciones por ser competencia del Poder Nacional, lo contrario sería admitir la violación de los artículos 316 y 317 del texto fundamental.

a.7     Aplicación supletoria del Código Orgánico Tributario a los municipios.

El CódigoOrgánico Tributario es  aplicable en materia de recursos tributarios conforme  a criterios tradicionales e inveterados de nuestra doctrina judicial (Vid. Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencias del  01/08/1990 caso: Inmobiliaria “Es Sitio C.A.” y 14/03/1991  caso: Imperauto).

 

Pese a que la Jurisprudencia venezolana, aún apoyando la autonomía normativa municipal,  ha apostado generalmente a la aplicación del Código Orgánico Tributario en el caso de procedimientos de impugnación de actos administrativos; así como un sector de la doctrina se inclina por la aplicación preferente y principal del COT sobre la normativa municipal (Ver Evelyn Marrero en su trabajo titulado  Aplicabilidad del Código Orgánico Tributario a los Estados y Municipios,  publicado en la Revista N° 9 de la Fundación de la Procuraduría General de la República).

 

      En igual sentido parte de la doctrina (Muci-Abraham) fundamenta su criterio en la reserva legal a favor del poder nacional establecido en el artículo 156 n° 32 constitucional.

 

No obstante ellos sobre el tema en cuestión, la doctrina mayoritaria se ha pronunciado por atribuir a los Estados y Municipios, dentro de la autonomía normativa y organizativa que el mismo texto constitucional reconoce, la posibilidad de crear procedimientos para atender a las materias de su competencia[12].

 

 

a.8 Competencias fiscales de las Contralorías. (criterio ratificado en sentencia SPA-TSJ 14-1-2003, sentencia bajo el Nº 00025)

 

Es de recordar que cuando la Contraloría Municipal ejerce potestades tributarias, las ejerce conforme a la Ley Orgánica de Régimen Municipal y aplicando normas de contenido tributario, excluyéndose de toda manera normativa derivada de las potestades de control.

 

En efecto, la competencia viene dada por los artículo 176 constitucional, 91 y 95.3 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y los criterios doctrinales y jurisprudenciales

 

Sobre este tema la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia, y ratificado por el actual Tribunal Supremo de Justicia, ha sostenido[13]:

 

“...Pero cuando se trata de actos que tienen efectos jurídicos frente a los contribuyentes, no se menoscaba en lo más mínimo la jerarquía y autonomía constitucional del Organo Contralor, cuando tiene que cumplir las normas, establecidas en el Código Orgánico Tributario, de preferente aplicación en lo que se refiere al procedimiento que habrá de seguirse en la determinación de los tributos nacionales, debido a que en esas normas se hacen efectivas varias garantías constitucionales reconocidas a los contribuyentes como ciudadanos, tales como la del debido proceso, el derecho a ser oídos y el previo y cabal conocimiento de los hechos que se le imputan, siendo así que el Código Orgánico Tributario establece un verdadero estatuto del contribuyente que debe ser respetado en todas las actuaciones administrativas que le conciernan, cualquiera sea el órgano que las cumpla. En efecto para el contribuyente, el reparo como acto que objeta la base imponible declarada o el tributo autoliquidado tiene el mismo significado y alcance, provenga este de la administración activa o contralora.”

 

Y para el caso en concreto de la normativa aplicable por parte de la Contraloría en ejercicio de funciones tributarias, esta doctrina ha sido expresa por la actual Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en reiteradas decisiones[14], analizada con sumo cuidado en la sentencia Nº 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, Caso: Inversiones Branfema, S.A.; doctrina judicial del siguiente tenor:

 

En atención a las consideraciones hechas en la sentencia transcrita supra, consideraciones estas que han sido acogidas en múltiples fallos de este Alto Tribunal, esta Sala se ve forzada –nuevamente- a declarar la inaplicabilidad de la normativa contenida la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República a los procedimientos de reparos en materia tributaria, que dicho órgano contralor dicte a los contribuyentes.

 

En efecto, tal como indicaron las partes de la presente causa, y así lo ha sostenido la jurisprudencia, aun cuando la Administración Contralora no puede ser confundida con la Administración Activa, en este caso Administración Tributaria, lo cierto es que no puede la primera de ellas seguir el procedimiento establecido en la Ley Orgánica que la rige para dictar reparos a los contribuyentes, todo ello de conformidad con lo que expresamente dispone el Código Orgánico Tributario en sus artículos 1º y 230.

 

Así las cosas, entiende esta Sala aplicable por la Contraloría General de la República las normas contenidas en su Ley Orgánica, siempre que el reparo dictado en virtud de esa función contralora externa sobre la Administración Activa, verse sobre errores de hecho o de derecho incurridos en alguna cuenta de gasto; puesto que en caso de que tales errores sean detectados en alguna cuenta de ingresos, y los mismos sean de contenido tributario, el reparo dictado al contribuyente deberá atender, necesariamente, a la normativa procedimental que el Código Orgánico Tributario establece en forma expresa, de lo contrario, se evidenciaría una ausencia total de procedimiento que, como lo ha señalado la jurisprudencia, menoscaba los esenciales derechos del debido proceso y a la defensa.

 

.. omissis...

 

Asimismo, observa esta Sala que el Código Orgánico Tributario en ninguna forma permite la aplicación, ni siquiera supletoriamente, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República a objeto de dictar reparos a los contribuyentes; simplemente se limita, como bien lo señaló la contribuyente de autos, a determinar el organismo por ante el cual se debe interponer el recurso jerárquico y la competencia para decidir tal recurso, sin que de ello se desprenda en modo alguno, una remisión legal dirigido a aplicar algún otro procedimiento.

 

En base a los razonamientos expuestos, queda claro para esta Sala que la sentencia cuya apelación se decide en el presente fallo, se encuentra ajustada a derecho, por lo cual la misma queda confirmada en todas sus partes. Así se declara.

 

Lo anterior nos permite determinar que no puede aplicarse en el caso de la contribuyente la aplicación del artículo 105 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal en materia de recursos administrativos de los actos derivados del órgano contralor, dado que dicho tratamiento legal se refiere a los actos emanados de tal órgano en ejercicio de funciones administrativas pasivas, y en el caso de ejercicios de funciones tributarias frente a contribuyentes, la regulación de los procedimientos debe ser por la legislación de contenido tributario y no las normas de la Ordenanza, todo conforme a los criterios jurisprudenciales expuestos.

 

Criterio reiterado y precisado así:

 

            En  materia de competencia del órgano contralor, esta misma Sala en sentencias Nos.: 1996, 2238 y 2360, de fechas 25 de septiembre de 2001, 16 de octubre de 2001 y 24 de octubre de 2001,  (Casos: Inversiones Branfema, S.A., Creaciones Llanero C.A y Carlos Di Gerónimo Alvarez), ha sostenido la competencia de la Contraloría General de la República para fiscalizar contribuyentes y formular reparos por tributos y multas, en todos aquellos casos en los cuales no lo hubiese hecho oportunamente la Administración Activa, con fundamento en los artículos 234 y 236 de la Constitución Nacional de 1961 (287 y 289 CRBV), y en los artículos 1, 39, 40, 50 y 76 de la ley orgánica de dicha Contraloría; así como de los artículos 63 y 64 de su reglamento.

Con base en este criterio jurisprudencial, la Sala, en el caso de autos, simplemente se limita a invocar estos antecedentes y las razones ampliamente expuestas en dichos fallos, las cuales por razones de economía procesal no se reproducen en esta ocasión, para ratificar su criterio de que el órgano máximo contralor del país es perfectamente competente para fiscalizar a los contribuyentes, como resultado de lo cual puede determinarles los tributos que encuentre procedente e imponerle las sanciones que amerite el incumplimiento a las disposiciones tributarias; quedando a la Administración Activa  su liquidación,  lo cual fue sostenido por los referidos fallos en estos términos:

“No obstante, requiere esta alzada observar que si bien el organismo contralor puede efectuar las aludidas fiscalizaciones y, de ser necesario, formular e imponer reparo al contribuyente o responsable de que se trate, y al efecto habrá de comprobar la ocurrencia del hecho definido en la ley  tributaria como generador del tributo y, principalmente, valorará y cuantificará la respectiva deuda tributaria; posteriormente corresponde sólo a la Administración Tributaria Activa, si fuese procedente dicho reparo, practicar la respectiva liquidación y recaudación de las cantidades correspondientes a tributos, intereses o sanciones, según sea el supuesto que dio origen al reparo. Así se declara.”

 

 

 

 

a.9 Motivación de actos administrativos.

 

 

Si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 9 y 18.5 exige la expresión de las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta el acto, por la naturaleza de los actos tributarios, que por lo general obedecen a aplicaciones numéricas, la jurisprudencia ha sostenido que entonces la motivación recae es sobre los elementos principales que forman la voluntad administrativa.    Así tenemos que[15]:

 

Si bien de acuerdo a lo expresado por la doctrina y jurisprudencia patria, a la luz de la normativa prevista en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículos 9 y 18, numeral 5), la exigencia del requisito de motivación de los actos administrativos no implica la obligación de expresar todas y cada una de las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la emisión del mismo, sí requiere la mención de los elementos principales del asunto debatido y del derecho aplicable, pues de lo contrario se constituiría el vicio formal de inmotivación y se impediría a la autoridad competente el control de la legalidad de los motivos del acto con posterioridad a su emisión.

A mayor abundamiento, cabe destacar el fallo N° 875 dictado por la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa - Especial Tributaria el 19 de diciembre de 1996, que sentó entre otras la siguiente conclusión:

“(&..), se afirma, que el requisito de la motivación pone en conocimiento al particular del fundamento de ese acto, para que en fin pueda ejercer las defensas que juzgue pertinentes en caso de que lo perjudique, además de salvaguardar a los particulares de la posible arbitrariedad en que pudiera incurrir el funcionario, y así mantener a la actividad administrativa dentro del cerco de la legalidad, dentro de la cual la misma necesariamente debe actuar conforme al precepto constitucional.”

Conforme a los argumentos que anteceden y en aplicación de las disposiciones legales supra citadas, es forzoso concluir que la planilla de liquidación de rentas N° 01-10-1-205756 de fecha 06-12-93, expedida por la Administración Tributaria a cargo de la sociedad mercantil CARGILL DE VENEZUELA, C.A., por las actividades productoras de rentas realizadas dentro del período gravable comprendido entre el 01 de mayo de 1992 al 30 de abril de 1993, según su Declaración Definitiva Nº 9300497313, no fue suficientemente motivada, incumpliendo con ello la normativa que informa nuestro sistema de conformación y constitución del acto administrativo, tal y como fue advertido por el Tribunal a quo en la sentencia apelada. Así se declara.

 

Asimismo lo ha señalado la jurisprudencia reiterada[16], teniendo como inicio la sentencia de principio Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo la cual señaló[17]:

 

"... la motivación que supone toda resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada extensa (sic); pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente ... la motivación del acto puede ser anterior o concomitante y puede estar en el contenido de la norma cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare a prestarles dudas por parte del interesado"..

 

 

Así las cosas, la disconformidad con las razones de hecho y de derecho que ha tomado ésta Administración Tributaria  revelan por el contrario la correcta motivación del mismo, por lo que dicha disconformidad nunca es producto de la motivación.  Entonces, si la contribuyente evidencia disconformidad con la aplicación del derecho sobre los hechos, es evidente que conoce los motivos que inspiraron a la Administración, y de suyo evidencia que no ha habido   inmotivación, por lo que esta disconformidad con las razones jurídicas y fácticas no se corresponden con el vicio de inmotivación, sino en todo caso con el falso supuesto.  Al respecto  ha señalado la jurisprudencia lo siguiente[18]:

 

En este sentido, cabe destacar que una cosa es la carencia de motivación, que es cuando el acto se encuentra desprovisto de fundamentación y otra, la motivación falsa o errónea, caso en el cual el acto está aparentemente motivado, pero su análisis revela que es errónea la apreciación de los hechos o la falsedad de los mismos, lo que se detecta en la exposición que de ellos hace la autoridad al dictar el acto. Es por ello, que la jurisprudencia ha señalado que tales vicios no pueden coexistir,  por cuanto si se denuncia el vicio de falso supuesto, es porque se conocen las razones por las cuales dicta un acto, siendo por tanto, incompatibles ambos vicios.

 

Con esto, se ha querido otorgar las debidas herramientas para resolver las consecuentes y contradictoriamente infundadas denuncias de inmotivación que alegan algunos contribuyentes, para así depurar la técnica de resolver tales denuncias.

 

a.10 Actos recurribles, legitimación ad procesum (COT) (SPA 11-7-2001)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

“Vistos los hechos y razonamientos precedentes, la Sala entra a conocer de la controversia planteada en los términos siguientes:

 La resolución impugnada en el presente caso se emitió en un procedimiento de reintegro de créditos fiscales, de exportadores contribuyentes ordinarios del Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (artículo 37 ley de la materia).

Ahora bien, de conformidad con la norma contenida en el artículo 185 del Código Orgánico Tributario “El Recurso Contencioso Tributario procederá: 1. Contra los mismos actos de efectos particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el Recurso Jerárquico, sin necesidad del previo ejercicio de dicho Recurso.” …Omissis…

Asimismo, el artículo 164 eiusdem contempla, “Los actos de la Administración Tributaria de efectos particulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados, podrán ser impugnados por quien tenga interés legítimo, mediante la interposición del Recurso Jerárquico…Omissis...”

 

Es así como, el recurso contencioso tributario procede  para impugnar los actos de naturaleza tributaria o vinculados con estos, que bien de manera inmediata o al menos de forma indirecta constituyan alguna obligación de carácter tributario o pecuniario, es decir, aquellos que tengan relación con algún tributo, o relaciones derivadas de ellos (artículo 1º Código Orgánico Tributario).

En este orden de ideas, de la lectura del citado artículo 164 se infiere que no es requisito básico para la interposición del recurso contencioso tributario el tener el carácter de contribuyente, pues basta con que se tenga un interés legítimo. En el caso de autos, habiendo sido emitida la resolución impugnada  por  la Gerencia Regional de Tributos Internos Región Zuliana del Servicio Nacional Integrado de  Administración Tributaria (S.E.N.I.A.T.), en ocasión de  un procedimiento de reintegro de créditos fiscales, en el que, si bien es cierto no hay una relación jurídica  tributaria directa entre la recurrente y el S.E.N.I.A.T., sí la hay de forma mediata, por cuanto la resolución de la administración tributaria genera obligaciones por parte de la recurrente  en su condición de garante, a favor del  Fisco Nacional, en caso del eventual incumplimiento por parte de su afianzada, afectando de esta manera sus derechos e intereses.

Así las cosas, resulta imperativo para esta Sala observar que tal circunstancia es suficiente a los fines de determinar que el acto objeto del presente recurso, puede afectar de algún modo los derechos económicos de la recurrente, lo cual configura el presupuesto necesario para que sea susceptible del recurso contencioso tributario.

Ahora bien, de conformidad con la norma dispuesta en el artículo 220 del Código Orgánico Tributario y en virtud de los razonamientos precedentes, resultan competentes para conocer en primera instancia de los procedimientos establecidos en dicho código, los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario. Por tanto, el conocimiento de los recursos intentados contra actos administrativos de efectos particulares emanados de la administración tributaria, que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten los derechos de los administrados, contribuyentes o cualquier tercero con interés calificado o legítimo, corresponde a dicha jurisdicción. Así se declara.”

 

a.11 Amparo contra acto administrativo tributario cuyo fundamento es una ordenanza municipal derogada (SC-28-3-2001).

      

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

De las actas que constan en el expediente y de las respectivas exposiciones de los representantes del accionante y del accionado en la audiencia oral, la Sala observa:

Los representantes de la parte accionante señalaron que a juicio de su representada debe mantenerse los efectos de la decisión de fecha 29 de noviembre de 2000, por cuanto de abrirse paso a la aplicación de la norma contenida en el artículo 40 específicamente el Código III.I.1.21 del Clasificador de las Actividades Económicas de la “Ordenanza sobre Patente de Impuesto de Industria, Comercio, Servicio e Índole Similar” dictada por el Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, relativo a la explotación de la actividad de las "Empresas de Teléfonos y Telefonía" a las cuales le fijó una alícuota impositiva del 2.00 % anual y un mínimo tributable de 35 unidades tributarias, publicada en la Gaceta Municipal Nº 049 de dicho Municipio en fecha 29 de diciembre de 1995, se materializaría la transgresión a los derechos a la libertad económica, a la propiedad y al respeto a la capacidad contributiva  de su representada, ya que, -afirmaron- dicha norma establece que la actividad económica de las empresas de teléfonos y telefonía, serán gravadas con una alícuota impositiva del 2,00 % anual y un mínimo tributable de 35 unidades tributarias.

Que tal dispositivo constituye, sin duda, una transgresión de los límites constitucionales al ejercicio de la potestad tributaria municipal que se traduce en la violación de los derechos constitucionales antes referidos, por lo que consideraron que de no mantenerse la suspensión de la aplicación de la norma impugnada hasta el pronunciamiento definitivo de la Sala, ello podría implicar un grave perjuicio para su representada, en razón de la dificultad que tendrían para obtener eventualmente el reintegro de las cantidades pagadas posteriormente si se estimase que dicha norma es inconstitucional.

Por su parte, el apoderado judicial del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, señaló, que la accionante no actuó correctamente al ocultar a este Tribunal -a su decir- la circunstancia de haber recurrido previamente por ante el Juzgado Superior Octavo en lo Contencioso Tributario, en contra del acto de determinación tributaria que la vincula con la norma cuya nulidad ha sido demandada, lo que ocasionaría, según alega, que ésta ya no podría ser aplicada, pues conforme a lo establecido en el artículo 189 del Código Orgánico Tributario, dicha suspensión opera ope legis, motivo por el cual, el presupuesto de exigibilidad de la acción de amparo; a saber, la existencia de una amenaza valida de carácter inminente, ha desaparecido.

A su vez, indicó que de la ordenanza cuya nulidad parcial se demanda no se infiere amenaza alguna a la esfera del derecho constitucional de la accionante, por cuanto la referida ordenanza es inaplicable por no estar vigente, en virtud,       -afirma- de haber sido derogada por un nuevo instrumento que rige la materia, publicado en el año 1998, de allí, que estime que debe ser declarada inadmisible la acción de amparo propuesta.

Asimismo, el apoderado judicial de la accionada luego de hacer un análisis de la motiva de la sentencia dictada por esta Sala en fecha 29 de noviembre de 2000, señaló que lo preceptuado en el artículo 180 de la Constitución -que a su entender es de aplicación inmediata y directa en el presente caso-, establece que la potestad tributaria de los municipios es independiente de la capacidad reguladora del Poder Nacional y la inmunidad del Poder Nacional no es extensible a sus concesionarios.

También señaló, que el artículo 156, numeral 12, eiusdem, no contiene dentro de los tributos reservados al Poder Nacional los impuestos a la actividad de telecomunicaciones, por lo cual, no se puede afirmar que la actividad comercial de las empresas concesionarias de servicios de telecomunicaciones, está excluida del ámbito de la potestad tributaria de los municipios.

Esgrimió además, que la sentencia dictada por esta Sala tomó como parte de su fundamento la norma contenida en el artículo 156 de la Ley de Telecomunicaciones, donde se señala que dicha actividad no está sujeta al pago de tributos estadales o municipales, cuando tal norma ha sido objeto de una acción de nulidad parcial por inconstitucionalidad incoado por su representada por violar, según aduce, la norma contenida en el artículo 180 de la Constitución.  De allí que, por estas y otras razones que atañen a elementos de fondo en cuanto a lo controvertido, solicitó que se declarase inadmisible la acción de amparo propuesta y declarada sin lugar la acción de nulidad.

Por su parte, la representante del Ministerio Público indicó que de la norma impugnada se evidencia que el tributo previsto en la misma no se encuentra asignado, ni en el Constitución de 1961, ni en la Constitución vigente dentro de las potestades propias del Municipio, ya que la misma corresponde al Poder Público Nacional, de allí que, estimó que la exigencia del pago del referido tributo podría constituir presunción grave de violación del derecho constitucional de la accionante a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia, razón por la cual consideró procedente el mandamiento de amparo cautelar otorgado por esta Sala en decisión de fecha 29 de noviembre de 2000.

 En virtud de lo antes expuesto esta Sala observa:

El apoderado judicial del Municipio accionado indicó que han desaparecido los requisitos de procedencia del amparo otorgado por cuanto, según aduce, los accionantes recurrieron ante el Juzgado Superior Octavo en lo contencioso Tributario, lo cual suspende ope legis la ordenanza Municipal.

Al respecto es de señalar, que según lo preceptuado en el artículo 189 del Código Orgánico Tributario, la interposición de un recurso contencioso tributario efectivamente suspende la ejecución del acto recurrido, pero es de indicar, que tal acto sólo puede ser de efectos particulares, conforme lo dispone el artículo 185, eiusdem, atendiendo a las distintas circunstancias que se indican en los numerales del referido artículo, lo cual no quiere decir, que por el hecho de que los hoy accionantes en amparo hayan recurrido contra “el acto de determinación tributaria” -en palabras de la parte opositora- tal recurso y por ende la suspensión del acto alcance a la norma cuya nulidad se impugna, pues tal actuación excede del ámbito competencial de los Juzgados Contencioso Tributario, es decir, la suspensión del acto de efectos particulares que pudieron haber recurrido los hoy accionantes en amparo ante la jurisdicción contencioso tributaria, no implica como lo afirma la parte opositora una suspensión de la norma.

Ello así, esta Sala debe desechar el alegato sostenido por el apoderado judicial del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, en el sentido de que al haber quedado suspendida la norma objeto de la presente acción, por haber interpuesto los hoy accionantes en amparo un recurso contencioso tributario contra “el acto de determinación tributaria que la vincula con la norma cuya nulidad se impugna”, los requisitos de procedencia de la acción de amparo constitucional han desaparecido.  Así se decide.

Asimismo, en lo que respecta al alegato sostenido por la parte opositora en el sentido de que la Ordenanza accionada por inconstitucionalidad no es aplicable, en virtud de haber quedado derogada por otra Ordenanza publicada en el año 1998, lo cual implica el cese a las presuntas violaciones constitucionales, esta Sala considera necesario indicar que, visto que la parte opositora alegó que la parte accionante acudió a la jurisdicción contencioso administrativa para recurrir un acto de determinación tributaria que la vincula con la norma cuya nulidad se impugna, que según lo preceptuado en el artículo 185 del Código Orgánico Tributario, sólo pueden ser de efectos particulares, de tal afirmación se desprende que aún en el supuesto de estar efectivamente derogada, sus efectos todavía persisten en el tiempo, y siendo criterio de esta Sala, que cuando los efectos de un instrumento normativo derogado subsisten en el tiempo, el mismo es susceptible de control constitucional, lo cual incluye sin duda, la posibilidad de ser accionado mediante amparo constitucional, por tanto, esta Sala debe desechar el alegato sostenido por la parte opositora, en el sentido de que debe declararse inadmisible la acción de amparo propuesta porque ha cesado la violación o amenaza constitucional en virtud de que la Ordenanza Municipal ha sido derogada.  Así se declara.

En lo que respecta a la presunta inconstitucionalidad del artículo 156 de la Ley de Telecomunicaciones, esta Sala considera que tal alegato resulta impertinente, ya que no se puede hacer valer en el presente juicio, que la parte opositora haya interpuesto una acción de inconstitucionalidad contra la referida norma a fin de que se declare sin lugar la acción de amparo interpuesta, pues, se debe recordar que todo acto normativo posee una presunción de validez intrínseca que sólo admite como excepción el supuesto previsto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo cual esta Sala debe desechar dicho alegato.

Por otra parte, en lo que atañe a las demás argumentaciones realizadas por el apoderado judicial del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, se debe indicar que las mismas obedecen a elementos de fondo que sólo pueden ser analizados al momento de dictarse la sentencia definitiva. Así se decide.

Por todas las consideraciones anteriormente expuestas esta Sala Constitucional, visto que de la exposición hecha por la parte opositora no se desprenden elementos capaces de modificar el supuesto que motivó la medida cautelar acordada, se declara sin lugar la oposición hecha por el apoderado judicial del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira.

 

a.12 Forma de computar el lapso de 25 días hábiles para ejercer el recurso contencioso tributario (SPA – 27-03-2003).

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

“Para decidir la Sala comienza por observar que el recurso, cuya inadmisibilidad ha sido declarada por el Tribunal Superior Cuarto de lo Contencioso Tributario, fue interpuesto en fecha 17 de diciembre de 1998, directamente ante el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario como Tribunal Distribuidor, es  decir, que no  fue interpuesto como recurso subsidiario de un recurso jerárquico contra esos actos administrativos; y, luego, el 18 de diciembre de 1998, fue remitido al mencionado Tribunal Superior Cuarto, por razón de la distribución.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 187 del Código Orgánico Tributario de 1994, que es el aplicable al caso de autos, rationae temporis, “el lapso para interponer el recurso contencioso tributario será de veinticinco (25) días hábiles contados a partir de la notificación del acto que se impugna”.

En cuanto a la forma de computar dicho lapso, la Sala en el presente caso, reitera el criterio jurisprudencial de esta Corte sostenido en las sentencias de  la Sala Político-Administrativa de fechas: 24 de marzo de 1987, caso: Contraloría General de la República vs Lagoven; 21 de mayo de 1987, caso: Inversiones Arante, C.A.; 13 de junio de 1991, caso: ABC Tours, C.A.; 6 de abril de 1995; caso: Gray Tool Company de Venezuela, C.A.; 12 de febrero de 1998, caso: Ana Inés Goño Bracco, y recientemente de 3 de agosto de 2000, caso: New Zeland Milk Products Venezuela, S.A. y, de 25 de octubre de 1989, Sala de Casación Civil. De todos estos fallos puede deducirse una doctrina judicial que se resume en los siguientes puntos:

 

a)      Que el lapso para interponer el recurso es de naturaleza procesal y que, por tanto, debe computarse según los días hábiles transcurridos ante el órgano que deba conocer del asunto en vía judicial.

b)      Que todos los lapsos procesales fijados en el Código Orgánico Tributario, se computan por días hábiles, como el lapso para interponer el recurso contencioso tributario (artículo 176), el lapso para apelar del auto de admisión (artículo 181), el lapso para promover y evacuar pruebas (artículo 182), y el lapso para apelar de la sentencia definitiva (artículo 187).

c)    Que el día hábil, es aquel, en el cual el Tribunal acuerde dar despacho, no siendo computables aquellos en los cuales el Juez decide no despachar, ni los sábados, ni los domingos, ni el Jueves y Viernes Santos, ni los declarados días de Fiesta por la Ley de Fiestas Nacionales, ni los declarados no laborables por otras leyes.

d)   Que, de conformidad con el artículo 5° del Decreto 1.750 de fecha 16 de diciembre de 1982, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario es el Distribuidor, razón por la cual  el cómputo debe hacerse por los días hábiles transcurridos en dicho órgano.

Con relación a este último literal, es oportuno señalar e insistir en la posición adoptada por el Código Orgánico Tributario desde su inicio en 1982, de consagrar el principio de la tutela jurisdiccional plena, privativa del Poder   Judicial, desde el inicio del proceso con la interposición del recurso y el cómputo del lapso de caducidad, de acuerdo con el calendario judicial de los días hábiles transcurridos en el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario, distribuidor único de las causas tributarias, por disposición expresa del artículo 5° del Decreto N° 1750 de fecha 16 de diciembre de 1982 publicado en la Gaceta Oficial N° 32630 del 23 de diciembre de 1982.

Esta posición de interpretar que el cómputo del lapso para interponer el recurso, debe hacerse por los días hábiles transcurridos en la Administración, es decir, como si se tratara de un lapso extraprocesal,  viene, quizás, del régimen de impugnación de los actos administrativos en materia de Impuesto Sobre la Renta, existente antes de la entrada en vigencia del Código Orgánico Tributario, cuando la Administración, por disposición de la Ley de Impuesto sobre la Renta, (Capítulo II - Del Recurso Contencioso Tributario), tenía la facultad de examinar si la acción impugnatoria cumplía con los presupuestos que condicionaban su ejercicio y podía rechazar “in límine” el recurso, es decir, emitía un juicio sobre su admisibilidad. Pero la evolución normativa de la legislación tributaria, tal como está contenida en el Código Orgánico Tributario, conduce a la consagración del principio de la tutela jurisdiccional de los actos de la Administración Tributaria, regulada por el principio de la igualdad de las partes y obliga definitivamente a apartarse del criterio de que se trata de un lapso extraprocesal y a concluir que el cómputo del lapso de interposición del Recurso Contencioso Tributario, se hace por los días hábiles del Tribunal Distribuidor.

En el presente caso  y conforme a la reiterada y pacífica  jurisprudencia de este Alto Tribunal, antes mencionada, esta Sala disiente del pronunciamiento del a quo al declarar inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso tributario interpuesto por los apoderados de la sociedad mercantil AIRE ACONDICIONADO INDUSTRIAL, C.A. (AINCA), sobre la base de la manifiesta caducidad del plazo para su ejercicio; ya que según esta jurisprudencia, se trata de un lapso procesal y, por ende debe calcularse de acuerdo con los días de despacho transcurrido en el órgano jurisdiccional competente, el cual, para la materia tributaria, es el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario, como antes se explicó. Y así se declara.”

 

 

a.13 Lapso de 90 días para decidir el jerárquico previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (LOPA). Forma de cómputo.

 

La Sala  Política Administrativa en fallo de fecha  31 de enero de 2002 acortando de alguna forma el lapso de espera del administrado, y propuesto en la LOPA,  señaló que los 90 días que tiene el ministro para decidir el Recurso Jerárquico es de 90 días continuos, contrariando también de forma expresa decisión de la misma Sala de fecha (publicada la anterior sentencia en fecha 09-05-2000 bajo el número de sentencia 01028) donde se señalaba que el lapso debía contarse por días hábiles.

 

            La primera sentencia citada señala:

 

Efectivamente, como señala el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el artículo 134 de la Ley Orgánica que rige a este Máximo Tribunal de la República, dispone que "...Las acciones o recursos que se intenten contra los actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial o de su notificación al interesado, si fuera procedente y aquella no se efectuare...".

Igualmente la referida norma establece que "...El interesado podrá intentar el recurso previsto en el artículo 121 de esta Ley, dentro del término de seis meses establecidos en esta disposición, contra el acto recurrido en vía administrativa, cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa días consecutivos a contar de la fecha de interposición del mismo". (Resaltado de esta Sala).

Ahora bien, de las actas que conforman el presente expediente se observa, que el recurrente en vista de la falta de respuesta de la Administración al recurso jerárquico por ella interpuesto en fecha 18 de abril de 2000, acudió a este Órgano Jurisdiccional por haber operado la ficción legal del silencio administrativo negativo, lo que habilita al administrado  para interponer el correspondiente recurso contencioso de nulidad.

Una vez establecido lo anterior, debe esta Sala determinar el momento en el cual se configuró el silencio administrativo de la Administración, para luego computar el lapso de seis meses de que disponía el recurrente para intentar el recurso contencioso administrativo de anulación y así comprobar la tempestividad o no del mismo.

Para ello debemos acudir a lo dispuesto en los artículos 91 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para determinar el lapso de que disponía el Máximo Jerarca del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para decidir el recurso jerárquico impropio interpuesto por la recurrente.

Así tenemos que el artículo 91 de la referida Ley señala que el recurso jerárquico deberá ser decidido por el Ministro en los noventa  (90) días siguientes a su presentación y el artículo 93 eiusdem señala que la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos establecidos en las leyes correspondientes.

Esta Sala considera, que el lapso de noventa (90) días, establecido para que el Ministro decida el recurso jerárquico debe ser computado por días consecutivos, conforme a lo dispuesto por el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto es dicha norma la que habilita al administrado para acudir al la jurisdicción contenciosa administrativa, y siendo que la ficción legal del silencio administrativo se construye como una garantía a favor de éste, no puede quien decide señalar que el lapso establecido debe ser computado por días hábiles – como pretende la recurrente-, en virtud de que haría mucho más extensivo el lapso de que dispondrían los administrados para acudir al contencioso administrativo, obstruyendo de esta manera la garantía señalada ut supra. Esta Sala en anteriores oportunidades se ha pronunciado en el sentido de que los 90 días deben ser computados en días consecutivos, tal como lo señalan las decisiones de fechas 13 de abril de 2000 (Caso: Rafael José Parra contra el Ministerio de Justicia) y 4 de octubre de 2001 sentencia Nº 02128. Así se decide.

Ahora bien, presentado el recurso jerárquico el 18 de abril de 2000, los noventa (90) días consecutivos que tenía el Ministro para decidir, computados conforme lo establece el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se cumplieron el 18 de julio de 2000 ( y no el 17/7/2000 como lo estableció el Juzgado de Sustanciación), por lo cual a partir del día siguiente a esa fecha, se produjo el silencio administrativo denegatorio, quedando abierta para el recurrente la vía contenciosa y, en consecuencia, el lapso de caducidad de seis (6) meses que consagra la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para intentar el recurso contencioso administrativo de anulación.

Resulta concluyente entonces, que el lapso para interponer el recurso ante esta Sala feneció el día 18 de enero de 2001, fecha en la cual se cumplieron los seis meses continuos, contados a partir del 18 de julio de 2000, fecha en la cual se cumplió el lapso de 90 días consecutivos en que el Ministro debió resolver el recurso jerárquico, y siendo que el presente recurso se interpuso el 22 de febrero de 2001, es decir extemporáneamente, debe forzosamente esta Sala confirmar el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de fecha 19 de junio de 2001, que declaró inadmisible, a tenor del ordinal 2° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el ordinal 4° del artículo 124 eiusdem, el presente recurso de nulidad, por cuanto resulta evidente de autos la caducidad de la acción intentada. Así se decide.

 

De todo ello se puede colegir que la respuesta definitiva respecto al agotamiento de la vía administrativa y al cómputo de lapso debe tener una solución legal.

 

 a.14 Funcionarios de carrera solo son aquellos que ingresan por concurso, antes y después de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1999 (CPCA 27-2-2003).

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

“Ello así, siendo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé el ingreso a la Administración Pública mediante la realización de un concurso público, pormenorizadamente desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no pueden los órganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera, tal y como ha venido sosteniendo a lo largo de estos años la doctrina y la jurisprudencia venezolana.

Siendo ello así, debe esta Corte, en asunción del presente criterio antes desarrollado, ordenar a la Administración, es decir, al Vice-Ministerio de Planificación y Desarrollo Institucional, se abstenga de realizar designaciones y nombramientos sin el cumplimiento de las formalidades establecidas en la Constitución y en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Igualmente debe abstenerse de otorgar certificados que acrediten la titularidad de funcionario de carrera.

No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas, y así se decide.

Asimismo los reconocimientos efectuados por la Administración y por los órganos jurisdiccionales, que acrediten como funcionarios de carrera a aquellos que no hayan cumplido con los requisitos para el ingreso a la carrera y que sean anteriores a la publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la presente decisión, serán considerados válidos y por tanto tales funcionario gozarán de estabilidad y de los mismos beneficios socioeconómicos que los funcionarios que hayan ingresado mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Fundamental y la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que tales actos y hechos jurídicos funcionariales se consolidaron bajo la aplicación de la derogada Constitución Nacional de 1961, la cual -de conformidad con la interpretación dada por esta Corte y la antigua Corte Suprema de Justicia- permitía tales consecuencias.

Por otra parte, los funcionarios que se encuentren en el desempeño de un cargo de carrera en situación irregular -bien como contratados o bien siendo funcionario de hecho-, tendrán derecho a concursar para optar a la condición o “status” de carrera y el tiempo de servicio prestado por ellos, así como las condiciones en las cuales haya desempeñado sus servicios, deberán ser estimados por la Administración en el baremo o método de evaluación que a los efectos del concurso se establezca.

Aclarado lo anterior pasa esta Corte a pronunciarse en relación con la apelación interpuesta y a tal efecto se tiene que:

Alega la recurrente que el a quo incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, al dictaminar en su decisión que la querellante no es funcionario de carrera, por cuanto no cumplió con los requisitos exigidos en la Ordenanza sobre la Administración de Personal del Municipio Torres del Estado Lara, relativo al ingreso por Concurso de Credenciales, y por tal motivo determinó que no tenía derecho a la estabilidad consagrada en dicha Ordenanza.

Ahora bien, la relación funcionarial del personal que presta sus servicios en el Municipio Torres del Estado Lara, se encuentra regulada por la Ordenanza sobre la Administración de Personal de dicho Municipio de fecha 29 de diciembre de 1994. Tal Ordenanza consagra en su artículo 3 numeral 1, como uno de los principios que informan a la administración de personal, que: “se garantizará la estabilidad y seguridad de los funcionarios de carrera, en el ejercicio de sus cargos, de modo que no puedan ser transferidos o retirados del servicio, sino por causa plenamente justificada y siempre que se cumplan con las normas y procedimientos establecidos en la Ordenanza “.

Como se evidencia del contenido de la norma antes transcrita, para gozar de la estabilidad y de todos los derechos previstos en dicha Ordenanza, es necesario ser funcionario Municipal de Carrera. En tal sentido, el artículo 5 ejusdem dispone que: “Los funcionarios al servicio del Municipio Torres, son aquellos que en virtud de un nombramiento han ingresado a la Administración Municipal, conforme a lo dispuesto en los artículos 41 al 45 de la presente Ordenanza, para desempeñar cargos de carácter permanente”.

Por su parte los referidos artículos 41 al 45 a los cuales remite la norma antes transcrita, regulan el régimen de ingreso a la Administración Pública Municipal, estableciendo concretamente en el artículo 44 que la “selección para el ingreso a la Administración Municipal se efectuará mediante Concurso de Credenciales.....(omissis)”.

Ahora bien, observa esta Corte que ciertamente, tal y como lo señala el a quo en el fallo apelado, para ser funcionario de carrera en el Municipio Torres es necesario haber ingresado por Concurso de Credenciales, situación esta que no fue demostrada por la apelante en el curso del procedimiento ante el Tribunal de primera instancia.

Así, la exigencia de ingresar a la carrera mediante concurso no puede ser obviada por este Juzgador, ya que ello constituiría una clara violación de los principios contenidos en el ordenamiento jurídico, no pudiendo sostenerse que el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para el ingreso a la carrera municipal constituyan un falso supuesto de derecho como pretende el apelante, pues dicho cumplimiento es lo procedente y adecuado desde el punto de vista jurídico y en estricta sujeción al ordenamiento jurídico vigente.

Sin embargo, tanto en el ámbito local como en el nacional existe una práctica irregular sostenida por la Administración, al no cumplir con las normas de ingreso de los funcionarios públicos, tal y como lo exigen sus respectivos ordenamientos jurídicos; dando lugar a la existencia de innumerables funcionarios de hecho que, como se explicó al inicio del presente fallo, la jurisprudencia ha tratado de compensar acudiendo a criterios como la determinación del tiempo de servicio y la naturaleza de las funciones para asimilarlos a un funcionario de carrera y reconocerles derechos propios de dichos funcionarios.

Así, la doctrina administrativa, precisamente para aportar una solución de justicia para los funcionarios de hecho, lo que ha reconocido es el derecho del funcionario de percibir los beneficios económicos de su trabajo como una especie de compensación, mas en ningún caso es permisible convertir en ajustado a derecho lo que ha nacido irregular.

La solución de justicia no exige, como lo ha venido haciendo la jurisprudencia, equiparar al funcionario irregularmente ingresado a un funcionario de derecho, pues el propio funcionario de hecho contribuye con su aceptación del ingreso irregular, a la ausencia de un acto de ingreso dictado de conformidad con el ordenamiento jurídico, todo ello con independencia de la responsabilidad que se genera en cabeza del funcionario que debe velar por el ingreso regular.

En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte modificando el criterio hasta la fecha sostenido, concluye que el funcionario que ha ingresado irregularmente (bien mediante designación, bien mediante contrato) tiene derecho a percibir los beneficios económicos derivados de su efectiva prestación de servicios, empero por lo que atañe a su estabilidad y los derechos derivados de ésta, no puede asimilársele a un funcionario de derecho, tal y como lo prevé la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública y así se decide.

Finalmente, esta Corte observa que en el caso subjudice y siendo que se trata de una funcionaria que ha ingresado irregularmente a la Administración Municipal a desempeñar el cargo de Inspector de Obras, tiene derecho en virtud de su retiro a la cancelación de las prestaciones sociales calculadas conforme a la Ordenanza sobre Administración de Personal de dicho Municipio, tal y como en efecto le fueron canceladas según se evidencia del expediente administrativo, en cuyos folios 85 y 86 corre inserto copia de la constancia de cálculo y recibo de pago por concepto de prestaciones sociales debidamente aceptadas por la ciudadana Diana Margarita Rosas A. y así se decide. “

 

a.15 Ejecución de sentencias relativas a actos administrativos y demás actuaciones de la administración pública.

Ahora bien, en nuestro derecho, sólo en materia municipal (artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se establecían normas que hacían viable y procedente la ejecución de sentencias condenatorias contra la Administración, en este caso, el Municipio. No obstante, tales normas sirvieron de fundamento a una interpretación jurisprudencial que aplicó analógicamente esa disposición a otros entes de la Administración Pública, incluyendo a la República. (v. Sentencia de la Sala Político Administrativa del 20 de enero de 1998, Caso VINCLER, C.A. vs I.N.H.). No obstante, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la República tiene ahora un procedimiento propio previsto para la ejecución de sentencias dictadas en su contra (arts. 85 y 86) el cual es similarmente idéntico al establecido para los Municipios.  

Respecto a la ejecución forzozo pueden citarse numerosas  sentencias de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (de fecha 15/06/00, Nº 01384, Caso: Luz Magaly Serna vs República,  02/08/01, Nº 1743, Caso: Luz Magali Serna vs República, 15/06/00, Nº 1389, Caso: Joaquín Chaffardet Ramos vs República.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha ratificado la aplicación de estos criterios (sentencia de fecha  3/08/01, Exp Nº 01-0590  Caso: Sindico Procurador del Municipio Juan Germán Roscio) al señalar lo siguiente: “En ese sentido, considera la Sala que el artículo  104  de la  Ley Orgánica de  Régimen Municipal  a la que se ha hecho referencia a lo largo de esta fallo, en contraposición a lo señalado por el Juzgado Superior, garantiza la ejecución del fallo condenatorio determinando la forma y oportunidad de dar cumplimiento forzoso a lo ordenado en la sentencia, a través de la determinación de unos procedimientos especiales que responden a los privilegios que se le otorga por ley a este tipo de entes públicos”.

Así, la Sala Político-Administrativa consideró aplicable el artículo 41 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, según el cual deberá incluirse en el Proyecto de Presupuesto del año inmediatamente siguiente, la cantidad necesaria para atender el pago de la sentencia definitivamente firme, pasada con autoridad de cosa juzgada.

Señala que dicho artículo "... debe concatenarse con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual ha venido siendo aplicado analógicamente por este Alto Tribunal a casos como el de autos, por tratarse, al igual que el previsto en la norma de la ejecución de un fallo judicial por parte de un ente público que goza de las prerrogativas y privilegios que para el Fisco Nacional otorga la Ley Orgánica de hacienda Pública Nacional ..."

De esta manera, la Sala consideró aplicable el procedimiento ordinario de ejecución forzosa de la sentencia previsto en el Código de Procedimiento Civil, a un Instituto Autónomo con prerrogativas fiscales y procesales, ello para salvaguardar el derecho constitucional de la parte gananciosa a obtener -aún forzosamente- la ejecución de las sentencias, que no es otro que el de la tutela judicial efectiva tantas veces invocado a lo largo de esta exposición.  

 

a.16 No más cautelares autónomas en materia fiscal por aplicación del criterio de amparo cautelar contra el artículo 211 de la Ley de Tierras. Criterio aplicable para amparos cautelares contra Normas (SC-16-7-2003).

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

“Pasa la Sala a pronunciarse sobre las peticiones de tutela cautelar y de mero derecho formuladas en la presente causa, en los términos siguientes:

 

1.- Respecto de la medida cautelar innominada de suspensión de efectos, formulada por los apoderados judiciales de las sociedades recurrentes, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones números 1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, en cuanto al deber del Juez constitucional de examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Ángel La Torre, Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

 

En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar innominada acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (cfr. fallo n° 1.181/2001, del 29.06, caso: Ronald Blanco La Cruz) ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada, y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por lo cual no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, circunstancia que pone de manifiesto el hecho de que un manejo sin equilibrio de aquella inaplicación causaría un quebrantamiento del principio de autoridad, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

 

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando la prueba de cualquier de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.  

 

Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado, (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio, (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende, y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala observa que la solicitud cautelar de las recurrentes pretende la suspensión temporal y general de la norma contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, mientras es tramitado y decidida la solicitud principal en la causa en estudio, referida a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de dicha disposición legal, para lo cual han alegado y probado los siguientes elementos:

 

a) Que gozan de la presunción de buen derecho o fumus boni iuris a su favor, consistente en la garantía de división en ramas del Poder Público, la interdicción de la arbitrariedad en el proceder de los órganos y entes que detentan el Poder Público y en la intangibilidad que la Norma Constitucional atribuye a los derechos a la defensa y el debido proceso, aun en el marco de estados de excepción, el cual se ha visto perjudicado y amenazado desde la entrada en vigencia de la norma recurrida, que establece un poder ilimitado en el Juez agrario, desbordando los límites de la jurisdicción, al autorizarle a dictar medidas de protección de oficio y sin necesidad de juicio alguno.

 

b) Que mantienen fundado temor de irreparabilidad de los daños producidos y que puedan producirse por una eventual decisión de fondo favorable, siendo la causa de tal periculum in mora la decisión adoptada por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, el 18.12.02, contra algunas de las compañías recurrentes, en la cual, sin existir proceso alguno en el cual oponerse a tal fallo y ejercer con libertad el derecho a la defensa y sin haber sido decretado por el Presidente de la República un estado de excepción, se acordó, entre otras medidas, el comiso de bienes alimenticios almacenados en diferentes plantas comerciales de producción y distribución, con daños para las industrias propietarias.

 

c) Que igualmente mantienen fundado temor de que se produzcan nuevas decisiones arbitrarias por parte de los Jueces agrarios y, por tanto, nuevos daños a las propiedades, entre otras, de las sociedades recurrentes, mediante la aplicación de la norma contenida en el vigente artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que atribuye una potestad ilimitada y desproporcionada a los Jueces agrarios para que dicten medidas contra las que no existe defensa alguna (al ser extraprocesales) que lejos de solucionar problemas, afectan derechos intangibles de las personas.

 

d) Que de acordarse la suspensión temporal de la norma cuya nulidad se requiere, no resultará afectada la finalidad protectora de la seguridad agroalimentaria del país que informa al Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ni las potestades de los órganos judiciales para cumplir y hacer respetar las normas y los derechos contenidos en el mencionado texto legal, vinculados con los artículos 305 y 306 de la Constitución, ni tampoco el interés público que existe en la efectiva supremacía de los valores en ellos enunciados, pues los artículos 167 y 258 eiusdem contemplan vías para la adopción de medidas cautelares, de oficio o a petición de parte, por los Jueces agrarios, pero en el marco de cualquier clase de procesos, en los que estaría garantizado el derecho a la defensa.

 

Así las cosas, luego de constatar que cursa en autos copia certificada de la sentencia dictada el 18.12.02 por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, en la que se acordaron medidas como el comiso de mercancías que afectaron los derechos e intereses de algunas de las sociedades actoras, y, asimismo, luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso sub iúdice, esta Sala, congruente con lo expuesto en sus fallos números 1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, considera que procede la petición de suspensión cautelar requerida, ya que tal suspensión provisional y con carácter general de la norma cuya nulidad se requiere, no afecta el ejercicio de las amplias potestades de los Jueces agrarios para tutelar la seguridad agroalimentaria de la Nación, para asegurar la biodiversidad y la protección ambiental, pues mientras se decide la procedencia o no de la petición principal de nulidad, aquellos podrán adoptar las medidas que estimen pertinentes, en el curso de procesos judiciales, con base en las normas contenidas en los artículos 167 y 258 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Así se declara.”

 

 

a.17 La Ley del Estatuto además de la obligatoriedad prevista en la propia ley pareciera ser obligatoria a Municipios y Estados según criterio jurisprudencial de la CPCA, lo cual descartaría cualquier control difuso por los TSCAR.

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

“En fecha 30 de enero de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 69, de fecha 16 de enero de 2002, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por los ciudadanos PEDRO RAMÓN UNDA, MELKIS YOEL RIVERO MEZA, LUIS ALBERTO MACHADO QUINTANILLA y ÁNGEL MARÍA MENDOZA VEGA, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.260.767, 11.374.669, 9.367.618 y 5.310.247, respectivamente, asistidos por el abogado Denis Terán Peñaloza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.278, contra la Resolución N° D.A. 001-2000 de fecha 15 de agosto de 2000, emanada del ciudadano LEVID EMILIO MÉNDEZ, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO EZEQUIEL ZAMORA DEL ESTADO BARINAS.

 

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

En vista del recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, contra la sentencia del a quo que declaró con lugar el presente recurso, esta Corte previas las consideraciones siguientes pasa a conocer del mismo:

 

Considera esta Corte preciso pronunciarse, de manera previa acerca de dos argumentos fundamentales sostenidos por la parte apelante, dado que de la resolución de los mismos depende la continuidad en esta instancia del recurso y el fundamento legal para determinarlo; estos son, el alegato de incompetencia del juez contencioso administrativo y el de inaplicabilidad de la Ordenanza de Carrera Administrativa.

En relación con el primero de los aspectos señalados, si bien fue alegado por primera vez ante esta instancia, en el escrito de fundamentación de la apelación, se debe indicar que, como quiera que se está cuestionando la competencia por la materia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, argumento en el cual está involucrado el orden público, y, por tanto, realizable en cualquier estado y grado del proceso, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:

 

Alegó la parte apelante que como quiera que se estaba pretendiendo la estabilidad laboral y el pago de salarios dejados de percibir, el proceso mediante el cual se desenvolvió el presente recurso no era la vía más apropiada, afirmando que el Tribunal competente para conocer de dicha pretensión era uno con competencia en la materia laboral.

 

Al respecto, se debe precisar que la naturaleza de las actuaciones que pueden ser realizadas por la Administración varían en cuanto a la diversidad de su contenido, en razón de la labor que le ha sido encomendada. De tal situación no escapa la del funcionario público que se encuentra en un estado dual ante la Administración, pues es titular de un órgano y a la vez posee una relación de servicio con aquel, en el cual es acreedor como todo ciudadano de deberes y derechos que derivan de la relación laboral.

 

Sin embargo, a pesar de que no se desconozca el carácter laboral de esa relación, la misma, por estar sujeta a las especificidades de las laborales realizadas por la Administración, está signada de características peculiares que le permiten estar en sintonía con la finalidad de labor administrativa y que deja que el sistema de la función pública sea efectivo en cuanto a la prestación de servicio de la Administración.

 

Es por ello, que a pesar de que la función pública conserva enormemente su similitud con la materia laboral, no obstante, el conocimiento de las obligaciones derivadas de la relación funcionario-administración están sometidas a la jurisdicción contencioso administrativa, pues, es ella, por la especialidad de sus órganos jurisdiccionales, la competente para dilucidar los mismos atendiendo a la relevancia e importancia de los principios que rigen a la Administración Pública. Otra no puede ser la justificación de la norma establecida en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando señala que “(...) los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción (...)”.

 

Por lo tanto, como quiera que el acto impugnado se generó con ocasión a la condición de funcionarios públicos que ostentaban los accionantes, y siendo que el acto fue dictado por una autoridad municipal, en atención al dispositivo normativo citado es a la jurisdicción contencioso administrativa a quien le compete conocer del recurso interpuesto razón por la cual, esta Corte desestima este alegato, y así se decide.

 

El segundo aspecto a revisar, también de manera previa, es el referente a la solicitud de inaplicación -para el caso concreto- por motivos de inconstitucionalidad de la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas.

 

Ciertamente, el Constituyente encomendó en el artículo en referencia al Poder Nacional establecer todo lo relativo al Estatuto de la Función Pública. Sin embargo, esa potestad pudo ser ejercida de forma amplia o limitada al ámbito de la Administración Nacional, como efectivamente sucedió con la Ley de Carrera Administrativa bajo la vigencia de la Constitución de 1961.

 

En efecto, el artículo 1° de la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa dispone que el referido texto normativo “(...) regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional (...)” (Negrillas de esta Corte).

 

Esta claro, que lo anterior no desconoce la posibilidad de que se aplique dicha normativa a las relaciones de los funcionarios públicos con la Administración Estadal o Municipal, pero ello opera de forma supletoria como lo señaló esta Corte en la sentencia N° 1.142 del 2 de noviembre de 2000, cuando indicó que: “(...) las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, están dirigidas a regular la función pública a escala nacional, pero las mismas pueden ser aplicadas supletoriamente en el ámbito municipal en cuanto no sean contrarias a la naturaleza del ente que las aplica (...)”.

 

Por lo tanto, no es cierto que per se, el dispositivo constitucional contenido en el artículo 144 implique la inconstitucionalidad sobrevenida de toda la normativa estadal o municipal existente con relación a la materia, ya que dicha norma realmente constituye un requerimiento al legislador para que dicte un texto normativo, y éste dentro de sus amplias potestades puede establecer hasta que parámetros extenderá el ámbito material de aplicación de dicha norma.

 

De tal manera que, siendo que la Ordenanza de Carrera Administrativa no resulta transgresora de la normativa constitucional in commento, esta Corte declara improcedente la solicitud de que se inaplique el indicado texto normativo al caso concreto, y así se declara.”

 

 

Nuevaa.18 Lo que es emergencia a los fines de proceder a la adjudicación directa. SPA-TSJ: 17-6-2003. Exp. No. 2001-0917

 

 

Expuestos los argumentos de la peticionaria y previo a cualquier pronunciamiento a realizar con miras a resolver el asunto sometido al conocimiento de este Alto Tribunal, se impone advertir la ausencia de actividad procesal por parte de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público, cuestión que observa la Sala con preocupación por cuanto la solicitud atañe a materias de especial relevancia para la vida nacional (como son las de licitaciones y servicio eléctrico), en las que obviamente tiene interés el Estado.

Dicho lo anterior, y a los efectos de pasar a la interpretación del artículo 88, numerales 5 y 6 del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, es menester delimitar el problema formulado por la peticionaria, labor que en criterio de la Sala presenta cierta dificultad habida cuenta de la ambigüedad de su planteamiento; por ende, habrá que dilucidar del escrito recursivo en qué consiste exactamente la pretensión de la sociedad mercantil EDELCA.  En este sentido, se observa:

a.- La solicitante dice requerir que se aclare si aquellos acontecimientos naturales que afecten las instalaciones mediante las cuales se difunde, distribuye o genera la carga eléctrica, deberán ser considerados como verdaderas emergencias que justifican la entrada en vigor de un estado de excepción que obligaría a todas las empresas del sector eléctrico que prestan dicho servicio a adoptar medidas, sobre todo de naturaleza contractual, para reponer el servicio eléctrico y garantizar su continuidad.

Adicionalmente, pide el pronunciamiento de la Sala en relación a la duda que se presenta sobre la afirmación según la cual existen disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, que son de obligatoria observancia para las empresas prestadoras del servicio y que constituyen una normativa especial para la declaratoria de una emergencia objetiva en el servicio eléctrico, más allá del ámbito previsto en la Ley de Licitaciones, la cual ha sido confiada a un ente orgánico distinto del que se encuentra previsto en el numeral 5 del artículo 88  de la indicada ley.

De los anteriores cuestionamientos, entiende la Sala que el recurso interpuesto, en lo que concierne al artículo 88, numeral 5 de la Ley de Licitaciones, tiene por objeto determinar si verificada una circunstancia de orden natural que amerite la declaratoria de un estado de excepción, las empresas encargadas de prestar el servicio eléctrico pueden proceder a través de la adjudicación directa (con independencia de los montos fijados en el artículo 87 de esa ley), cuando requieran que las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independiente, con capacidad instalada superior al monto establecido por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (a las que alude el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico), presten este servicio público a fin de asegurar la continuidad del mismo. 

Por consiguiente, en atención a la duda planteada, habrá que establecer el sistema de emergencias legalmente previsto para las operadoras del mencionado servicio, delimitando su ámbito de aplicación tanto en el supuesto establecido en la Ley de Licitaciones (artículo 88, numeral 5), como en el que se prevé en la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico (artículo 26).

b.- En segundo lugar, en relación a la interpretación del artículo 88, numeral 6 de la Ley de Licitaciones, solicita en el recurso interpuesto, que se aclare si puede afirmarse que cualquier emergencia dentro del sector eléctrico, distinta de aquellas que dan lugar a la declaratoria de los estados de excepción, debe ser considerada como una ‘emergencia dentro del ente’, (supuesto con cuya ocurrencia queda facultado ese organismo para que lleve a cabo el procedimiento de selección de contratistas por adjudicación directa); o si, contrario a lo expuesto, cabe aceptar que en dicho sector, las empresas prestadoras del servicio pueden acudir a una figura autónoma que las habilita para afrontar tales emergencias bajo la vía de la adjudicación directa, con la finalidad de garantizar la continuidad del servicio, descrita en el artículo 26 eiusdem.

A juicio de la Sala, mediante los argumentos arriba esbozados, EDELCA pretende que se dilucide si cualquier emergencia distinta de las previstas en el artículo 338 constitucional, puede subsumirse en el supuesto contenido en el numeral 6 del artículo 88 de la Ley de Licitaciones, y ser considerada como una emergencia dentro del órgano en el sector eléctrico; o debe entenderse que en tales circunstancias, las empresas prestadoras del servicio quedan habilitadas para atender tales situaciones por la vía de adjudicación directa, con independencia de los montos fijados en el artículo 87 de esa ley, cuando, al igual que en el caso anterior, requieran que las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes, con capacidad instalada superior al monto establecido por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico), presten este servicio público a fin de asegurar la continuidad del mismo.

Definidas las dudas que motivaron la interposición del recurso de interpretación, la Sala pasa a hacer lo propio, previo el señalamiento de la normativa jurídica a la cual habrá que acudir para tales efectos.  En este sentido, se observa:  

Establece el dispositivo en cuestión:

Artículo 88. Se puede proceder por Adjudicación Directa, independientemente del monto de la contratación, siempre y cuando la máxima autoridad del órgano o ente contratante, mediante acto motivado, justifique adecuadamente la procedencia, en los siguientes supuestos:

(...omissis...)5. Cuando se decrete estado de alarma, de conmoción interior o exterior.

6. En caso de emergencia comprobada dentro del respectivo órgano o ente. (...omissis)”

 

            Adicionalmente, toda vez que la sociedad mercantil EDELCA tiene entre sus fines el desarrollo de ciertas actividades integrantes del servicio eléctrico, resulta forzoso recurrir a la regulación legal que dispone todo lo concerniente a la prestación de este servicio público.   En este sentido, se observa que para la fecha en que fue propuesto el recurso que motiva el presente fallo, dichas actividades se encontraban sometidas al régimen previsto en el Decreto No. 319 con Rango y Fuerza de Ley del Servicio Eléctrico, publicado en Gaceta Oficial No. 36.791 de fecha 21 de septiembre de 1999. La normativa contenida en este texto legal quedó derogada por virtud de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, publicada en Gaceta Oficial No. 5.568 Extraordinario del 31 de diciembre de 2001.  Pues bien, no obstante la entrada en vigencia de una nueva regulación en esta materia y habida cuenta que tanto el artículo 26 de la Ley de 1999, como el Capítulo dentro del cual se encuentra inserto (Capítulo I De La Generación, contenido en el Título III De las Actividades del Servicio Eléctrico), permanecen inalterables en la legislación que le sucedió, esta Sala considera pertinente llevar a cabo la interpretación de las disposiciones ya indicadas de la Ley de Licitaciones, en concordancia con el articulado correspondiente de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico.

            En particular, dicha empresa manifiesta tener dudas con respecto a lo que debe entenderse como una situación excepcional para todo el sector prestacional eléctrico, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 ibidem.  Prevé el dispositivo en cuestión, que:

            Las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes cuya capacidad instalada supere un límite que establecerá la Comisión Nacional de Energía Eléctrica, deberán prestar el servicio de electricidad en los casos en que, por situación de emergencia, lo solicite expresamente el Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico. ... (omissis)”              

 

Así, entre los nueve supuestos que autorizan a los sujetos destinatarios de la Ley de Licitaciones a proceder a la selección de los contratistas por adjudicación directa con independencia de los montos de contratación fijados en unidades tributarias en el artículo 87 eiusdem,  se encuentran el estado de alarma y el de conmoción interior o exterior, así como la emergencia comprobada dentro del respectivo órgano o ente, casos éstos que requieren ser interpretados en concordancia con el artículo 26 de la Ley del Servicio Eléctrico, los cuales entra a analizar la Sala de manera separada:

            1.- En primer lugar, será preciso estudiar el supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 88  de la Ley de Licitaciones, atendiendo a la normativa constitucional que sirve de marco jurídico a la declaratoria de los estados de excepción.  En este sentido, establece el artículo 337 de nuestra Carta Magna:

El Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de excepción.  Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades  de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos ... (omissis)”

 

            Asimismo, pauta el artículo 338 constitucional:

Podrá decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos o ciudadanas.  (...) Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. (...) Podrá decretarse el estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o ciudadanas o de sus instituciones.  ... (omissis)”

 

Partiendo de los dispositivos constitucionales en los cuales se cimenta la declaratoria de un estado de excepción y, en particular, de las categorías de estado de alarma y de conmoción interior o exterior, surge patente que la Carta Fundamental otorga al Presidente de la República en Consejo de Ministros, la facultad de decretarlo cuando circunstancias extraordinarias afecten gravemente la seguridad de la nación, de los ciudadanos o de las instituciones, de modo que la normativa legal vigente resulta insuficiente para regular tales acontecimientos a fin de lograr el restablecimiento de la normalidad. Con dicha declaratoria efectuada en los términos señalados en la Constitución, sobreviene el denominado derecho de excepción, destinado a regir estas situaciones que resultan excesivas a la legalidad vigente.

Ahora bien, esbozadas las anteriores ideas acerca de las situaciones de excepcionalidad establecidas en la Carta Magna y volviendo a la interpretación que ocupa a esta Sala, se aprecia que en el numeral 5 del artículo 88, la Ley de Licitaciones limita la adjudicación directa a dos de las categorías señaladas en el artículo 338 de la Constitución, es decir, a la ocurrencia de un estado de alarma y a la conmoción interior o exterior, quedando excluido tal proceder con base en el estado de emergencia económica.  A este aspecto se refirió el legislador en la Exposición de Motivos del vigente texto normativo, por constituir un cambio en relación a la previsión que en esta materia contenía la Ley de Licitaciones anterior, (publicada en Gaceta Oficial No. No. 34.528 del 10 de agosto de 1990), exponiendo las razones que lo llevaron a eliminar la mencionada causal para proceder a la adjudicación directa de contrataciones de obras, adquisición de bienes y prestación de servicios.  En este sentido, señaló que tal decisión obedeció a la consideración de que la corrección de un desequilibrio de índole económico no se materializa suavizando las normas legales  que persiguen como propósito la mejor selección de las compras a través de un proceso de amplia competencia de la manera más transparente, lo cual tiende a lograrse mediante los procesos licitatorios.

            Bajo la vigencia del derecho de excepción, el Presidente de la República podrá adoptar todas aquellas medidas que considere necesarias para corregir o suprimir las circunstancias extraordinarias que ameritaron su intervención, y a juicio de esta Sala, podrá incluso ordenar que aquellas instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes, cuya capacidad instalada supere el límite establecido por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica, presten el servicio de electricidad mientras dure la emergencia; facultad ésta que en un estado de normalidad sólo puede ser ejercida por el Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, tal como se expresa en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico.  Valga en este estadio del análisis, la acotación en relación a las atribuciones de estos dos organismos (Comisión Nacional de Energía Eléctrica y Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico), en el sentido de que son ejercidas en la actualidad, de manera transitoria, por el Ministerio de Energía y Minas, por cuanto aún no han entrado en funcionamiento; ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102 eiusdem. 

            Lo dicho precedentemente en modo alguno puede configurar una violación al Estado de Derecho, y en particular, tampoco significa que se pretenda con ello descargar a la autoridad competente del Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico (hoy en día, la del Ministerio de Energía y Minas) de  atribuciones que le han sido otorgadas mediante ley.  Antes bien, se insiste que durante el régimen de excepción, la legislación aplicable a las situaciones acaecidas de ordinario en la vida nacional puede verse suspendida para dar paso a una regulación temporal y extraordinaria que permita superar la circunstancia sobrevenida; por ello, las facultades del Ejecutivo Nacional, en tanto sean ejercidas con observancia de la necesidad, la proporcionalidad y la transitoriedad de las medidas a implementar, no pueden verse limitadas a un asunto meramente competencial.  De allí que conforme a lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley del Servicio Eléctrico vigente, en situaciones de emergencia corresponderá al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico (actualmente, al Ministerio de Energía y Minas) ordenar que las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes que cumplan con las condiciones señaladas en dicho dispositivo, presten servicio eléctrico; pudiendo también ser acordada esta medida por el Presidente de la República en aquellos casos en que verificadas circunstancias extraordinarias que ameriten la declaratoria de un estado de excepción, dicho funcionario considere imperiosa la puesta en funcionamiento de las instalaciones mencionadas, a fin de cumplir con la prestación de este servicio público. 

            Visto entonces que es al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico (y al Presidente de la República, en aplicación de lo dispuesto en la normativa constitucional sobre los estados de excepción) el órgano al que corresponde la facultad de solicitar que determinadas instalaciones entren en funcionamiento a fin de prestar el servicio eléctrico cuando sobrevenga una emergencia en este sector, en criterio de la Sala, la declaratoria de un estado de alarma o de conmoción interior o exterior no puede servir de fundamento a los entes encargados de la prestación de este servicio público para realizar la selección de contratistas por adjudicación directa a fin de que estos últimos presten el servicio que a ellas corresponde, por medio de instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes que se ajusten a los requerimientos de la Comisión Nacional de Servicio Eléctrico. 

En otras palabras, la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, en su artículo 26, hace expresa mención de esta potestad, dejándola a la discrecionalidad del Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico cuando se presenten las circunstancias señaladas en ese dispositivo, razón por la cual debe quedar fuera del alcance de las empresas prestadoras del servicio eléctrico, proceder por adjudicación directa para que el servicio sea prestado por las instalaciones arriba indicadas.

Por consiguiente, con el objeto de aclarar definitivamente la duda formulada por la representación de la sociedad mercantil EDELCA, será preciso señalar que estas empresas podrán proceder conforme a lo dispuesto en el artículo 88, numeral 5, siempre que no se trate de aquellos casos en los cuales requieran que las instalaciones a que se refiere el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico presten el servicio en cuestión, pues ésta es una potestad que ha sido legalmente conferida al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico cuando sobrevenga una emergencia.  

Por lo demás, entiende la Sala que la verificación de fenómenos naturales que afecten negativamente la prestación del servicio eléctrico puede derivar en actuaciones de distinta intensidad por parte de las autoridades competentes, las cuales dependerán en todo caso de la magnitud de la amenaza o perjuicio ocasionado. 

Así, si con la finalidad de solventar la situación sobrevenida, a juicio del Presidente de la República, resulta conveniente proceder a la declaratoria de un estado de excepción de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución, éste podrá tomar decisiones (con las limitaciones que obviamente acompañan a este tipo de situaciones), incluso en materia de contrataciones, que garanticen la prestación del servicio eléctrico a la población. 

Sin embargo, frente a un estado de excepción (estado de alarma o conmoción interior o exterior), conforme a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 88 de la Ley de Licitaciones, el ente prestador del servicio podrá realizar la selección de contratistas a través del mecanismo de adjudicación directa, para la ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios distintos a los profesionales y laborales; salvo que el contrato esté dirigido a poner en funcionamiento las instalaciones señaladas en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, por cuanto se trata de una atribución propia del Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, la cual podrá ejercer, como ya se ha dicho, únicamente en situaciones de emergencia.

Llegado a este punto, resulta esencial llamar la atención sobre la facultad discrecional que se concreta en el poder que otorga el indicado dispositivo al órgano contratante para hacer uso de esta especial forma de selección de contratistas.  Al respecto, debe quedar claro que tomada tal decisión, la máxima autoridad deberá justificar adecuadamente la procedencia de la adjudicación directa mediante acto debidamente motivado.  Es decir, no se trata de una facultad conferida sin limitaciones, pues verificado el supuesto a que se refiere el numeral 5 del artículo 88 (o cualquier otro caso de los señalados en dicho dispositivo, a los cuales es extensible esta observación), será necesario que la autoridad competente exponga suficientemente las razones que motivaron tal decisión. 

Efectuada la selección del contratista de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 88 ibidem, queda entonces a la unidad de auditoría interna del ente, ejercer el control posterior de las actuaciones desplegadas con fundamento en las causales señaladas en dicha norma, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Contraloría General de la República para verificar la legalidad, exactitud y sinceridad de las operaciones efectuadas por el órgano contratante.

            2.- Por otra parte, se pregunta la solicitante –y en este sentido pide se interprete el numeral 6 del artículo 88 de la Ley de Licitaciones–, si puede afirmarse que cualesquiera emergencias dentro del sector eléctrico, distintas a las decretadas previamente por el Presidente de la República, deben ser enmarcadas dentro del caso de emergencia comprobada en el seno del respectivo organismo o ente (llamadas también por sus apoderados, emergencias intradministrativas), o si por el contrario, puede sostenerse que en el sector eléctrico, las empresas prestadoras del servicio pueden acudir a una figura autónoma que les habilite a afrontar tales situaciones bajo la vía de adjudicación directa, para garantizar la continuidad del servicio. 

A este respecto, la Sala juzga pertinente destacar en primer lugar, que la redacción del dispositivo sujeto a interpretación es bastante clara, por lo que resulta obvio que el supuesto al que alude el mencionado dispositivo no es un caso residual; es decir, no puede ser cualquiera la emergencia que siendo distinta de aquellas previstas en la Constitución (de las cuales se ha hecho referencia suficientemente en la presente decisión), deba ser considerada como emergencia dentro del órgano. En este orden de ideas, a los efectos de la interpretación solicitada, resulta innecesario extenderse en mayores explicaciones en relación a la primera de las aseveraciones realizadas por la peticionaria.

            No obstante, se estima conveniente hacer referencia a la expresión ‘emergencia comprobada dentro del respectivo organismo o ente’, habida cuenta de que la ley prevé, en este caso, la posibilidad de proceder por adjudicación directa para aquellos organismos que deben someter la selección de contratistas a los procedimientos licitatorios. En este sentido, se observa: 

            Dispone el artículo 5, numeral 11 de la Ley de Licitaciones que a los fines de ese texto legal, se define la expresión ‘emergencia comprobada’ como los hechos o circunstancias sobrevenidas que tienen como consecuencia la paralización o la amenaza de paralización total o parcial de las actividades del ente.  Es con fundamento en este concepto, que el legislador ha otorgado a los entes a que se refiere el artículo 2 ibidem, la potestad de hacer uso del mecanismo de la adjudicación directa, independientemente del monto de la contratación y siempre que su máxima autoridad justifique adecuadamente tal proceder mediante acto debidamente motivado, en caso de emergencia comprobada dentro de dicho ente.

            De manera que en el caso de las empresas prestadoras del servicio eléctrico que deban someter sus actuaciones a las previsiones de la Ley de Licitaciones, dicha potestad podrá ser ejercida cuando un acontecimiento sobrevenido dentro de éstas (y no especifica el legislador la naturaleza de dicho suceso, por lo que no le está dado al intérprete delimitar los supuestos), ocasione la paralización total o parcial del servicio, o amenace con hacerlo; siendo preciso observar que en el último de estos casos, debe surgir en la máxima autoridad del organismo la duda razonable de que la ausencia de medidas dirigidas a atender la emergencia interna podría repercutir gravemente en el desarrollo de sus actividades, al punto que el cese total o parcial de la prestación de este servicio público, surja como una consecuencia inminente.

En otras palabras, la situación a la cual se refiere la ley como emergencia comprobada, sea que se haya producido efectivamente o sea que constituya una amenaza para la continuidad del servicio, ha de acaecer dentro del organismo y tener tal entidad que genere o pueda generar un desequilibrio en el normal desenvolvimiento de sus funciones, requiriéndose por tanto la inmediata intervención de sus autoridades a fin de garantizar a la población el goce del servicio de la misma manera que lo recibe en condiciones de normalidad; de modo que si la necesidad o emergencia impone contratar la ejecución de obras o la adquisición de bienes muebles para que el ente realice las funciones que está llamado a cumplir, éste podrá seleccionar a sus contratistas haciendo uso del procedimiento excepcional de adjudicación directa, conforme a lo preceptuado en el artículo 88, numeral 6 eiusdem.  En este punto, resulta igualmente válida la observación que se hiciera supra en cuanto a la obligación que se impone a la máxima autoridad del organismo, de justificar suficientemente la referida decisión en acto debidamente motivado; quedando a los entes contralores, la revisión de las medidas ejecutadas por el órgano contratante con fundamento en el supuesto bajo análisis. 

Efectuadas las precedentes reflexiones y en atención al planteamiento formulado por EDELCA en relación a la interpretación del dispositivo antes mencionado, insiste la Sala, no cualquier emergencia distinta de aquellas cuyo acaecimiento faculta al Presidente de la República para decretar un estado de excepción conforme a lo dispuesto en los artículos 337 al 339 de la Carta Fundamental, puede catalogarse como emergencia comprobada para que pueda el ente proceder por adjudicación directa a la selección de sus contratistas. 

En este sentido, sólo las circunstancias extraordinarias verificadas dentro del respectivo organismo, que acarreen la paralización o la amenaza de paralización en forma total o parcial de las actividades integrantes del servicio eléctrico, pueden calificarse de emergencia comprobada, a los fines de que los entes que tienen a su cargo el desarrollo de tales actividades puedan llevar a cabo la selección de contratistas para la ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios  distintos a los profesionales y laborales, a través de la adjudicación directa, sin que en estos casos deban someterse a los límites en los precios estimados, establecidos en unidades tributarias, para los distintos tipos de contratación indicados en el artículo 87 de la Ley de Licitaciones. 

Sin embargo, será preciso hacer nuevamente la salvedad en cuanto a las instalaciones mencionadas en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, pues acontecidas las circunstancias que puedan definirse como emergencia comprobada, no le está dado a los entes del sector prestacional en materia de electricidad, proceder por adjudicación directa a fin de que entren en funcionamiento dichas instalaciones para la prestación del servicio; pues como ya se dijo, esta facultad está atribuida al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, como ente encargado de ejercer el control, la supervisión y la coordinación de la operación integrada de los recursos de generación y transmisión del sistema eléctrico nacional, por mandato del artículo 33 ibidem.

Finalmente habrá que concluir, del análisis efectuado en el presente fallo, que se distinguen tres tipos de emergencia en el ámbito del sector eléctrico para aquellos entes prestadores del servicio.  En primer lugar, la que tiene alcance nacional (en sus variantes de estado de alarma y conmoción interior o exterior) por cuya ocurrencia queda el Presidente de la República facultado por disposición expresa de la Constitución, para dictar medidas excepcionales que incluso pudiesen afectar las contrataciones en el sector eléctrico a fin de que la población no sufra la interrupción del servicio.  En segundo término, se tiene un tipo de emergencia de carácter sectorial, cuya verificación permite al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico solicitar la puesta en marcha de instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes con capacidad instalada superior a las que establezca la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico); y finalmente, están las emergencias que se suceden dentro del ente o internas, las cuales constituyen el supuesto de hecho del artículo 88, numeral 6 eiusdem, norma que le otorgan la facultad a dicho órgano para que lleve a cabo la selección de contratistas por la vía de la adjudicación directa.  

Así, en los términos esgrimidos supra, quedan interpretados por la Sala los  numerales 5 y 6 del artículo 88 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Licitaciones.

DECISIÓN

Por los razonamientos expuestos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PROCEDENTE el recurso de interpretación propuesto por la sociedad mercantil ELECTRIFICACION DEL CARONI, C.A. (EDELCA), antes identificada.  En consecuencia, queda interpretado el artículo 88 en sus numerales 5 y 6, del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Licitaciones en relación con el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, como sigue:

1.- En virtud de que es el Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico  –y al Presidente de la República, en aplicación de lo dispuesto en la normativa constitucional sobre los estados de excepción– el organismo al cual corresponde la facultad de solicitar que entren en funcionamiento las instalaciones de autogeneración, cogeneración y las de generación en sistemas independientes cuya capacidad instalada supere el límite establecido por la Comisión Nacional de Servicio Eléctrico, para que éstas presten el servicio eléctrico cuando sobrevenga una emergencia en este sector, no le está dado a los entes encargados de cumplir con esta obligación (sometidos a la normativa de la Ley de Licitaciones), realizar la selección de contratistas por adjudicación directa a fin de que tales instalaciones presten el servicio que a ellas corresponde, cuando sea declarado un estado de alarma o de conmoción interior o exterior, supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 88 de la Ley de Licitaciones

2.- No puede afirmarse que cualesquiera emergencias dentro del sector eléctrico, distintas a las decretadas previamente por el Presidente de la República, deben ser enmarcadas dentro del caso de emergencia comprobada en el seno del respectivo organismo o ente.  Así, por lo que respecta a este último tipo de situaciones –emergencia comprobada dentro del respectivo organismo o ente– verificadas las circunstancias que la caracterizan, el organismo en cuestión puede hacer uso del mecanismo de adjudicación directa para la ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios distintos de los profesionales y los laborales, salvo por lo que respecta a la selección de contratistas con el fin de que sea prestado el servicio eléctrico por las instalaciones antes mencionadas, a las cuales alude el artículo 26 de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, pues esta facultad está atribuida al Centro Nacional de Gestión del Sistema Eléctrico, órgano encargado de ejercer el control, la supervisión y la coordinación de la operación integrada de los recursos de generación y transmisión del sistema eléctrico nacional, tal como lo dispone el artículo 33 ibidem.

 

Nuevaa.19 Competencia para conocer de los actos dictados por las inspectoría del trabajo. El carácter vinculante de las sentencias de la Sala constitucional.

 

SC-TSJ. 28-10-2003  Exp.- 03-1326

 

La solución a lo expuesto, si bien parece encontrar respuesta en el enunciado de los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, así como en el de los artículos 42 y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no es tan evidente dado que lo debatido en el conflicto de competencia planteado en autos fue resuelto por esta Sala en el fallo N° 1318/2001, lo que la hace dudar de la existencia de un verdadero debate acerca de la competencia de los órganos jurisdiccionales involucrados visto lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución, en lo que respecta al carácter vinculante de las decisiones de la Sala Constitucional.

En efecto, la competencia es la medida de la jurisdicción que ejerce cada juez en concreto (vid. sent. n° 117/2002) y su noción negativa (incompetencia), entendida como aquella imposibilidad del juez para ejercer en un caso específico el poder jurisdiccional que se le ha otorgado, lo excluye del conocimiento de la causa, mas lo obliga a determinar cuál es el competente, por estar comprendido el asunto en la esfera de sus poderes y atribuciones legales.

            Sin embargo, para el caso de que se encuentre en controversia la afirmación de la competencia o su negativa, el ordenamiento jurídico ha dispuesto su regulación como mecanismo de impugnación de cualquier resolución del órgano jurisdiccional que verse sobre tal presupuesto, y su funcionalidad se traduce en una tutela indirecta del derecho constitucional al juez natural (artículo 49 numeral 4), estatuyéndose en el Código de Procedimiento Civil varios escenarios de procedencia; a saber: a) aquel en el cual el juez, mediante una sentencia interlocutoria, declara su propia competencia (artículo 67); b) aquel en el cual el juez declara su propia competencia en la sentencia definitiva (artículo 68); y, c) aquel en el cual el juez declara su propia incompetencia (artículo 71).  En este último supuesto, cabe advertir, se prevé la posibilidad de que se plantee la regulación de competencia de oficio cuando el juez que deba suplir al abstenido se considere, a su vez, incompetente (artículo 70) (vid. sent. n° 2722/2002).

Es así como, atendiendo a ese carácter de tutela indirecta del derecho constitucional al juez natural que posee la regulación de competencia, debe esta Sala precisar que no en pocas oportunidades ha señalado que el principio de supremacía constitucional justifica el poder de garantía de la Carta Magna que ejerce, y que con base en tal principio le corresponde no sólo anular actos que la contravengan, sino también interpretar su texto, bien para salvar sus dificultades o contradicciones, o bien para hacer valer el principio jurídico-político según el cual los derechos fundamentales preceden y limitan axiológicamente las manifestaciones del poder (vid. sent. n° 33/2001); lo que la habilita para revisar las decisiones que dicten las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales de la República, tanto en contravención de la Norma Fundamental, como en oposición a las interpretaciones que de la Constitución asiente la Sala Constitucional (vid sent. núms. 520/2000 y 1115/2000).

Por tanto, no existiendo duda alguna de que la Sala posee la máxima potestad de interpretación de la Constitución y que sus decisiones son vinculantes para todos los órganos jurisdiccionales del país, los mismos están obligados a decidir con base en el criterio interpretativo que esta Sala tenga de las normas constitucionales, pues, de no ser así, ello implicaría, además de una violación e irrespeto a la Constitución, una distorsión a la certeza jurídica y, por lo tanto, un quebrantamiento del Estado de Derecho (vid. sent. n° 93/2001).

Lo expuesto demuestra que el carácter vinculante de las interpretaciones que de la Constitución haga la Sala es un mecanismo de tutela directa de su texto y como tal, debe ser aplicado con exclusión de cualquier mecanismo de tutela indirecta que verse sobre el mismo objeto, como por ejemplo lo es en este supuesto la regulación de competencia, eso sí, aclarándose que lo vinculante de un fallo de la Sala Constitucional es la interpretación sobre el contenido y alcance de las normas constitucionales, así como las interpretaciones que haga de normas infralegales, pero desde la Constitución.  No sobre la calificación jurídica de hechos ajenos a las normas constitucionales (vid. sent. núms. 291/2000 y 727/2003).

De manera que, visto que la Sala en su decisión N° 1318/2001 determinó de forma vinculante que la competencia para conocer los recursos de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, le correspondían a la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos que a continuación se transcriben:

 

“La expresada omisión no autoriza a interpretar que la jurisdicción laboral es entonces la competente para conocer de dichos juicios, con base en lo dispuesto en los artículos 5 y 655 eiusdem, sino que lo razonable era establecer que como quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa, siendo  consecuente con el principio del juez natural. De lo expuesto se colige, que el criterio sostenido en la sentencia anteriormente citada, dictada por la Sala Político Administrativa, debe ser abandonado. En consecuencia, deberá prevalecer el presente criterio, lo que implica que, en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éstos los órganos judiciales a los cuales les incumbe conocer de este tipo de juicios (resaltado de este fallo)”.

 

 

Para hacer aplicativo el principio de supremacía de la Constitución mediante el acatamiento de las sentencias vinculantes de esta Sala, no resulta procedente el ejercicio de la regulación de competencia cuando se discuta bien por el juez, bien por alguna de las partes, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, pues, a luz del precedente citado, no existe duda o conflicto que dilucidar ya que la sentencia por sí misma es suficientemente clara en ese aspecto, habiendo un “desplazo” por fuerza del artículo 335 constitucional de los preceptos contenidos en los artículos 67, 68, 69, 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil para regir en el caso concreto.

Por lo tanto: a) en la hipótesis de que algunas de las partes ejerza la regulación con el fin de negar la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los recursos de nulidad contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, el órgano jurisdiccional deberá declarar “no ha lugar en derecho” dicho petitorio en atención al precepto constitucional contenido en el artículo 335, en relación con lo dispuesto en el fallo N° 1318/2001 y en esta decisión; b) en el supuesto de que el órgano jurisdiccional reciba una declinatoria de competencia que niegue la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, éste no deberá plantear de oficio la regulación de competencia, sino que “remitirá” directamente las actas al juez contencioso administrativo en aplicación del precepto contenido en el artículo 335 de la Constitución en relación con la sentencia N° 1318/2001 y en esta decisión; y c) bajo este esquema constitucional no cabe lugar a la posibilidad de que los jueces laborales afirmen su competencia para conocer de los recursos de nulidad contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, visto el carácter vinculante de la decisión N° 1318/2001.

Siendo ello así, en el caso de autos no existe conflicto de competencia que dilucidar, pues el fallo N° 1318/2001 es suficientemente claro y extenso en cuanto a los motivos por los cuales el competente para conocer de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo es la jurisdicción contencioso administrativa, de allí que, conforme lo expuesto en el artículo 335 de la Constitución y al fallo referido, se remite las actas procesales al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Transito, del Trabajo, de Menores y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar.  Así se decide.

 

Nuevaa.20 Competencia municipal en materia de registro civil. (SC-TSJ 2-10-2003. Exp. 01-0241/00-1945)

 

Por lo expuesto, esta Sala enumera las siguientes conclusiones, para dar respuestas a las interrogantes de los recurrentes:

 

1.                  A partir de la Constitución de 1999, el Registro Civil y Electoral, como registro único, es competencia del Poder Electoral, a través de la Comisión de Registro Civil y Electoral, a tenor de lo dispuesto en sus artículos 292 y 293, numeral 7.

2.                  Ahora bien, sin eliminar esa atribución, reconocida de manera expresa por el Texto Fundamental, que no la concede a ningún otro órgano, el legislador puede válidamente regular la manera como se llevará efectivamente ese Registro, es decir, la forma como se harán los asientos correspondientes a los diferentes aspectos de relevancia sobre el estado de las personas.

 3.                  Para ello, bien puede mantener el sistema tradicional o instaurar uno  nuevo. Actualmente ha escogido lo primero, según se ha indicado, por lo que los libros del Registro Civil corresponde llevarlos a la primera autoridad civil de los Municipios, quien deberá actuar de conformidad con el Código Civil y la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.

4.                  Como la primera autoridad civil de un Municipio es el Alcalde, de acuerdo con el artículo 174 de la Constitución, es él quien debe llevar los registros correspondientes, y ya no los Prefectos ni Jefes Civiles, antiguas primeras autoridades de Municipios y parroquias. Ello, sin perjuicio de las reglas para casos especiales que fijó el Código Civil.

5.                  Esa primera autoridad civil de los municipios, si bien anteriormente tenía el control total del Registro Civil, ahora debe actuar sólo como colaborador con el órgano que constitucionalmente tiene el poder de centralización del Registro: la Comisión de Registro Civil y Electoral, por lo que debe atenerse a lo que, al respecto, dispone la Ley Orgánica del Poder Electoral.

6.                  En consecuencia, los Estados, quienes los llevaban por medio de Prefectos y Jefes Civiles el Registro Civil, deben entregar los Libros respectivos –aquéllos que regula el Código Civil- a los Alcaldes, quienes, en lo sucesivo, actuarán de la manera como antes los hacían Prefectos y Jefes Civiles. Ello no excluye, según lo indicado,  la competencia para que otros funcionarios, en los casos expresamente ordenados por la ley, lleven libros especiales, tales como los de matrimonios en Concejos Municipales o ante otros funcionarios habilitados para presenciar esos actos. En todo caso, todos esos Libros pasan a ser centralizados por el Poder Electoral, y no deben ser entregados a los Registros Principales, pues las disposiciones al respecto se encuentran derogadas por la Constitución.

7.                  Está parcialmente derogado el artículo 447 del Código Civil, en lo que se refiere al establecimiento de un poder a cargo de los Concejos Municipales respecto del control de los libros de nacimientos, matrimonios y defunciones. De esta manera, no son los Concejos Municipales los que entregarán ahora a los Alcaldes los Libros respectivos. Además, esos Libros no necesitan ir firmados por el Presidente del Concejo Municipal, que no es otro que el propio Alcalde. En la actualidad los libros deben provenir de la Comisión de Registro Civil y Electoral y estar firmados por su Director. Por supuesto, ello no incluye el caso de los libros que ya están iniciados, preparados conforme a la normativa previa.

8.                  Los Alcaldes, recibidos los actuales Libros -que les entregarán los Estados,  una vez recuperados de Prefectos y Jefes Civiles-, deberán de inmediato poner en conocimiento a la Comisión de Registro Civil y Electoral de toda la información contenida en ellos. Esa información deberá ser procesada por la referida Comisión y mantenerse continuamente actualizada, de manera de que no haya disparidad entre la información que reposa en los Libros que llevan los Alcaldes y la que mantiene la Comisión de Registro Civil y Electoral.

Esta Sala, en virtud de que el presente fallo fija una interpretación vinculante de normas constitucionales, ordena publicarlo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, por razones de seguridad jurídica, los efectos de la decisión comenzaran a surgir a partir de esa publicación, con lo que esta Sala reconoce expresamente la validez de los actos registrales realizados con anterioridad por prefectos y jefes civiles.   

 

Nuevaa.21 Competente para conocer de funcionario administrativo con fuero sindical es la Inspectoría del Trabajo.

 

Siendo la oportunidad para decidir la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación querellada, esta Corte observa:

Señala, el apelante, que cuando los funcionarios públicos son retirados por incurrir en alguna de las causales de retiro previstas en la Ley de Carrera Administrativa “poco importa el hecho de que… pertenezcan a una Junta Directiva Sindical o que esté discutiendo una Convención Colectiva” y; que al exigir la calificación previa de dichas causales por parte del Inspector del Trabajo se vulnera el derecho constitucional a ser juzgado por el Juez natural.

Al respecto, estima la Corte, que efectivamente, la Ley de Carrera Administrativa, norma aplicable ratione temporis, regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional, de conformidad con lo establecido en su artículo primero.

Así, el mencionado Cuerpo Normativo dispone la forma del ingreso, nombramiento, ascenso, traslado, suspensión, sistemas de retribución y estabilidad de la Administración Pública Nacional; materias éstas que en conjunto constituyen uno de los ejes centrales de la Administración de Personal del sector público.

No obstante lo anterior, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, que:
“Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos”. (Subraya la Corte).

En atención al presupuesto legal antes parcialmente transcrito, considera necesario esta Alzada, concretar si el fuero laboral es uno de los beneficios acordados por la Ley Orgánica del Trabajo no previstos en las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales y Municipales.

Sobre el particular, esta Alzada observa, que en materia de carrera administrativa no existe disposición alguna de tal naturaleza, toda vez que el Reglamento de Sindicatos Públicos dictado por Decreto N° 585 de fecha 28 de abril de 1971, nada prevé al respecto, como tampoco lo hacen las Leyes de Carrera Administrativa Nacional y Estadal; razón por la cual resultan aplicables las previsiones sobre el fuero laboral de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ahora bien, como ya se indicó, en la causa de autos, el apelante arguye que la Administración puede retirar de su cargo a un funcionario amparado por fuero sindical sin solicitar previamente por ante la Inspectoría del Trabajo correspondiente la Calificación de Despido Justificado.

En este sentido, el artículo 449 de la norma laboral dispone textualmente lo siguiente:
“Los trabajadores que gocen de fuero sindical de acuerdo con lo establecido en esta Sección, no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sin justa causa previamente calificada por el Inspector del Trabajo. El despido de un trabajador amparado por fuero sindical se considerará írrito si no se han cumplido los trámites establecidos en el artículo 453.
La inamovilidad consagrada en virtud del fuero sindical se otorga para garantizar la defensa del interés colectivo y la autonomía en el ejercicio de las funciones sindicales.”

De esta forma, resulta claro a este Órgano Jurisdiccional, que para considerar nulas destituciones como las del caso sub examine, deben verificarse dos requisitos concurrentes, el primero de ellos que el trabajador goce de fuero sindical de conformidad con el artículo 451 de la Ley Orgánica del Trabajo, esto es, que integren la Junta Directiva del Sindicato desde el momento de su elección hasta tres meses después de vencido el término para el cual fueron electos y; el segundo de ellos, que no se haya cumplido con el procedimiento legalmente establecido para tal fin (artículo 453 eiusdem).

Con respecto al primero de los requisitos arriba enunciados, esta Corte advierte, que consta a los folios 33, 51, 68, 85, 102, y 121, Constancias de Trabajo que acreditan a los querellantes como funcionarios públicos de la Gobernación del Estado Falcón y, al folio 122 Acta emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón donde se reconoce a dichos funcionarios como “Miembros Principales” del Sindicato Único de Empleados Públicos de dicha Gobernación.

A lo anterior se agrega que, cursa en el expediente (folios 128 al 134) Solicitud de Calificación de Despido Justificado de los querellantes presentada el 14 de agosto de 1996 ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón por el Director Encargado de la Dirección de Personal del Ejecutivo del Estado Falcón; asimismo consta (folio 136) inspección judicial efectuada el 9 de junio de 1997 por el Juzgado Primero de Parroquia del Municipio Miranda de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón en la sede de la Inspectoría del Trabajo antes mencionada, donde se dejó constancia de que el procedimiento de calificación de despido iniciado por el Ejecutivo del Estado Falcón “aún no [había] sido decidido”.

Tales documentos bien demuestran que, la Gobernación querellada, destituyó a los recurrentes antes de la terminación del procedimiento contemplado en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues el acto administrativo de destitución contenido en el Decreto N° 365, fue dictado el 24 de octubre de 1996.

Con base en el razonamiento precedente, esta Corte desestima la denuncia formulada por el apelante relativa a la violación de la garantía constitucional del juez natural que consagra el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, efectivamente, el Inspector del Trabajo es la autoridad competente para calificar como justificado previamente el despido de un trabajador amparado por el fuero sindical. Así se declara.

De conformidad con lo expresado anteriormente, se declara sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación del Estado Falcón, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró con lugar la querella interpuesta.

 

 

Nueva A.22 Procedimiento para funcionarios que gozan de fuero (CPCA 5-12-2002)

 

Siendo la oportunidad para decidir la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación querellada, esta Corte observa:

Señala, el apelante, que cuando los funcionarios públicos son retirados por incurrir en alguna de las causales de retiro previstas en la Ley de Carrera Administrativa “poco importa el hecho de que… pertenezcan a una Junta Directiva Sindical o que esté discutiendo una Convención Colectiva” y; que al exigir la calificación previa de dichas causales por parte del Inspector del Trabajo se vulnera el derecho constitucional a ser juzgado por el Juez natural.


Al respecto, estima la Corte, que efectivamente, la Ley de Carrera Administrativa, norma aplicable ratione temporis, regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional, de conformidad con lo establecido en su artículo primero.

 
Así, el mencionado Cuerpo Normativo dispone la forma del ingreso, nombramiento, ascenso, traslado, suspensión, sistemas de retribución y estabilidad de la Administración Pública Nacional; materias éstas que en conjunto constituyen uno de los ejes centrales de la Administración de Personal del sector público.

 
No obstante lo anterior, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, que:
“Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos”. (Subraya la Corte).

 
En atención al presupuesto legal antes parcialmente transcrito, considera necesario esta Alzada, concretar si el fuero laboral es uno de los beneficios acordados por la Ley Orgánica del Trabajo no previstos en las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales y Municipales.

 
Sobre el particular, esta Alzada observa, que en materia de carrera administrativa no existe disposición alguna de tal naturaleza, toda vez que el Reglamento de Sindicatos Públicos dictado por Decreto N° 585 de fecha 28 de abril de 1971, nada prevé al respecto, como tampoco lo hacen las Leyes de Carrera Administrativa Nacional y Estadal; razón por la cual resultan aplicables las previsiones sobre el fuero laboral de la Ley Orgánica del Trabajo.


Ahora bien, como ya se indicó, en la causa de autos, el apelante arguye que la Administración puede retirar de su cargo a un funcionario amparado por fuero sindical sin solicitar previamente por ante la Inspectoría del Trabajo correspondiente la Calificación de Despido Justificado.


En este sentido, el artículo 449 de la norma laboral dispone textualmente lo siguiente:
“Los trabajadores que gocen de fuero sindical de acuerdo con lo establecido en esta Sección, no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sin justa causa previamente calificada por el Inspector del Trabajo. El despido de un trabajador amparado por fuero sindical se considerará írrito si no se han cumplido los trámites establecidos en el artículo 453.


La inamovilidad consagrada en virtud del fuero sindical se otorga para garantizar la defensa del interés colectivo y la autonomía en el ejercicio de las funciones sindicales.”


De esta forma, resulta claro a este Órgano Jurisdiccional, que para considerar nulas destituciones como las del caso sub examine, deben verificarse dos requisitos concurrentes, el primero de ellos que el trabajador goce de fuero sindical de conformidad con el artículo 451 de la Ley Orgánica del Trabajo, esto es, que integren la Junta Directiva del Sindicato desde el momento de su elección hasta tres meses después de vencido el término para el cual fueron electos y; el segundo de ellos, que no se haya cumplido con el procedimiento legalmente establecido para tal fin (artículo 453 eiusdem).


Con respecto al primero de los requisitos arriba enunciados, esta Corte advierte, que consta a los folios 33, 51, 68, 85, 102, y 121, Constancias de Trabajo que acreditan a los querellantes como funcionarios públicos de la Gobernación del Estado Falcón y, al folio 122 Acta emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón donde se reconoce a dichos funcionarios como “Miembros Principales” del Sindicato Único de Empleados Públicos de dicha Gobernación.


A lo anterior se agrega que, cursa en el expediente (folios 128 al 134) Solicitud de Calificación de Despido Justificado de los querellantes presentada el 14 de agosto de 1996 ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón por el Director Encargado de la Dirección de Personal del Ejecutivo del Estado Falcón; asimismo consta (folio 136) inspección judicial efectuada el 9 de junio de 1997 por el Juzgado Primero de Parroquia del Municipio Miranda de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón en la sede de la Inspectoría del Trabajo antes mencionada, donde se dejó constancia de que el procedimiento de calificación de despido iniciado por el Ejecutivo del Estado Falcón “aún no [había] sido decidido”.



Tales documentos bien demuestran que, la Gobernación querellada, destituyó a los recurrentes antes de la terminación del procedimiento contemplado en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues el acto administrativo de destitución contenido en el Decreto N° 365, fue dictado el 24 de octubre de 1996.



Con base en el razonamiento precedente, esta Corte desestima la denuncia formulada por el apelante relativa a la violación de la garantía constitucional del juez natural que consagra el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, efectivamente, el Inspector del Trabajo es la autoridad competente para calificar como justificado previamente el despido de un trabajador amparado por el fuero sindical. Así se declara.


De conformidad con lo expresado anteriormente, se declara sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Gobernación del Estado Falcón, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró con lugar la querella interpuesta.

 

 

Nuevaa.23. Potestades del Juez contencioso administrativo tributario (TSJ-SPA-15-1-2003)

Así, el Código Orgánico Tributario de 1994, aplicable rationae temporis al casos de autos, establecía en sus artículos 220 y 221 lo siguiente:

Artículo 220.- Son competentes para conocer en Primera Instancia de los procedimientos establecidos en este Código, los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, los cuales los sustanciaran y decidirán con arreglo a las normas de este Código inclusive los que en materia tributaria se originen en reparos de la Contraloría General de la República. De las decisiones dictadas por dichos Tribunales podrá apelarse dentro de los términos previstos en este Código, por ante la Corte Suprema de Justicia.

Parágrafo Primero.- Se exceptúan de esta disposición los procedimientos relativos a infracciones sancionadas con penas privativas de la libertad, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción penal ordinaria.

(omissis)...

 

Artículo 221.- La jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario se ejercerá en forma excluyente de cualquier otro fuero, por lo que no podrá atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros Tribunales de distinta naturaleza.

Los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario serán unipersonales y cada uno de ellos tendrá competencia en los procedimientos relativos a todos los tributos regidos por este Código.

(omissis)...”

 

De la normativa parcialmente trascrita se observa que la jurisdicción en materia contencioso-tributaria, se encuentra atribuida en primera instancia a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario y en alzada a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, siendo excluyente de cualquier otra; asimismo, que la competencia de dichos tribunales viene determinada por la especialidad del asunto litigioso, toda vez, que les compete el conocimiento, sustanciación y decisión de todas aquellas causas cuyo contenido sea de naturaleza tributaria. Ahora bien, dicha competencia no sólo se limita a la revisión de la legalidad del o los actos sujetos a su conocimiento, sino que se extiende al ejercicio del control de la constitucionalidad de tales actos.

Así, el Estado de Derecho del cual Venezuela participa, está concebido bajo un sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad, es decir, una vía estatuida constitucional y legalmente para preservar la supremacía y estricta observancia de las disposiciones constitucionales. Según dicho mecanismo de control, todos los jueces de la República, cualquiera sea su competencia, están investidos, en el ámbito de sus funciones, del deber-potestad de velar por la integridad de nuestra Carta Magna. Tal control puede ser ejercido de dos maneras, bien a través del denominado control concentrado o por medio del llamado control difuso; encontrándose así regulado a nivel  constitucional en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, promulgada en el año 1999 y legalmente en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil; disposiciones éstas que resultan del siguiente tenor:

“Artículo 334: Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.

En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella.” (Destacado de la Sala).

 

Artículo 20.- Cuando la ley vigente, cuya aplicación se pida, colidiere con alguna disposición constitucional, los jueces aplicaran ésta con preferencia.”

 

En el contexto debatido, es pertinente observar las particularidades del control difuso, que radica en la posibilidad que tiene todo juez de causa en los asuntos sometidos a su consideración, de señalar que una norma jurídica de cualquier categoría, bien legal o sublegal, es incompatible con el texto constitucional, procediendo dicho juzgador, bien de oficio o a instancia de parte, a desaplicar y dejar sin efecto legal la señalada norma en el caso concreto, tutelando así la norma constitucional que resultaba vulnerada. De igual forma, esta desaplicación ocurre respecto a la causa en particular o caso concreto que esté conociendo el sentenciador, mas no así con efectos generales, por cuanto ello entrañaría otro tipo de pronunciamiento que escaparía del ámbito competencial de los mismos.

Luego, el control concentrado o control por vía de acción se ejerce a través de la máxima jurisdicción constitucional (conformada por Sala Constitucional, en algunos casos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo), mediante éste se logra la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley o disposición de rango sub legal, vista su colisión con el texto fundamental; dicha declaratoria de nulidad se produce erga omnes, es decir, con efectos generales, distinta de la situación que se configura al desaplicar una normativa en una controversia determinada a través del control difuso, caso en el cual, tal como se señaló supra, la norma sólo deja de tener aplicación para el caso en concreto por colidir con la Constitución.

Ahora bien, el argumento esgrimido por la representación fiscal en apelación estriba en la imposibilidad que tenía el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario para desaplicar, vía control difuso, la Resolución N° 32, ya que en su opinión, carecía de competencia para pronunciarse sobre la misma; fundamentando así su opinión en la decisión dictada por esta Sala en fecha 04 de diciembre de 1997 ( Decisión N° 744, del 04/12/97. Caso Couttenye & Co. S.A.).

El mencionado fallo señaló que: “A los tribunales superiores de lo contencioso-tributario toca decidir sobre la legalidad de los actos de recaudación fiscal; cualquier vicio de ellos que afecte derechos de los particulares puede ser anulado; pero para ello debe basarse el juez en el propio acto cuestionado y no en situaciones que, evidentemente, escapan de sus atribuciones, como lo son la legalidad o no de los actos que organiza el ente administrativo. Esa actuación del tribunal claramente constituye una extralimitación, por lo que sin considerar acerca de lo acertado  o no de su criterio, lo pertinente es proceder por la vía de este amparo constitucional a dejar sin efectos, el fallo así viciado”. No obstante, en el texto de dicha decisión también se indicó que “... Al no ser admisible para el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Tributario, de forma incidental, pronunciarse sobre una decisión que no era de su competencia, (omissis) ... –pues eso tocaría  a otras instancias, de ser pertinente-, es concluyente que se han transgredido los artículos 68 y 69 de la Constitución, ya que por una vía procesal impropia se han realizado pronunciamientos y logrado efectos que solamente de otra forma, luego de una contención plena, podían realizarse y obtenerse.” Es decir, que el pronunciamiento hecho por el a quo, resultaba contrario a derecho, al pretender declarar la nulidad (con efectos erga omnes) a través de dicha vía procesal y no sólo lograr su desaplicación en el caso concreto; motivo por el cual considera este Alto Tribunal que el criterio jurisprudencial mencionado no resulta aplicable al caso de autos.

Por otra parte y respecto a la jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, a los cuales toca decidir sobre la legalidad o no de los actos de naturaleza tributaria que sean sometidos a su consideración, esta Sala no comparte la opinión hecha valer por la representación fiscal respecto a que no podía el Tribunal de la causa pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de la Resolución N° 32, a la luz de lo previsto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil; ello por cuanto tal como se indicó, todos los jueces de la República son sujetos del deber-potestad de velar por la integridad y estricto cumplimiento de la Carta Magna, a través del denominado control difuso de la constitucional, según el cual pueden estos desaplicar, una vez advertida la colisión entre la normativa denunciada y las disposiciones constitucionales, la primera de éstas y hacer valer las últimas con preferencia. Negar la posibilidad a los jueces venezolanos de ejercer el control difuso consagrado en el artículo 334 constitucionalidad y en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, sería hacer nugatoria la prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma que atente contra la misma; en este sentido debe recordarse que conforme al artículo 7 del propio texto constitucional, ésta resulta: “... la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”. En consecuencia debe concluir esta alzada que el alegato esgrimido por la representación fiscal, según el cual sólo podrían los jueces tributarios desaplicar normas cuyo contenido sea tributario, resulta totalmente improcedente. Así se decide.

Siguiendo el prefijado orden de ideas, debe señalarse que si bien los jueces de la jurisdicción contenciosa-tributaria están investidos del deber-potestad de velar por la integridad de nuestra Constitución y de ejercer el control difuso, éstos deben observar sí efectivamente el dispositivo denunciado transgrede el precepto constitucional. Así, dicha facultad de control debe ser ejercida por el juzgador de forma tal que a la hora de realizar la confrontación entre los dispositivos cuestionados (el constitucional y el legal), la infracción al precepto constitucional debe resultar real, clara y precisa. En este sentido, el a quo en su decisión sostuvo que la Resolución N° 32, emanada del Superintendente Nacional Tributario invadía la esfera del precepto constitucional establecido en el artículo 117 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, aplicable en razón de su vigencia temporal al caso de autos, según el cual: “La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio.”, para luego, sin mediar mayor análisis declarar que “este Órgano Jurisdiccional se atiene al Control Difuso de la Constitucionalidad del acto recurrido y, por tanto, de conformidad con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil desaplica para el caso concreto la referida Resolución Nº 32 y, consecuencialmente (sic), todas las actuaciones cumplidas en el presente caso por los funcionarios adscritos a la gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Central, incluyendo desde luego el acto administrativo recurrido, son absolutamente nulos ...”

Ahora bien, esta alzada en recientes decisiones en las cuales estaba conociendo de alegatos iguales a los de autos, referidos a la desaplicación de la Resolución N° 32, por ser ésta presuntamente inconstitucionalidad, expresó lo siguiente:

“...la mencionada Resolución No. 32 fue emitida por el Superintendente Nacional Tributario, de conformidad con las atribuciones que para ello le confirió el Ministro de Hacienda (hoy Ministro de Finanzas) cuando dictó el Reglamento Interno del  Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), mediante Resolución No. 2.802 de fecha 20 de marzo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial No. 35.680 de fecha 27 de marzo de 1995, donde se dictan en forma genérica normas de organización,  facultándose al Superintendente para que organice técnica, administrativa, funcional y financieramente el mencionado  Servicio. De manera que la potestad del Superintendente  en esta materia deviene de un conjunto de normas que le atribuyen competencia organizativa y funcional, inicialmente provenientes de los diversos decretos que para desarrollar la potestad de organización administrativa, ha dictado el Presidente de la República en ejercicio del Poder Ejecutivo y  de las leyes, reglamentos y resoluciones dictadas por el mencionado Ministerio en ejercicio de esa potestad organizacional administrativa.

Por todo lo cual, esta  Sala estima que la mencionada Resolución No. 32 no contraría  directamente una norma constitucional, que amerite su desaplicación por inconstitucional, pues fue dictada –se repite- por mandato del Ministro de Hacienda, en atención al Reglamento Orgánico de ese Ministerio, y es en razón de esa facultad que el funcionario (Superintendente)  actúa y emite tal resolución, no vulnerándose  norma alguna constitucional que haga procedente su desaplicación por inconstitucional mediante el  control difuso, exigencia ésta de obligada observancia para que a los jueces, en general, les sea dado  ejercer dicho control. Así se decide. (Sentencia N° 756 del 30/05/02, de la Sala Político Administrativa en el caso Preparados Alimenticios Internacionales (PAICA), C.A)

 

Criterio éste confirmado por la decisión N° 01064 de fecha 13 de agosto de 2002 en el caso de Almacenadora Mercantil, C.A., decisión que posteriormente fuera textualmente ratificada en la sentencia N° 01302 recaída en el caso Servifeni, C.A, de fecha 29 de octubre de 2002.

Por tal virtud y no siendo, en criterio de este Alto Tribunal, la Resolución N° 32, de fecha 24 de marzo de 1995, inconstitucional, debe esta alzada concluir que no podía el a quo desaplicar la misma para el caso de autos ni declarar tal como lo hizo, que “todas las actuaciones cumplidas en el presente caso por los funcionarios adscritos a la Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, incluyendo desde el luego el acto administrativo recurrido, son absolutamente nulos”. Siendo válida dicha resolución, debe concluirse que los órganos de la Administración Tributaria creados por la misma, así como los actos dictados por éstos resultan perfectamente válidos y con plenos efectos legales; motivo por el cual debe proceder este Máximo Tribunal a revocar la decisión dictada por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario, en fecha 28 de mayo de 2001. Así se declara.

Ahora bien, una vez revocado el fallo apelado podría esta Sala actuando como alzada de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, proceder a conocer y decidir el fondo del asunto controvertido; sin embargo, no escapa a la observancia de este Alto Tribunal la circunstancia de que el a quo en su fallo, no se pronunció en forma alguna sobre el asunto litigioso, limitándose a dictar su pronunciamiento con base a la presunta inconstitucionalidad de la Resolución N° 32 y a la consiguiente nulidad de los actos dictados en ejecución de la misma, por tal motivo esta Sala Político Administrativa actuando como órgano de la administración de justicia garante del principio de la doble instancia, reconocido por nuestro ordenamiento jurídico con carácter y jerarquía Constitucional, ordena devolver las presentes actuaciones al Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario, para que sea éste como juez natural quien decida el asunto ventilado en la presente controversia y se garantice tanto la doble instancia como el contradictorio, en el proceso seguido con ocasión de la interposición del recurso contencioso tributario incoado por la contribuyente de autos, por cuanto en el presente caso nunca hubo pronunciamiento expreso sobre el asunto principal. Asimismo, debe advertirse que dicha remisión, ordenada para preservar el señalado principio de la doble instancia, no entrañe en forma alguna, a juicio de esta Sala, violación de los artículos 26, 49 y 257 del texto constitucional, relativos a la celeridad procesal y al debido proceso, por cuanto los mismos resultan plenamente tutelados con la presente. Así finalmente se decide.

Vista las circunstancias anteriores, resulta forzoso declarar la procedencia del presente recurso de apelación.

Nuevaa.24.Lapso previsto en el artículo 125 LOCSJ (TSJ-SPA-22-1-2004)

 

I

MOTIVACIÓN

 

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la solicitud efectuada por la representación de la República, la cual se circunscribe a que sea declarado el desistimiento tácito en la presente causa, a tenor de lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. A tal efecto se observa:

Por escrito del 06 de noviembre de 2003, la abogada Nora Josefina Mijares Domech, actuando en  representación de la República, solicitó que se declarase el desistimiento tácito del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, señalando que “(...) de la revisión y análisis efectuado en el expediente que cursa por ante esta instancia, identificado con el N° 2003-0188, esta representación observa, que el Tribunal libró el cartel de emplazamiento en fecha 16 de octubre de 2003 y desde esa fecha hasta hoy 6 de noviembre de 2003, han transcurrido 21 días continuos, sin que la parte accionante haya retirado el cartel de emplazamiento para su posterior publicación y consignación, es decir, que la parte accionante ni siquiera ha retirado el cartel lo que evidencia su falta de interés procesal, superando con creces el lapso establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, demostrando expresamente sus desinterés en el procedimiento por él incoado. (...) ”

Al respecto se observa, que efectivamente esta Sala en materia de recurso contencioso administrativo de nulidad contra “actos de efectos generales”, como en el caso de autos, había mantenido el  criterio según el cual, al no establecer el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lapso alguno dentro del cual debía el recurrente retirar, publicar y consignar el cartel de emplazamiento, una vez librado el mismo por este Tribunal, era aplicable el lapso señalado en el artículo 125 eiusdem, esto es, quince (15) días consecutivos.

Por tanto, en caso que no fuera cumplida la reseñada carga dentro de ese lapso, debía esta Sala declarar el desistimiento tácito del recurso interpuesto y de suyo, la extinción del proceso, aplicando la consecuencia jurídico procesal dispuesta para tal incumplimiento en el propio artículo 125 ibidem, a no ser que se configurara la excepción establecida en dicha norma, cual la es, que alguno de los interesados se diere por citado y consignare el ejemplar del periódico donde hubiere sido publicado el cartel, dentro del lapso que comprende los reseñados quince (15) días, más las diez (10) audiencias que se dispone en el cartel de emplazamiento.

Ahora bien, del aludido criterio esta Sala consideró prudente apartarse en decisión identificada bajo el N° 00915 de fecha 02 de julio de 2002 (Exp. N° 01-0766), en los siguientes términos:

Ciertamente la Sala ha sostenido el criterio según el cual, la exigencia contenida en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma ubicada en la Sección Tercera que regula las disposiciones aplicables a los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, referida a la publicación,  y consignación del cartel de emplazamiento a los interesados, resulta también aplicable a los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos generales, regulados en la Sección Segunda de la misma Ley.

En efecto, el citado artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece que si transcurren quince días continuos después de librado el cartel de emplazamiento a los interesados, sin que el recurrente lo retire, publique y consigne la publicación del mismo en el expediente, se entenderá que aquél ha desistido tácitamente del recurso interpuesto. Por su parte el artículo 116 eiusdem únicamente dispone la expedición del cartel de emplazamiento, si a juicio del Tribunal fuere procedente, guardando silencio respecto a las consecuencias que pudieran derivarse de la falta de retiro, publicación y consignación del mismo.

Ahora bien, advierte la Sala que el citado artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece una excepción a la declaratoria de desistimiento tácito, cuando verificado el incumplimiento de la carga procesal que la norma impone al recurrente, alguno de los interesados se diere por citado y consignare el ejemplar del periódico donde hubiere sido publicado el cartel.

En el presente caso, es el propio actor quien ha demostrado interés en mantener el proceso activo; se trata de un juicio de nulidad de actos administrativos de efectos generales, respecto al cual la norma aplicable no establece expresamente carga procesal en cuanto al retiro, publicación y consignación del cartel; y dado que no existe lapso de caducidad para interponer el recurso, por lo cual podría interponerlo nuevamente, después de transcurridos los noventa días a que alude el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil; así como en aras de la celeridad procesal y en pro de garantizar el enunciado constitucional de tutela judicial efectiva, la Sala estima prudente en el presente caso, apartarse del mencionado criterio, seguido en cuanto a la declaratoria de desistimiento tácito en los juicios de nulidad de actos administrativos de efectos generales. Así se declara.”    

 

De la transcripción anterior resalta, que para los casos de recursos contenciosos administrativos de nulidad contra actos de efectos generales, cuando el recurrente no cumple con su carga de retirar, consignar y publicar el cartel de emplazamiento dentro del lapso establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, puede el órgano jurisdiccional contencioso administrativo no aplicar la consecuencia jurídica establecida en esa misma norma, siempre y cuanto esté acreditado en autos que, a pesar de dicho incumplimiento, el recurrente o, inclusive, algún interesado (estos últimos en orden de la excepción dispuesta también en la aludida norma), han demostrado de manera evidente, interés procesal en mantener el proceso activo; criterio aplicable dada cuenta que el artículo 116 eiusdem no establece expresamente carga procesal en cuanto al retiro, publicación y consignación del cartel, asimismo, por cuanto, no existiendo lapso de caducidad para interponer el recurso, el mismo pude interponerse nuevamente después de transcurridos los noventa (90) días a que alude el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil; y además, en aras de la celeridad procesal y en pro de garantizar el enunciado constitucional de tutela judicial efectiva (Ver sentencia de esta Sala N° 1.108 de fecha 16 de julio de 2003).

Sin embargo, la diferencia sustancial entre el antecedente citado y lo que revela el caso bajo análisis, lo constituye la ausencia del interés requerido para que esta Sala pueda considerar que el proceso debe continuar. En efecto, una vez librado por el Juzgado de Sustanciación en fecha 16 de octubre de 2003 el cartel de emplazamiento, la única actuación que consta en autos es la solicitud efectuada el 06 de noviembre de 2003 por la Procuraduría General de la República, precisamente a los fines de que fuera declarado el desistimiento tácito en la presente causa.

Tomando entonces en cuenta que la representación de la República ha solicitado el desistimiento del recurso de autos, y que la parte recurrente hasta el presente jamás retiró el cartel de emplazamiento y, en consecuencia, no publicó ni consignó el mismo, considera esta Sala forzoso declarar desistido tácitamente el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.

II

DECISIÓN

 

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara DESISTIDO el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano David De Lima Salas, actuando en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO ANZÓATEGUI, debidamente asistido por la abogada Carlota Salazar Calderón, en su carácter de Procuradora General del Estado Anzóategui, contra el Decreto N° 2.257, emanado de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, en fecha 28 de diciembre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.608 de fecha 13 de enero de 2003, reimpresa en fecha 16 de enero de 2003, en la Gaceta Oficial N° 37.611, en virtud del cual se estableció una reducción al presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal 2002 de los organismos ordenadores de pago por la cantidad de seiscientos cincuenta y nueve mil quinientos veintiséis millones quinientos cuarenta mil bolívares (Bs. 659.526.540.000,oo).

 

                       

B.- Contratos Administrativos

 

La teoría de los contratos administrativos que fue utilizada por primera vez en el año 1944, en la sentencia de la Corte Federal en el caso N.V. Aannemerbedrijf voorhen T. den Brejen Van Den Bout, también llamada Astilleros La Guaira, en donde se trataba de un contrato celebrado por el Ejecutivo Federal, por órgano del Ministerio de Obras Pública, con una compañía Holandesa el cual tenía por objeto la reconstrucción y mejora del puerto de la Guaira.  Frente a reiterados incumplimientos de la compañía, el Ministerio dictó una resolución, declarando la Rescisión del contrato. Posteriormente, habiendo agotado la instancia amistosa, la República –a través del Ministerio de Obras Públicas- demandó a la compañía ante la Corte Federal para que fuera condenada al pago de sumas de dinero  por concepto de daños, intereses y restituciones, entre otros conceptos que derivaron de su incumplimiento y de la consecuente rescisión.  La Corte en esta sentencia estableció criterios como la imposibilidad de oponer a la República la excepción del contrato no cumplido; la  naturaleza del contrato, el cual lo iba a ser siempre que la administración  realizara un contrato con el objeto de satisfacer una necesidad pública y tutelando el interés general (superando de esta manera la teoría de las cláusulas exorbitantes).

 

Otra sentencia que reiteró lo anterior fue la sentencia Machado-Machado de fecha 12 de noviembre de 1954, en la cual la Corte resolvió la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano Machado contra la Resolución del Ministerio de Agricultura y Cría, mediante la cual se declara rescindidos los contratos de suministro de conejos mestizos celebrados entre el particular y el Ministerio en donde recalcó que era un hecho cierto y administrativo por la doctrina y jurisprudencia la existencia de negocios contractuales entre particulares y la administración regidos por el derecho público, al mismo tiempo de afirmar que cuando la administración pública celebrara con otra persona ya sea pública o privada un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, en los cuales su especialidad radica en el objeto y en el interés general que estos envuelven.

 

 

 

b.1 Cláusulas exorbitantes

 

Por último, se observa la presencia de  Las cláusulas del contrato, representadas por las cláusulas exorbitantes. Respecto a ellas, explica el autor “a veces son consideradas como tales, aquellas que en la práctica no son utilizadas en las relaciones privadas, porque responden a preocupaciones  de interés general ajenas a los particulares”, es decir, es necesario que las partes hayan manifestado  su necesidad de sustraerse al Derecho común adaptando cláusulas que lo deroguen.    Con base a lo anterior, tenemos, que bajo este criterio, tenían que existir dichos supuestos para considerar un contrato como administrativo.

 

b.2 no es necesario procedimiento administrativo para anular buena pro (criterio superado por la propia Sala Política Administrativa)

 

Mediante sentencia de fecha 18 de diciembre de 2001, con ponencia del Magistrado Dr. Hadel Mostafá Paolini, la Sala Político-Administrativo estableció que las normas contenidas en los artículos 105 y 112 de la Ley de Licitaciones de 13 de noviembre de 2001, referidas a la posibilidad del ente contratante de dar por terminado el procedimiento mientras no se haya firmado el contrato definitivo si razones de interés general así lo exigen (i.e. art. 105) y de declarar la nulidad del otorgamiento de la buena pro cuando ésta se hubiese producido partiendo de datos falsos (i.e. art. 112), facultan a la Administración para proceder a la revocatoria de la buena pro sin que sea necesaria la apertura de un procedimiento administrativo, dado que tal potestad es inherente al poder de la Administración cuando razones de interés general así lo ameriten.

 

 

 

 

 

b.3  competencia TSCAR contratos ejidos. (SPA 5/3/2002)[19]

                      

Juez de su propia competencia, como inveteradamente ha mantenido en su doctrina esta Sala Político-Administrativa, y tratándose la competencia de un presupuesto del proceso de orden público, revisable de oficio por el Juez en cualquier grado de la causa, salvo en el caso de las excepciones expresas establecidas en la legislación, pasa la Sala, a la luz de la entrada en vigencia del nuevo Texto Fundamental aprobado el 15 de diciembre de 1999, por referendo, a  revisar el criterio interpretativo que ha venido manteniendo en sus decisiones en relación al ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concreto, respecto a su competencia para conocer de todo asunto relacionado con los contratos administrativos sobre ejidos, por estimar que su alcance debe adaptarse al nuevo ordenamiento constitucional.

La norma en referencia atribuye competencia a la Sala Político-Administrativa para " Conocer las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades".

La disposición citada se ha interpretado en un sentido estrictamente literal, entendiéndose que está referida a todo contrato administrativo, independientemente de la persona político territorial que sea parte de la relación. Basta entonces, de acuerdo con el criterio interpretativo adoptado, que se cumplan aquellas condiciones que identifican como contrato administrativo a un determinado acto bilateral en que una de las partes es la República, los Estados o los Municipios, y que verse la acción sobre cuestiones de cualquier naturaleza que se originen con motivo de la interpretación, cumplimiento, nulidad, validez, o resolución del contrato, para que opere el fuero atrayente a esta Sala del caso.

 

Ahora bien, ese criterio en extremo rígido, centraliza en la Sala Político-Administrativa el conocimiento del contencioso de todos los contratos administrativos, entre estos, los contratos que versan sobre terrenos de origen ejidal, apartándose del verdadero sentido del texto legal en referencia, pues soslaya lo que fueron sus principales fines, en tanto instrumento destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso-administrativa: acercar la justicia en esta materia a las regiones y, relevar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de materias que hasta la promulgación de la Ley concentraba, como único tribunal contencioso administrativo general de esta jurisdicción.

 

Lo antes afirmado encuentra su más contundente respaldo en la lectura de la Presentación (Exposición de Motivos)  del Anteproyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, elaborado por los entonces magistrados integrantes del Alto Tribunal, el cual fue aprobado en su casi totalidad por el Congreso, convirtiéndose en la hoy vigente Ley. En la parte pertinente del mencionado instrumento, se explican los fundamentos para la distribución de competencias adoptada en la jurisdicción contencioso-administrativa, así:

"Por otra parte, se atribuye competencia en lo contencioso administrativo a las Cortes o Tribunales Civiles Superiores de cada circunscripción, para el conocimiento de las acciones o recursos de nulidad, contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando sean impugnados por razones de ilegalidad, pues si se invocan razones de inconstitucionalidad el tribunal deberá declinar su competencia en la Corte. Estos mismos tribunales serán también competentes para conocer de los juicios que intenten los particulares contra la República cuando la cuantía sea inferior a cien mil bolívares, y del contencioso de los contratos administrativos celebrados por las entidades estadales o municipales.

Por último, se ha atribuido facultad a los tribunales que sean competentes de acuerdo con las previsiones del derecho común o especial, para conocer en primer instancia, en sus respectivas circunscripciones, de cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estados o Municipios, así como de las acciones de cualquier naturaleza que intenten la República, los Estados o Municipios, contra los particulares.

La estructura descrita persigue una doble finalidad: por una parte, se trata de acercar la justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso, ya que, de acuerdo con las previsiones consignadas, aquellos pueden ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones. De otro lado, se tiende a descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los juicios contenciosos-administrativos originados por la actividad de la administración regional o local.

Creemos que la experiencia que se derive del funcionamiento de tales tribunales, será de indudable utilidad para la organización definitiva de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela.

Con la formulación de las observaciones y recomendaciones que hemos incorporado al texto del proyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preparado por la Comisión de Política Interior de la Cámara de Diputados, los Magistrados que integran el Supremo Tribunal de la República, aspiramos haber contribuido  a la conformación de un instrumento jurídico orgánico y sistemático, que servirá de útil y eficaz herramienta en la delicada misión de control de la constitucionalidad y legalidad de los actos del Poder Público." ("El Control Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela" Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas. 1979)

 

La revisión de los anteriores razonamientos demuestra que la intención del proyectista de la Ley fue desde un principio, como regla general, otorgar competencia a los Tribunales Contencioso-Administrativos regionales para conocer del contencioso de los contratos administrativos vinculados con entidades estadales o municipales, por lo que la interpretación que ha debido darse a la norma no era extensiva, sino limitando el conocimiento de esta Sala en materia de contratos administrativos, además de aquellos suscritos por la República, sólo a las causas relacionadas con contratos administrativos de Estados o Municipios que, por su trascendencia y repercusión en el colectivo, ameriten elevarse al conocimiento del Alto Tribunal.

Tales consideraciones, relegadas mediante una interpretación literal de la norma, motivadas en la necesidad de evaluar los resultados del régimen transitorio de la jurisdicción contencioso administrativa inaugurado con la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en el año 1977,  cobran nueva relevancia dada su coincidencia con principios fundamentales recogidos expresamente en el nuevo texto constitucional: la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, como manera de acercar la justicia al ciudadano que se sienta afectado por actuaciones de los órganos públicos (artículo 269) y a la vez, con esta medida, apuntalar el objetivo de una tutela judicial efectiva (artículo 26), permitiendo que pueda ser ofrecida oportunamente, ya que un tribunal congestionado difícilmente puede satisfacer adecuadamente las demandas de la administración de justicia, en una sociedad cada vez más numerosa y compleja en sus relaciones jurídicas.

A la vez, dado el grado de desarrollo alcanzado por la jurisdicción contencioso administrativa bajo la vigencia del instrumento que todavía transitoriamente la gobierna, el criterio de interpretación literal del ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal, ya no es sostenible y, antes bien, resulta reñido con la racionalidad que debe caracterizar la organización de toda jurisdicción, pues dada la experiencia ganada con el funcionamiento de los tribunales contencioso administrativos regionales, lo que ha motivado su reorganización cada vez más especializada en once circunscripciones judiciales (Resolución N° 235 del 24 de abril de 1995 del Consejo de la Judicatura); permite sostener que no existen ya fundamentos válidos para que los jueces revisores de la legalidad de actos unilaterales emanados de personas político territoriales distintas de la República, no conozcan también de aquellos actos de naturaleza bilateral que emanan de esos mismos entes, y que por la naturaleza de los intereses debatidos, no suceptibles de incidir de manera grave y directa en la colectividad, no ameriten el examen del más Alto Tribunal.

Por el contrario, estima la Sala que la cercanía con el acontecer local y con los justiciables, en cuyas esferas de derechos inciden directamente tales actos, es una razón adicional que aconseja, como regla general, que sean los jueces superiores regionales de lo contencioso-administrativo quienes conozcan en primera instancia de los problemas suscitados con el cumplimiento, caducidad o nulidad de los contratos administrativos relacionados con ejidos.

En fin, que la suma de consideraciones antes expuestas así como el nuevo ordenamiento constitucional, entendido de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la Ley, invocado en otras oportunidades por la Sala Político-Administrativa, conforme al cual debe el órgano jurisdiccional interpretar el sentido y alcance de las leyes adaptándolas a la sensibilidad, al pensamiento y a las necesidades de los nuevos tiempos, con el fin de ponerlas a tono con el ordenamiento jurídico ahora establecido, debiéndose rechazar los criterios anacrónicos que se opongan o dificulten la efectiva vigencia y fundamento del sistema jurídico; todo lo cual obliga a adaptar la interpretación de la norma comentada a los principios recogidos expresamente en el nuevo texto fundamental.

Concluye entonces la Sala que una interpretación coherente del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con los principios contemplados en la nueva Constitución y el sentido original de ese texto legal como instrumento destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso administrativa, conduce a sostener que el conocimiento de causas relacionadas con la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de contratos administrativos celebrados por autoridades municipales sobre terrenos ejidos, corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales. Así se declara.

En este orden de ideas, visto que la presente causa versa sobre la nulidad de un acto preparatorio relacionado con la celebración de un contrato de venta sobre un terreno de origen ejidal, debe forzosamente esta Sala declarar su incompetencia para conocer y decidir el caso de autos, y en consecuencia, declinar su conocimiento en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte, con sede en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo. Así se declara.

Finalmente, conviene destacar que este juicio ha sido sustanciado siguiendo un procedimiento en el cual se cumplieron las formalidades indispensables para garantizar a las partes su derecho a la defensa y al debido proceso. Por esta razón, y en virtud de la celeridad procesal y del perjuicio que ocasionaría a las partes el anular todo lo actuado en el expediente, considera la Sala procedente ordenar al Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte que pase a conocer la presente causa con todos los elementos cursantes en autos, previa notificación de las partes. Las señaladas pautas de decisión constituyen aplicación concreta de los principios contenidos en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente de la garantía de justicia equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles, establecida en su artículo 26. Así también se declara.

 

 

 

b.4 Competencia TSCAR para conocer de recursos de actos de efectos generales y recurso por vicios de inconstitucionalidad conoce TSCAR (SPA -16-1-2002 exp. 0636-00)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

“En el caso de autos, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, considerando que el caso sub júdice debe ser subsumido en el supuesto de hecho de los artículos 215, ordinales 4º y 11º de la derogada Constitución de la República de Venezuela, en concordancia con el artículo 216 eiusdem y los artículos 42, ordinales 3º y 9º y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, declinó la competencia en la extinta Corte Suprema de Justicia (Corte Plena), en base  a los siguientes razonamientos:

“La impugnación propuesta se origina en actos administrativos de efectos generales (Acuerdos), por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, por lo cual, este Tribunal, de acuerdo a los principios reguladores de su competencia (...) es INCOMPETENTE PARA CONOCER DEL PRESENTE RECURSO, y por consiguiente acuerda remitir los recaudos presentados a la Corte Suprema de Justicia (Corte Plena), órgano judicial competente a su juicio ...”

Del análisis de las actas que componen el expediente, se desprende, que los actos impugnados, son actos administrativos de efectos generales, que sin embargo, surten efectos individuales, toda vez que al crear un parque municipal, que presuntamente implicaría una expropiación, se refiere únicamente al propietario o poseedor del inmueble, es decir, no se refieren a personas indeterminadas, sino a un lote de terreno y unas bienhechurías, ubicadas en el Sector La Colmena, Carretera Las Mayas la Cortada del Guayabo, Municipio Cecilio Acosta del Estado Miranda, especificando expresamente los límites y linderos de dichos terrenos.

En tal sentido, el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:

“Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales  de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad.

Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia..”. (Subrayado nuestro).

Ahora bien, es pacífico y reiterado el criterio de esta Sala, según el cual, al impugnarse un acto administrativo emanado de autoridades municipales, la competencia corresponderá a los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos, cuando se aleguen razones de ilegalidad y que sólo cuando se sostengan únicamente razones de inconstitucionalidad, se aplicará el primer aparte de dicha norma y la competencia será entonces de esta Sala Político-Administrativa.

Por otra parte, la jurisprudencia reciente de este Supremo Tribunal, no sólo reitera dicho criterio, sino que va más allá. Así, en sentencia de fecha 15 de junio de 2.000, caso: José Roman Sánchez,  siguiendo el criterio jurisprudencial de la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, se desaplicó por control difuso, de conformidad con el artículo 334 de la Constitución, el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ampliando así la competencia de los Juzgados Superiores en materia contencioso administrativa, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra los actos administrativos dictados por autoridades Estadales o Municipales contrarios a derecho, es decir, aun en los casos en que se aleguen vicios de inconstitucionalidad.

Así, al encontrarnos en presencia de un recurso de nulidad incoado contra un acto administrativo, dictado por autoridades municipales, corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el conocimiento y decisión del asunto planteado y así se declara

Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley NO ACEPTA LA COMPETENCIA declinada y declara que corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el conocimiento y decisión del asunto planteado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, encargado de la distribución. Cúmplase lo ordenado.”

 

b.5. Proceso aplicable para la nulidad de contratos administrativos (SPA 3-5-2000, exp. 16.700)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

“Luego, atendiendo a las consideraciones expuestas a lo largo de este fallo, resulta concluyente que conforme al ordenamiento jurídico venezolano, y más específicamente a tenor de lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en ausencia de disposición expresa que fije un procedimiento especial para las demandas de nulidad de contratos administrativos, independientemente de las razones que se aduzcan para demandar tal nulidad en cada caso, el procedimiento a seguir es el contemplado en los artículos 103 y siguientes del citado texto legal, y no el previsto en los artículos 121 y siguientes para el recurso de nulidad contra actos de efectos particulares. Así se declara.

 

Ahora bien, descartada como ha sido la aplicabilidad al presente caso del lapso de caducidad de seis (6) meses previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sobre la base de la aplicación del procedimiento ordinario previsto en los artículos 103 y siguientes de ese mismo texto legal, por expreso mandato del artículo 81 eiusdem, sólo faltaría precisar lo concerniente al lapso establecido por el ordenamiento para el ejercicio de la acción de nulidad ejercida en el presente caso.

 

Se trata de dilucidar si como lo afirman los apoderados actores en el texto de su libelo, en la medida que la acción ejercida se encuentra dirigida a acreditar la nulidad absoluta de los contratos y acuerdos identificados al inicio de este fallo, la misma no está sujeta a lapso alguno para su ejercicio; criterio que en principio rechaza esta Sala de acuerdo el principio básico de seguridad jurídica; o, determinado lo anterior,  si en ausencia de un lapso de caducidad específico para el ejercicio de esta acción, resultan aplicables los lapsos de prescripción previstos al efecto en el Código Civil; y aún en este caso, determinar cuál de dichos lapsos sería el aplicable para el ejercicio de esa acción, si el fijado por el artículo 1.977 para las obligaciones personales (10 años), o el fijado por el artículo 1.346, (5 años) para las acciones declarativas de nulidad.

 

Pero considera este órgano jurisdiccional que tal pronunciamiento (cuál es el lapso, rechazada como ha sido la imprescriptibilidad) - entre otros - corresponde emitirlo al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, por ser, en principio, el tribunal natural competente para decidir acerca de los elementos de admisibilidad (que son de eminente orden público) de cualquier acción o demanda contencioso administrativa que se presente ante la misma, y se dice que "en principio" es el Juzgado de Sustanciación el que se pronuncia en relación a estos elementos de admisibilidad, por cuanto los mismos al ser de orden público, son revisables en cualquier estado y grado del proceso.

 

En este sentido, resulta menester señalar que es al Juzgado de Sustanciación de la Sala al que le corresponderá revisar, todos y cada uno de los supuestos contenidos en el artículo 84 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Máximo Tribunal en concordancia con lo preceptuado en el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil (aplicable por la remisión referida en el numeral 1 del referido artículo 84 de la Ley Orgánica antes mencionada, conjuntamente con lo dispuesto en el artículo 88 eiusdem) en los procedimientos de demandas contra la República, para lo cual y a los efectos del presente caso, deberá determinar si el lapso de prescripción es (como antes se señaló) el fijado por el artículo 1.977 para las obligaciones personales (10 años), o el fijado por el artículo 1.346, (5 años) para las acciones declarativas de nulidad.

 

De igual forma, deberá el Juzgado de Sustanciación  pronunciarse sobre la cosa juzgada planteada con ocasión a la homologación del contrato de transacción y sobre la existencia o no, de una inepta acumulación de acciones, y con respecto a las demás causales opuestas por la representación de la Corporación Venezolana de Guayana en fecha 4 de abril del año 2000.

 

Ahora bien, quiera dejar asentado esta Sala que el Juzgado de Sustanciación no podrá - y en este sentido lo ordena - efectuar revisión alguna de las razones por las que revoca, como en efecto lo hace (por resultar procedente la apelación ejercida), el auto por el cual dicho Juzgado de Sustanciación declaró "inadmisibile" la acción en el presente caso. Así se decide.”

 

 

b.6 Contratos agrarios y actos agrarios, competencia del Juzgado Superior Agrario –contencioso especial- (SPA-24-4 2003 exp. 2001-0261)

 

En sentencia de fecha 25 de octubre de 2001, esta Sala aceptó la competencia declinada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en el juicio intentado por la sociedad mercantil Panificadora Rico Pan, C.A., contra el Instituto Agrario Nacional por cumplimiento de contrato, a fin de que se hiciera entrega formal a la mencionada sociedad del documento de propiedad correspondiente al "(...) lote de terreno constante de cuatrocientos noventa y ocho metros cuadrados con once decímetros cuadrados (498,11 m2) que forma parte del asentamiento campesino El Cují, ubicado en la jurisdicción del Municipio Autónomo Iribarren del Estado Lara", cuya venta fue pactada por ambas partes. Dicha demanda fue estimada por la parte actora en la cantidad de cinco millones cien mil bolívares (Bs. 5.100.000,00).

Ahora bien, como quiera que esta Sala se declaró competente para conocer del presente caso, tal decisión debe ser revisada en esta oportunidad, con ocasión a la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y al efecto observa:

La presente demanda ha sido ejercida contra el INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (I.A.N.), por su parte, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia  en su artículo 42 ordinal 15, establece respecto de la competencia de esta Sala lo siguiente:

"Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

...Omissis...

15.- Conocer de las acciones que se propongan contra la República, o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de cinco millones de bolívares, y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad.

De tal manera que, si bien en el caso bajo análisis se cumplen con los dos primeros presupuestos establecidos en el artículo 42 ordinal 15 eiusdem, es decir, la naturaleza de la demanda y la cuantía, sin embargo ello no ocurre en relación al tercero.

Así pues, al analizar la Sala el ordenamiento jurídico vigente sobre la materia, advierte que la misma se encuentra regulada por lo establecido en el decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; cuerpo normativo éste publicado en Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y cuya entrada en vigencia se hizo efectiva desde el 10 de diciembre de 2001.

En tal sentido, se observa que dicho Decreto dispone textualmente en sus artículos 171 y 172, lo siguiente:

"Artículo 171. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

Artículo 172. Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios".

 

Conforme a las normas antes señalada, la competencia en materia agraria debe determinarse atendiendo al criterio orgánico, así como a la naturaleza agraria de la pretensión, por tanto, al tratarse el presente caso de una demanda contra el Instituto Agrario Nacional, resulta forzoso para esta Sala declarar que la competencia en primera instancia para conocer y decidir el caso bajo análisis corresponde al Tribunal Superior Regional Agrario, de acuerdo a la ubicación del inmueble. Así se decide.

Ello así, visto que la presente controversia versa sobre un inmueble ubicado en la jurisdicción del Municipio Autónomo Iribarren del Estado Lara, debe esta Sala con fundamento a lo expuesto, remitir la presente causa al Juzgado Superior Tercero Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, declarado competente. Así se declara.

 

b.7 Contratos administrativos sobre servicios públicos es de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

 

 

La actividad que constituye el objeto del contrato celebrado entre la demandante y la sociedad mercantil Servicios Urbanos de Recuperación  y Tratamiento de Desechos C.A. (SURBANOCA) está constituida por la prestación de un servicio por parte de esta última, consistente en el tratamiento final, recuperación y comercialización de los desechos sólidos procedentes del Municipio Maracaibo y otros del Estado Zulia, a la que corresponde como contraprestación  por parte del Instituto Autónomo, el pago de una suma de dinero, previa evaluación de los desechos recuperados.   Es innegable el carácter público que reviste el servicio que se obliga a prestar una de las partes, dado el requerimiento de satisfacer una necesidad de interés general: el tratamiento y disposición final de desechos sólidos generados en una o más localidades del Estado Zulia con el objeto de atender a la conservación del medio ambiente y de la salud del colectivo, tal como puede inferirse de la lectura del artículo 4 del referido contrato.

Se trata entonces de una actividad cuyo ejercicio no puede dejar el Estado a la libre iniciativa de los particulares, pues tal como lo prevé el artículo 178 de nuestra Carta Magna, su competencia está atribuida a los Municipios por estar dirigida al mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes; por tanto, son éstos los entes a los cuales corresponderá la creación de los órganos que deberán ejecutarla o ejercer el control de su ejecución.  El razonamiento anterior lleva a esta Sala a concluir que en casos como el de autos, no deben analizarse los mecanismos utilizados por los entes del Estado con el fin de prestar servicios de índole eminentemente pública, bajo la óptica del derecho mercantil, pues si bien se deriva del contrato un beneficio económico para una de las partes, es claro que ello sólo es una consecuencia de la necesaria contraprestación dineraria pactada por la realización de un servicio que va más allá de los fines comerciales.   De allí que la Ley de Arbitraje Comercial, la cual regula este medio alternativo de resolución de disputas sometidas a la jurisdicción mercantil, no es aplicable a los efectos de resolver el caso sub examine. 

Es entonces la normativa contenida en el Título I del Libro Cuarto del Código de Procedimiento Civil, a la cual debe remitirse la Sala a objeto de determinar a qué tribunal corresponde la competencia para conocer del asunto bajo análisis. 

 

b.8 Competencia para el conocimiento de controversias de contratos vinculados con entes descentralizados nacionales.

 

Con la aparición del nuevo texto constitucional se ha reinterpretado la clara competencia de la Sala Política Administrativa prevista en el articulo 42.14 de la LOCSJ, ello se manifiesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa que en sentencia de fecha 15-05-2001 (Caso Ingenieria Giepe vs CADELA)  estableció que la Sala solo es competente para conocer controversias referidas a contratos administrativos suscritos por personas de base territorial como lo son Republica, Estados y Municipios, y regulándose la competencia por el régimen general de distribución de competencias en el contencioso, asumiendo la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo el conocimiento de controversias sobre contratos suscritos por la Administración Descentralizada Nacional gracias a su competencia residual prevista en el articulo 185.3 de la LOCSJ, al respecto la Sala Político señalo:

 

b.9 Terceros en la relación contractual administrativa

 

Lapso que tienen los terceros ajenos a la relación contractual para solicitar la nulidad de la misma. Al respecto se estableció la sala Política del Tribunal Supremo de Justicia  que no resulta aplicable la disposición contenida en el articulo 134 de la LOCSJ, sino por el contrario el régimen de prescripción de derecho común, cuando señalo en sentencia de fecha 09-10-2001 (caso Aquiles Lindo) lo siguiente:

 

“La norma transcrita alude a una cuestión especial y excepcional, toda vez que se consagra la acción de nulidad de contrato intentada por un tercero ajeno a la relación convencional, para cuyo conocimiento la norma in comento remite al procedimiento ordinario previsto en la Sección Primera del Capítulo II del Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual ha sido considerado por la doctrina nacional como algo anómalo y excepcional, característica que viene dada precisamente por el mismo reconocimiento que se confiere a favor de un tercero ajeno a la relación contractual para que pueda atacar su nulidad por vía principal.

Conforme con lo expuesto, resulta evidente del análisis del expediente, que la acción de nulidad de autos ha sido intentada por un tercero interesado ajeno a la relación contractual, por lo que el régimen aplicable es el procedimiento ordinario previsto en la Sección Primera del Capítulo II del Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, relativo a las demandas en que sea parte la República.

De tal manera que no resulta aplicable en el presente caso, la disposición contenida en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto del lapso de seis meses para intentar la acción de nulidad sino que -como se indicó- debe acudirse al procedimiento ordinario a los fines de dilucidar el lapso para el ejercicio de una acción de impugnación por parte de un tercero ajeno a la relación convencional contra un contrato administrativo.

Ello así, visto que en el presente caso no es aplicable el lapso de caducidad establecido en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala de oficio pasa a realizar las siguientes consideraciones a los fines de determinar el lapso de prescripción aplicable al caso de autos.

En efecto, se observa que las acciones contractuales derivan de los intereses particulares que pudieren verse afectados con el contrato, por lo que no han sido consideradas como materia de orden público, por lo cual se rigen por los lapsos de prescripción correspondientes a la naturaleza de la materia.

En el presente caso, se trata de una acción declarativa de nulidad de un contrato de venta. Así las cosas, el contrato de venta es una convención entre partes, por lo que resulta aplicable la prescripción prevista en el artículo 1.346 del Código Civil que señala que la acción para pedir la nulidad de una convención dura cinco (5) años, salvo disposición especial de la ley. Obviamente, la norma del Código Civil no prevé el supuesto del artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es, la acción del tercero ajeno a la relación contractual, no obstante para concordar la norma del Código Civil con la de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, habría que estimar que para el tercero, los cinco (5) años corren a partir de la vigencia del contrato.”

 

b.10 Competencia para rescatar terrenos de origen ejidal

 

Se ha planteado la controversia si competente el Alcalde como máximo jerarca administrativo del municipio pueda dictar actos de resolución de los contratos de arrendamientos con opción a compra de terrenos ejidos, o por el contrario están competencias están reservadas a la cámara Municipal . Al respecto se pronuncio la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 19-07-2000 (caso SERGIO SEIJAS RIAL vs Municipio Sucre-Sucre ) lo siguiente

 

 

“Aduce la parte actora que, en su criterio, el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre era incompetente para revocar los actos mediante los cuales se le adjudicó el terreno, así como para declarar recuperado el terreno que era de su propiedad. Ello en virtud de que los actos en función de los cuales el Municipio decidió originalmente adjudicarle el terreno habían sido dictados la Cámara o Concejo Municipal.

 

  Al respecto, la Sala advierte que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal el 15 de junio de 1989 se creó la figura del Alcalde al cual le corresponde el ejercicio de la función ejecutiva a nivel municipal y, por lo tanto, de velar por el cumplimiento de las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos que atiendan a la vida local. De esta forma, según la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la actividad administrativa que corresponda a los Municipios será ejercida primordialmente por órgano del Alcalde, tal cual se desprende de las atribuciones que a éste le han sido conferidas en el artículo 74 ejusdem, y entre las cuales resalta la estatuida en el numeral 3 del mismo artículo que dispone expresamente como función del Alcalde "dictar los Reglamentos, Decretos, Resoluciones y demás actos administrativos de la entidad."

 

  Lo anterior explica, en primer lugar, que los actos administrativos mediante los cuales se adjudicó el terreno al recurrente fueran dictados por el Concejo Municipal de la entidad local en cuestión, pues para la fecha en que fueron emitidos, a saber, 23 de mayo de 1972 y 12 de diciembre del mismo año, no existía la figura del Alcalde.

 

Igualmente, explica, en segundo lugar, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, así como de la elección de los primeros Alcaldes, fuera posible que éstos asumieran la actividad administrativa municipal y, por lo tanto, que los actos administrativos impugnados hayan correspondidos ser dictados por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre.

 

  Por las razones antes referidas, y siendo que los actos mediante los cuales se recuperó el terreno y se negó el recurso de reconsideración ejercido por el recurrente son típicos actos administrativos, esta Sala aprecia que el Alcalde era competente para dictarlos y así se declara”.

 

Dicho planteamiento resulta en si mismo lógico pero eso conlleva una consecuencia que la cámara es incompetente para resolver dichas ventas, ya que conforme al 126 es el Alcalde y nada mas que el Alcalde quien puede resolver dichas ventas revocar los actos administrativos dictados por la Cámara Municipal el 23 de mayo de 1972 y 12 de diciembre de 1972 mediante los cuales se le adjudicó la parcela de terreno

 

Nuevab.11 Competencia del TSCA en materia de terrenos diferentes a ejidos. Competencia para contratos administrativos donde no intervenga una persona política territorial. (SPA-TSJ  11-6-2003.  Exp. Nº 2003-0450)

 

 

El presente caso ha sido declinado a la Sala en virtud de lo dispuesto en el ordinal 15 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por considerar el a quo que al tratarse la parte demandada de una Fundación del Estado Lara la competencia le está atribuida.

Ahora bien, de las actas del expediente se evidencia que en el presente caso la actora demandó a la Fundación Regional para la Vivienda del Estado Lara (FUNREVI) reclamándole el perfeccionamiento del contrato de compra venta “de la vivienda construida sobre la parcela M-2 de la misma urbanización Los Ríos, ubicada en Tamaca, municipio Iribarren del Estado Lara”, e indemnización de daño moral producto de “reclamaciones violentas de los anteriores adjudicatarios produjeron en mi persona y en la de mi esposo una situación de angustia que incidió en nuestra conformación moral, pues se estaba lesionando nuestra dignidad”.

En tal sentido, para establecer la competencia para conocer los autos, la Sala observa que el contrato de compra-venta cuyo perfeccionamiento se reclama supone que la Fundación demandada “cumpla con la obligación de hacerme la tradición del inmueble vendido, otorgándome el instrumento de propiedad, en la forma prevista en los artículos 1.487 y 1.488 del Código Civil. En caso contrario, pido que se declare a la sentencia que recaiga como el debido título de propiedad”.

Expuesto lo anterior y delimitada la pretensión de la parte accionante, debe precisarse la naturaleza jurídica del contrato cuyo perfeccionamiento se reclama, ya que si se tratase de un contrato administrativo la competencia correspondería a la jurisdicción contencioso-administrativa, y si por el contrario se considera al mencionado contrato como uno de los llamados de derecho privado de la Administración, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria.

Al respecto, se observa:

Que el contrato cuyo perfeccionamiento se demanda, reúne las características que tanto la doctrina como la jurisprudencia han entendido como esenciales a la naturaleza de los contratos administrativos, a saber, que una de las partes contratantes sea un ente público; que el objeto del contrato sea la prestación de un servicio público y como consecuencia de lo anterior, la presencia de cláusulas exorbitantes de la administración, aún cuando no estén expresamente establecidas en el texto de la convención. En efecto, el ente contratante es una persona pública, una Fundación del Estado Lara; el objeto del contrato está constituido por el perfeccionamiento de una contrato de compra-venta de un inmueble de lo que se infiere la finalidad del interés público, tomando en cuenta el cometido de la referida Fundación.

Establecido lo anterior, el ordinal 14 del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece que corresponde a la Sala Político Administrativa:

    Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades”

 

Ahora bien, la Sala había venido interpretando en sentido amplio, el fuero atrayente de su competencia para conocer de las causas que versaran sobre contratos administrativos, llegando a pronunciarse en casos en que el ente administrativo contratante era distinto a las unidades político territoriales taxativamente señaladas en la norma antes transcrita. Sin embargo, últimamente se ha revisado el criterio jurisprudencial antes aludido.

       En efecto, mediante decisión de fecha 15 de noviembre de 2001 la Sala dejó establecido lo siguiente:

   “(...) considera entonces la Sala, que la norma bajo estudio, esto es el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe ser interpretada de manera restrictiva y atribuyéndole a la ley “el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador” (Artículo 4 del Código Civil venezolano), en el entendido que sólo conocerá de las causas que versen sobre contratos administrativos celebrados por las unidades político territoriales señaladas expresamente en la citada norma, esto es, la República, los Estados o las Municipalidades.

   Ello no significa que se pierde el fuero atrayente que sobre dichas causas, por tener implícito un interés público, tiene la jurisdicción contencioso administrativa, pues cuando la causa se refiera a contratos celebrados por entidades regionales distintas a las citadas en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, corresponderá conocer a los tribunales de primera instancia de esta jurisdicción especial, es decir, los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la respectiva circunscripción judicial. Así se declara. (...)” (Negrillas de la Sala)

       Aplicando el criterio jurisprudencial antes transcrito al caso de autos visto que la parte actora reclama a una fundación regional como lo es la Fundación Regional para la Vivienda del Estado Lara (FUNREVI) el perfeccionamiento de un contrato de compra-venta de naturaleza administrativa, la competencia para conocer los autos le corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se decide.

 

Nuevab.12 Demanda de cumplimiento de contrato de obras sucrito por el municipio conoce la SPA-TSJ. (Exp. Nº 2003-0460 SPA 11-6-2003)

 

 

En el caso de autos la parte actora demandó a la Alcaldía del Municipio Autónomo San Carlos del Estado Cojedes por cumplimiento de contrato de obra.

En tal sentido, el  a quo declaró que esta Sala es la competente para conocer la causa vista la naturaleza administrativa del contrato cuyo cumplimiento se reclama.

Al respecto, se observa, en atención al ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dada la naturaleza del ente demandado que si la pretensión deriva de un contrato administrativo entonces efectivamente la competencia corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente a esta Sala, y si por el contrario se considera un contrato de derecho privado de la Administración, corresponderá a la jurisdicción ordinaria.

Ahora bien, tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los contratos administrativos: a) Que una de las partes en el contrato sea un ente público; b) La presencia en el contrato de las llamadas cláusulas exorbitantes; y c) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato.

En el presente caso se observa que se encuentran satisfechas las referidas características esenciales de los contratos administrativos. En efecto, una de las partes es un ente público como lo es la Alcaldía del Municipio Autónomo San Carlos del Estado Cojedes; a través del mencionado contrato la contratista se comprometió a construir el “galpón industrial para la instalación de centro de procesamiento y despulpado de frutas tropicales en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes. Segunda Etapa”, de lo que se infiere la finalidad de interés público del mismo; y también se encuentran presentes ciertas prerrogativas a favor del ente contratante; por tanto, la competencia para conocer del mismo corresponde a esta Sala Político-Administrativa de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C.- Silencio Administrativo, Carencia o Abstención

 

 

c.1 Recurso de carencia o abstención

 

La LOCSJ en su artículo 182.1 establece como competencia de los TSRCA para conocer de la abstención o negativa de las autoridades municipales a cumplir determinados actos a que están obligados por leyes.

 

Existen ciertas abstenciones de los órganos municipales en los cuales el TSCAR es incompetente para conocer, y  el procedimiento de abstención o carencia no es pertinente, de hecho la Sala Político en fecha 19-07-2001 (Gualberto Faneites vs Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia) ordenó seguir el procedimiento previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.  

 

Supuestos de procedencia

 

 

c.2. Silencio administrativo en materia electoral (Sala Electoral 21-11-2002 exp. AA70-E-2002-000082)

           

Siendo la oportunidad para decidir, esta Sala considera necesario pronunciarse como punto previo sobre la admisibilidad del presente recurso, en virtud de que el Juzgado de Sustanciación, en fecha 26 de septiembre de 2002, admitió el presente recurso sin emitir pronunciamiento sobre las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad, por haber sido interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar; la cual fue declarada improcedente mediante sentencia número 155 de fecha 3 de octubre de 2002 y a tal efecto se observa:

 

Los artículos 230, 237, 241 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable supletoriamente al presente caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 238 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, consagran una serie de requisitos de admisibilidad del recurso que pueden ser examinados por el juzgador en cualquier estado y grado de la causa, y ello supone la revisión de ciertas formalidades que debe contener todo recurso a los fines de que el órgano jurisdiccional pueda entrar a conocer sobre el asunto planteado.

 

 

 

 

D.- Hechos Ilícitos o  extracontractuales. Responsabilidad

 

 

d.1 Responsabilidad Objetiva

 

Carácter objetivo de la responsabilidad de la administración que ha reconocido de manera reiterada nuestra jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo de Justicia, entre la cual  encontramos[20]:

 

Conforme a lo anterior, la Constitución Vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos

 

"En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su artículo 140, "a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública", consagrando en definitiva y sin margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial e integral de la Administración, cuando con motivo de su actividad ocasione daños a los particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber resarcitorio" (S. 25 de julio de 2002. Caso: Carlos Alberto León Rondón y otros vs. CADELA)

 "En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su artículo 140, "a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública", lo cual implica la consagración de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando con ocasión del cumplimiento de sus cometidos, ha generado daños y perjuicios a los administrados, no distinguiendo la norma citada si dichos daños se han producido por el funcionamiento normal o anormal de la Administración, a los fines de su deber de repararlos". (S. 26 de septiembre de 2002. Caso: Complejo Industrial del Vidrio C.A. vs. ELECENTRO).

d.2 Responsabilidad por falta

El profesor BADELL sostiene que la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración - está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados.

Como se deduce, uno de los ejemplos típicos de responsabilidad por funcionamiento anormal, es la que deriva de los daños ocasionados por actos administrativos ilícitos. La más reciente decisión que hemos conocido sobre el tema, es la dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, en fecha 30 de octubre de 2002 (caso: Fospuca Libertador y otros, vs. Municipio Libertador) con motivo de un recurso de nulidad, conjuntamente con pretensión de condena, propuesto por unas empresas concesionarias de aseo urbano, y sus directivos, contra el Municipio concedente, en virtud de que los concejales integrantes de la Cámara Municipal habían aprobado diversos actos administrativos (acuerdos) en los cuales se hacían señalamientos que, además de ser resultado de falsos supuestos, eran violatorios de la honra de los directivos y de la reputación comercial de las concesionarias. Al pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial del Municipio, la sentencia sostuvo lo siguiente:

"Establecido el amplio alcance del sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el caso bajo análisis, se requiere determinar cuáles son los extremos necesarios para que ésta surja, a saber: (1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3) la relación de causalidad entre tales elementos.

Especial referencia en materia de imputabilidad de los daños a la Administración merece el fallo de fecha 11 de mayo de 2001 (caso: Gladys Josefina Jorge Saad (Viuda) de Carmona y otros vs. República).

En esta decisión, la Sala Político-Administrativa del Supremo Tribunal distinguió entre la falta personal del funcionario y la falta imputable a la Administración (falta del servicio), en términos tan amplios que en la practica -de acuerdo con esta sentencia- no podría existir responsabilidad del Estado en los casos de faltas graves, expresadas en errores fácticos o de iure flagrantes y groseros, y también, en situaciones de violación de la ley penal, ya que todas esas situaciones son -según esta sentencia- faltas personales. Razonó así la Sala su posición:

"No obstante las exaltadas tendencias de la doctrina moderna, dirigidas a ampliar (algunas veces en extremo) la responsabilidad de la administración pública, en garantía de los derechos ciudadanos y basadas en el elemento reparabilidad del daño, abandonándose el elemento culpabilidad; subsisten, acertadamente, los criterios que distinguen la falta personal de la falta de servicio. Ese contexto expresa así, una armónica asociación o yuxtaposición de tales criterios o teorías. Así, compartiendo con Laferriére cuando expresa: "si el acto perjudicial es impersonal, si revela un administrador, un mandatario del Estado, más o menos sujeto a error, y no al hombre con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias, el acto es administrativo, mientras, si por el contrario, la personalidad del agente se manifiesta por faltas de derecho común, por una vía de hecho, un dolo, entonces la falta es imputable a él, y no al ejercicio de la función pública; de suyo, el acto o acción pierden su entidad administrativa". Se impone, por lo tanto, para establecer la señalada diferencia, explorar la voluntad, incluso el ánimo (actitud subjetiva) del agente público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y si en esta prevalece la intención dañosa, el propósito delictivo, la falta es personal.

 

No puede, en consecuencia, dejar de advertirse que la administración pública realiza las funciones que le son inherentes a través de personas naturales, que no en pocas oportunidades actúan bajo el impulso de lo que ordinariamente se denomina bajas pasiones, cometiendo hechos ilícitos; valiéndose incluso de los poderes y ventajas inherentes a su carácter de agentes públicos para cometer esos actos delictivos, en relación con los cuales en multiplicidad de oportunidades, la administración pública permanece ajena. En este marco, estima la Sala, que si al cometer su acción el funcionario público ex profeso utiliza los medios administrativos puestos a su alcance para alcanzar un beneficio particular, saciar una venganza personal y no servir a la finalidad pública, la falta será siempre personal. La falta personal entonces se evidencia, al quedar apartada la acción del funcionario de la prestación del servicio público. Es lo que la doctrina, en especial la francesa, ha catalogado como falta extrafuncional: el agente público actúa por fuera de la función pública que tiene encomendada.

 

 

En tal sentido, existe una ruptura o falta de conexión entre la conducta dañosa ejecutada por la persona física que desarrolla el cometido estatal del servicio público y el servicio mismo. Al contrario, por principio general responderá también la Administración, si las acciones o actos imputables al agente público conforman actos de servicio público o ejecutados evidentemente con ocasión del mismo y, en tal sentido, los vicios en su actuar son inseparables de la función pública por él cumplida. De manera que debe quedar de manifiesto la inseparabilidad de la acción o acto realizado por el agente público, respecto de la labor que el orden jurídico le atribuye en la realización de los fines del servicio público, para que exista responsabilidad de la Administración. No obstante aún en este último caso, puede quedar exculpada de responsabilidad la Administración, si queda acreditado que la acción del funcionario fue dolosa o en alto grado culposa. En conclusión, la falta personal queda delineada cuando la actuación del funcionario es ajena a la función pública que él debe desarrollar, excediendo el ámbito de esta última, al realizar actos que no incumben al servicio público, y por medio de los cuales produce un daño.

 

 

Por tanto, los casos donde queden de manifiesto faltas graves, expresadas en errores fácticos o de iure flagrantes y groseros, y también, en situaciones de violación de la ley penal, son todos en principio faltas personales, a no ser que quede incuestionablemente acreditada la indivisibilidad del actuar del funcionario con la función pública que licencia su accionar (esto último en el sentido de que se esté ciertamente ejecutando la función pública -actos de servicio- pero que por alguna circunstancia la misma traiga consecuencias dañinas antijurídicas), y es criterio de esta Sala que dicha evaluación debe ser de carácter estricta y restringida, con una ponderación en grado sumo, por estar los intereses públicos involucrados, lo que a su vez implica que esté el patrimonio del colectivo en juego, el cual en principio debe ser destinado a la realización de la función pública, y que solo puede ser mermado, en cuanto a la responsabilidad del Estado, cuando realmente ello incontrovertiblemente se justifique, como ya fue observado.

 

Si el acto esta dentro de los límites de mal funcionamiento que hay que esperar de la diligencia mediana, la falta es del servicio. Si desborda esos límites, la falta es personal. No queda entonces comprometida la responsabilidad administrativa por los actos delictuosos con dolo o culpa grave cometidos por sus agentes, debido a su magnitud y la evidente intención y móvil dañoso que involucran o persiguen, lo cual establece una clara disociación con la génesis de la función pública. De los eventos dañosos que se producen por esas acciones ladinas, debe responder personal y exclusivamente con su patrimonio el individuo que los causó. La acción dolosa tipificada penalmente e incluso apreciable desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial, establece una ruptura respecto a la relación orgánica. De manera que de la acción delictiva dolosa del agente público, no puede derivar la responsabilidad de la Administración, es decir, no pueden ser endosadas las consecuencias patrimoniales a esta última, por aquella acción.

 

En suma, cuando no existe conexión alguna entre la acción del funcionario generadora del daño y el servicio, la responsabilidad no puede proyectarse a la administración, ya que esto resultaría tanto inicuo como excesivamente gravoso para el erario público. De manera que no encuentra fundamento sólidamente sustentable el que pretenda establecer una situación de onerosidad o carga en el patrimonio de las Administración Pública, por el simple hecho de atender a la reparación de un daño.

 

Debe entonces demostrarse contundentemente que la Administración si tiene que responder y soportar dicha carga. Los agentes públicos son a título personal económicamente responsables frente a las víctimas por los resultados nocivos de sus actos, cuando éstos no están vinculados con el servicio, excluyéndose la responsabilidad de la Administración, por ser la causa del daño absolutamente extraña al ejercicio de la actividad administrativa. Es concluyente pues, que ante la evidencia de faltas personales del funcionario público no tiene porque quedar compelida la responsabilidad patrimonial de la Administración, en virtud de que si el hecho es personal del funcionario (en el sentido de desligado del servicio) no es de servicio, y viceversa. Una excluye a la otra".

 

 

d.3 Procedencia de la casación en juicios a entes públicos si la materia objeto de análisis es civil o mercantil (SCC 25-4-2003)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

          

La Sala de Casación Civil en decisión de fecha 6 de abril de 2000, estableció lo siguiente:

 

"...Como puede observarse, la Sala dictaminó la competencia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo para conocer del recurso de apelación intentado, a pesar de ser un juicio que conoce de una pretensión en materia civil, pero al ser el ente demandado un Municipio, debe aplicarse en consecuencia, con todas las connotaciones jurídicas que ello implica, lo establecido en el ordinal 3º del artículo 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De esta forma, la decisión dictada por el Tribunal con competencia en lo Contencioso Administrativo, como toda decisión que tenga este carácter, no puede ser incluida dentro del elenco de decisiones contenido en el artículo 312 del Código de Procedimiento Civil, es decir, no puede ser recurrida en casación..." (Sentencia de la Sala de Casación Civil de fecha 6 de abril de 2000, en el juicio seguido por Inversiones Rancho Addi, C.A., y otros contra el Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, exp. N°99-904)...".

 

 

 

Como se desprende de la doctrina anterior, ha sido el criterio imperante para la Sala, que aquellos juicios donde participen los Municipios, no tienen casación, específicamente se ha señalado que cuando la parte accionada sea un Municipio "...la decisión recurrida al ser dictada por un Tribunal con competencia en lo Contencioso Administrativo y ser la parte demandada un Municipio, debe aplicársele lo establecido en el ordinal 3º del artículo 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia...."

 

Tal criterio tuvo como fundamento la doctrina contenida en Auto de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 27 de mayo de 1993, en el juicio de José Manuel Chalbaud de Ibarra, expediente Nº 93-027.

 

No obstante, en aras de adecuar los postulados de la legislación preconstitucional a la nueva realidad surgida al entrar en vigencia la Carta Magna que hoy nos rige, la Sala considera necesario revisar su criterio sobre admisibilidad del recurso de casación en este tipo de juicios, en razón de lo cual hace las siguientes consideraciones:

           

1.- En el caso bajo estudio, se discute una pretensión procesal cuya materia es netamente civil. En efecto, en el presente juicio se reclamó la indemnización de daños y perjuicios consecuencia de hecho ilícito. La materia del juicio, entonces, es de naturaleza civil.

 

2.- El proceso se sustanció a través del juicio ordinario, de acuerdo a las normas que estable el Código de Procedimiento Civil. La cuantía estimada hace que se esté en presencia de juicio de mayor cuantía

 

3.- La sentencia de primer grado, fue dictada por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Táchira. De igual manera, la decisión del tribunal de alzada lo fue con base a su competencia funcional en la misma materia.

 

Por consiguiente, habiéndose sustanciado el juicio por las normas del derecho común, a través del procedimiento civil ordinario, en un juicio de mayor cuantía, debe garantizársele el acceso ante la Sala natural que en este caso, lo constituye la de Casación Civil.

 

 

En efecto,  no es garantía alguna del derecho a la defensa, dar por terminado un juicio con todas las características del procedimiento civil ordinario, de mayor cuantía, sin el recurso que por excelencia controle la decisión del Juez Superior, más aún cuando no existe prohibición alguna que justifique semejante planteamiento.

 

Sobre la base de estas consideraciones, la Sala entiende que la recurrida puede enmarcarse perfectamente dentro del elenco de sentencias recurribles en casación contenidas en el artículo 312 del Código de Procedimiento Civil, pues el ordinal 1° señala que el recurso de casación podrá proponerse contra "...las sentencias de última instancia que pongan fin a los juicios civiles o mercantiles, cuyo  interés principal exceda de doscientos cincuenta mil bolívares, salvo lo dispuesto en leyes especiales respecto de la cuantía..."

 

Por otra parte observa la Sala que de acuerdo a los postulados contenidos en el artículo 183 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los tribunales competentes de acuerdo con las previsiones del derecho común o especial, conocerán en primera instancia:

 

1.   De cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estado o Municipios;

2.         De las acciones de cualquier naturaleza que intenten la República, los Estados o los Municipios, contra los particulares.

 

 

 

A renglón seguido la citada norma dispone que "...De las apelaciones y demás recursos que se interpongan contra  las decisiones de estos tribunales, conocerán los tribunales a quienes corresponda hacerlo, en conformidad con el derecho común, si la parte demandada es un particular..." (Subrayado de la Sala).

 

Lo anterior significa que si el demandado es un particular y el demandante es un Estado o un Municipio conocen los tribunales ordinarios y, en consecuencia, no existe limitación alguna para el ejercicio del recurso extraordinario de casación, si hubiere lugar a ello pero, por argumento en contrario, si el demandado es un Estado o Municipio, conoce un juzgado superior con competencia  en lo contencioso administrativo y en principio como se ha venido sosteniendo, que le privaría de este recurso.

 

Tal situación, desde luego, significa una lesión al principio de la igualdad entre las partes, con el agravante de que quien resulta perjudicado es un Estado o un Municipio, entidades que, mas bien, por mandato de la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias del Poder Público y de la Ley Orgánica de Régimen Municipal respectivamente, gozan de los privilegios procesales que la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional consagra al fisco nacional, razón por la cual esta Sala considera necesario corregir de inmediato.

 

No encontrando ninguna disposición legal que restrinja el recurso de casación para aquellas decisiones emanadas de los juicios civiles, decididos en segunda instancia por los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, resultando esta restricción totalmente violatoria del derecho esencial de defensa e igualdad de las partes en el proceso, principios contenidos en los artículos 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala de Casación Civil, a partir de la publicación del presente fallo, admitirá el recurso de casación para aquellos procesos donde se debata la materia civil o mercantil, que sean de mayor cuantía, aunque la parte demandada sea un Estado o un Municipio y por ende, sean decididos por un Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo, criterio que será aplicable a aquellos recursos que incluso esperen por decisión ante esta Sala de Casación Civil. Así se decide.

 

Se abandona expresamente la doctrina de la Sala de Casación Civil antes referida, como la publicada en fecha 6 de abril de 2000,  respecto a la inadmisibilidad del recurso de casación para aquellos juicios en los cuales se discute materia de carácter civil o mercantil y donde una de las partes sea un  Estado o un Municipio y la decisión de Alzada es dictada por un Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo. Así se decide.”

 

Nuevad.4 Competencia del T.S. AGRARIO para conocer de demandas patrimoniales contra el IAN

(SPA-TSJ 12-6-2003 Exp. N° 10108)

 

La presente demanda  ha sido  ejercida contra el  INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (I.A.N), instituto autónomo que de conformidad con lo establecido en las “Disposiciones Transitorias” del recientemente publicado Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a quedado suprimido y se encuentra en fase de liquidación, y que pasa a ser el Instituto Nacional de Tierras, adscrito actualmente al Ministerio de Producción y Comercio, habiéndose estimado la demanda en la cantidad de un mil trescientos millones de bolívares (Bs. 1.300.000.000,oo).

Acreditado en autos lo anterior, debe apuntar la Sala, en cuanto a su competencia, que establece la Ley Orgánica que rige las funciones de este Máximo Tribunal (Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) en su artículo 42 ordinal 15, y artículo 43, respectivamente,  lo siguiente:

“Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

Omissis

15.- Conocer de las acciones que se propongan contra la República, o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de cinco millones de bolívares, y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad.

Omissis”.

“Artículo 43. La Corte conocerá en Pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1º al 8º. En Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida la creación de nuevas Salas, de los enumerados en los ordinales 33, 20 y 21, si estos últimos correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o de alguna otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se refiere el ordinal 34. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los ordinales 30 al 32 y en los ordinales 20, 21 y 34, cuando estos últimos correspondan a la jurisdicción penal. En Sala Político-Administrativa, de los mencionados en los restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras Salas”. 

            Tomado en cuenta entonces como irrestrictas premisas, por una parte la naturaleza de la demanda y su cuantía, supra reseñadas,  y, por la otra, el contenido de los artículos transcritos, tenemos como resultado, en cuanto a la competencia de esta Sala para conocer de esta demanda, que en el caso bajo examen no obstante que se cumplen con los dos primeros de presupuestos establecidos en el ordinal 15 del artículo 42 eiusdem, sin embargo, ello no ocurre con relación al tercero de ellos.

En efecto, al analizar esta Sala integralmente el ordenamiento jurídico vigente sobre la materia, advierte que la misma se encuentra en concreto regulada por lo establecido  en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; cuerpo normativo éste recientemente publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y cuya entrada en vigencia, en orden de lo previsto en su artículo 281, se hizo efectiva desde el 10 de diciembre de 2001.

 

            Así las cosas, a los efectos de este pronunciamiento, debe esta Sala  destacar del Decreto Ley en referencia lo siguiente:

            Se dispone textualmente en sus artículos 171 y 172, que:

Artículo 171. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

Artículo 172. Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios.  

 

            Visto tanto el contenido del artículo transcrito de donde destaca que se ha seguido el criterio orgánico, así como la naturaleza de la pretensión a que se contrae los autos y, además, la naturaleza agraria del ente demandado, es forzoso para esta Sala declarar que la competencia en primera instancia para conocer y decidir el caso bajo examen corresponde a los  Tribunales Superiores Regionales Agrarios, a cuyo fuero debe esta Sala declinar, en consecuencia, la presente causa.

Ahora bien, debe esta Sala observar y advertir, que habiéndose sucedido en todas sus fases el iter procesal de la presente controversia por un procedimiento que encuentra esta Sala compatible con el establecido en el vigente Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, estando en estado de sentencia el fondo del asunto en litigio y, dentro de ello, con la particularidad que ha sido alegada por la parte demandada el -presunto- incumplimiento, atribuible al demandado, de una de los requisitos de admisibilidad de la presente demanda; son razones por las cuales esta Sala, actuando en sintonía con el principio de celeridad procesal, en el marco de una tutela judicial efectiva, y con el fin de evitar perjuicios innecesarios a las partes, es decir, atendiendo a los principios contenidos en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente de la garantía de justicia equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles, establecida en su artículo 26, considera que al Tribunal que le corresponda en definitiva el conocimiento de la causa debe proceder, dentro del lapso establecido en el artículo 188 del vigente Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, a dictar decisión sobre el mérito de la causa, sin dejar de prevenir, advertido como está por virtud del presente pronunciamiento, de lo alegado por la parte demandada en cuanto al presunto incumplimiento del requisito de admisibilidad al que se ha hecho referencia. Así se declara.

En concreto debe esta Sala remitir la presente acción al Juzgado Superior Octavo Agrario  de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Así se declara.

 

 

 

E.- Vías de Hecho

 

Por otra parte, en cuanto al procedimiento aplicable para tramitar los casos de reclamación contra las vías de hecho de la Administración, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, en voto salvado del autor del presente trabajo en expediente N° 00-22925, señaló que frente a la actuación material o vía de hecho de la Administración deben ser eliminados todos los privilegios procesales, por lo que reseñó:

La actuación grosera de la administración –concebida de forma general- amerita de un control, y quien disiente no tiene objeción alguna respecto a esta necesidad; pero éste control debe ser  realizado a través de un procedimiento breve y sumario, donde casi de forma automática hay que proteger al particular, víctima de la actuación grosera de la administración, tal y como sucede con el decreto de restitución o de amparo a la posesión, dictado con ocasión al interdicto restitutorio o de amparo, previsto en el artículo 699 del Código de Procedimiento Civil, que es la vía prevista en el artículo 4 de LEY DE EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA O SOCIAL; o como sucede con el otorgamiento de una cautelar innominada con base en el Parágrafo primero del artículo 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil aplicable dentro de los procedimientos de amparo autónomo.

 

Concluye el voto salvado en cuestión que la solución procesal que se encuentra en el ordenamiento jurídico venezolano es tramitar el conocimiento de la actuación material o vía de hecho a través del proceso interdictal (limitada a la lesión posesoria) o al proceso de amparo constitucional, todo con la finalidad de restablecer la situación del particular; “…quedándole a éste la acción de daños y perjuicios si la actuación le ha causado una desmejora a su patrimonio, acción que se concretiza dentro del procedimiento previsto en los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.”

 

Estamos seguros que la Ley que se dicte para el Contencioso Administrativo respetará la preeminencia del juez natural y la ausencia de un proceso plagado de privilegios y prerrogativas, por lo que consideramos que deberá establecerse una especie de contencioso para las vías de hecho, adminiculando los procedimientos propios y naturales del  particular con la tutela del interés general, donde este juez mas que conocer de la legalidad de la actuación, someta a la administración al Derecho Administrativo y restablezca la situación lesionada.

 

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo estableció el procedimiento a seguir en el caso de reclamaciones por el funcionamiento de los servicios públicos, en sentencia del autor de 28 de marzo de 2000, caso: Vilma Pérez Linares y otros vs. Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se inclinó hacia la idoneidad del proceso de amparo constitucional para  resguardar derechos constitucionales que hayan sido cercenados a raíz de  vías de hecho de la Administración, por causa del incumplimiento de su obligación en la prestación de servicios públicos, todo ello debido a la inexistencia de un procedimiento lo suficientemente breve que tutele con la rapidez del caso, los derechos de los ciudadanos receptores de los servicios públicos, y frente a la inexistencia de un contencioso administrativo de los servicios públicos tal y como está previsto en el artículo 259 de nuestra Carta Magna. En dicha sentencia se estableció lo siguiente:

“Ahora bien, siendo que todos los habitantes de la República tienen derecho a la protección de la salud, es necesario recalcar que la actuación del organismo administrativo al emitir su decisión de cierre del referido centro ambulatorio contradice y menoscaba dicha protección, lo que se traduce en violación de dichos derechos, por cuanto impide a los habitantes de la localidad de Los Teques el uso de los medios dirigidos al resguardo de dicho bien, por ello esta Corte vista la relevancia de los derechos denunciados  como violados, considera imperioso declarar la procedencia de la presente pretensión de amparo constitucional…”

 

En este sentido la Corte acordó tutela constitucional preventiva por medio de la cual se ordenó al presunto agraviante el restablecimiento inmediato del servicio, advirtiendo que en contra de dicha orden cabe oposición de conformidad con la aplicación analógica de los artículos 602, 603 y 604 del CPC.

 

Por último, somos de la tendencia que sostiene que el poder judicial venezolano se encuentra en mora en cuanto a la aplicación de la oralidad en los procesos judiciales ya que, conforme a la tesis de la aplicación inmediata de las normas constitucionales, ha debido aplicarse por vía analógica el procedimiento oral previsto en el CPC, especialmente en estos casos de reclamación por la prestación de servicios públicos.

 

 

 

 

III.- Aspectos importantes a resaltar fuera de manifestaciones de la Administración Pública.

 

 

A.- Especial referencia a algunas sentencia desde el punto de vista del hecho  Político.

 

a.1. No aplicabilidad del artículo 69 de la LORM (SC-22-3-2000)

 

Del análisis del fallo objeto de revisión, esta Sala advierte que la Sala Político Administrativa se consideró competente para conocer del “conflicto de autoridades” planteado por el Alcalde Interino del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el numeral 34 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

 

Se observa que, conforme al artículo 266.4. de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el acápite final del mismo artículo, la Sala Político Administrativa es competente para “dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal”.

 

Ahora bien, la Sala Político Administrativa reconoce en el fallo impugnado que ha conocido un “conflicto de autoridades” suscitado “con motivo de la doble titularidad en cuanto a la persona del Alcalde del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta” y que, en relación con tal conflicto, ha debido analizar la posible antinomia entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual no se ajusta a la competencia que le confiere el artículo 266.4. eiusdem. La atribución del artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo demás, es preconstitucional y colide con el artículo 336.9. que prescribe la competencia de la Sala Constitucional para “dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del poder público”. Siendo el Alcalde o Alcaldesa el órgano a quien corresponde ”el gobierno y administración del Municipio”, a más de ser su “primera autoridad civil”, conforme al artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y siendo discutida la legitimidad de su investidura por mor de un alegado conflicto entre el artículo 69 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala juzga que el asunto decidido por la Sala Político Administrativa es un conflicto constitucional entre autoridades municipales, a saber,  entre el Alcalde elegido y el Alcalde designado por la “cámara” y, en consecuencia, materia de su competencia conforme al artículo 336.9. eiusdem.

La Sala  debe considerar, en relación con el asunto planteado, que la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 24.05.95, terminó por sostener que “es necesario e indispensable que se trate de una controversia atinente a las funciones, atribuciones y gestiones que cumplen los diferentes funcionarios de la  entidad, esto es, una controversia relativa a la competencia de ellos y respecto de la cual se disputa o contiende acerca de quién es el encargado de cumplirla o llevarla a cabo. Se trata de dirimir el enfrentamiento en virtud del cual dos o más funcionarios pretenden que a ellos les corresponda ejercer o cumplir determinada actividad funcionarial...”; y que las controversias entre las autoridades, entendidas en los términos que anteceden, se producen mediante el desconocimiento de la legitimidad de una autoridad por otra” (vid. decisión de la Sala de fecha 30 de noviembre de 1989; caso: Caría Marchel). Debe considerar, también,  el voto disidente del mismo fallo en el que se hace  una distinción conforme a la cual el conflicto de autoridades municipales, es propiamente “un problema de determinación de legitimidad, en este caso, de alguno de los dos ciudadanos que se afirman  Alcaldes, y no un conflicto de autoridades, ya que sólo uno de ambos sería legítima autoridad en el orden local“; por lo que afirmó “que sí sería un conflicto de autoridades la disputa entre un Alcalde en funciones y el Concejo Municipal”. (Obiter dictum, por lo demás, el control político del Concejo Municipal previsto en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal produce una disputa de este orden, pero en el caso sub iúdice no se ha planteado tal conflicto y la Sala, por tanto, se abstiene de considerarlo). La Sala comparte lo decidido por la sentencia citada y no la interpretación del voto disidente, pues la determinación de la legitimidad de la investidura cuestionada, en el conflicto suscitado entre autoridades que se atribuyen la misma dignidad, supone la controversia entre dichas autoridades, sin la que la determinación de la legitimidad de la investidura sería lógicamente imposible.

 

Es obvio que tal determinación zanja la controversia y que, sólo ex post facto, puede decirse que el conflicto era aparente, siendo que, por supuesto, como lo anota el voto salvado únicamente “uno de ambos sería legítima autoridad, en el orden local”. Resulta claro, por tanto, que la determinación de la legitimidad de la investidura supone el conflicto de quienes afirman su dignidad, y que tal determinación no es un problema distinto del de la controversia entre ellos. Aparte esto, e independientemente de que el problema sea “de determinación de la legitimidad” o de “conflicto de autoridades”, lo decisivo es que para resolver el problema es necesario hacer una exégesis de la Constitución, a fin de determinar “cuál de los órganos en conflicto tiene atribuida una función y cuál estaría eventualmente usurpando funciones de otros entes”, para cuya decisión se ha otorgado competencia a la Sala Constitucional (cf. Allan R. Brewer-Carías, El Sistema de Justicia Constitucional en la Constitución de 1999, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 2000, pp. 109 y 110). No siendo, pues, el caso de autos una controversia administrativa de las que prevé el artículo 266.4. eiusdem, y siendo el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal preconstitucional, la Sala considera que la competencia de la Sala Político Administrativa prescrita por dicho artículo ha sido derogada por los artículos 266.4. y 336.9. de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se decide.

 

En cuanto al alegado conflicto entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala observa que la iniciativa para el referendo revocatorio no es competencia del Concejo Municipal, a quien sólo incumbe la iniciativa para el referendo consultivo en “materias de especial trascendencia municipal y parroquial”, a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 eiusdem. Tratándose, por tanto, de un referendo revocatorio, cuya iniciativa corresponde a un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras según el artículo 72 de la misma Constitución, es claro que la iniciativa consagrada en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (iniciativa del Concejo en caso de no aprobación de la Memoria y Cuenta del Alcalde) colide con la iniciativa popular prevista en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

 

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional, a los fines de garantizar el imperio, la supremacía y la efectividad de las normas y principios constitucionales, conforme lo ordena el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara  que ha lugar a la revisión solicitada y, en consecuencia, anula la sentencia nº 73 dictada el 23 de enero de 2001 por la Sala Político Administrativa, por ser incompatible con lo dispuesto por el artículo 72, segundo acápite, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por haber sido dictada en contravención de la competencia prescrita por el artículo 336.9 eiusdem. La  Sala, por tanto, desaplica el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en lo que respecta a la iniciativa del Concejo Municipal para convocar un referendo revocatorio por ser opuesto a lo previsto en el artículo 72 ya mencionado.

 

Sin embargo, la Sala considera, por lo demás, que el control político previsto por el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal debe cumplirse, cuando se considere la aprobación o no de la Memoria y Cuenta del Alcalde, en los términos exigidos por la ley, a fin de hacer efectiva su responsabilidad civil, administrativa o penal si a ello hubiere lugar.

 

La Sala considera, también, que la desaplicación del artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, respecto de la convocatoria al referendo revocatorio, implica la nulidad de la suspensión del Alcalde accionante, en vista de que no es posible tal convocatoria conforme al referido artículo, y de que dicha suspensión está prevista, en el artículo desaplicado, como consecuencia de la convocatoria en cuestión.

 

 

a.2. Conflicto de autoridades. Memoria y Cuenta (SPA-23-1-2002 exp.-2001-0381)[21]

 

 

 

 

 

 

Determinado lo anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al conflicto de autoridades planteado por el ciudadano JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ DÍAZ, actuando en su carácter de Alcalde Interino del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en concordancia con el ordinal 34 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con motivo de la doble titularidad en cuanto a la persona del Alcalde en el mencionado Municipio.

En efecto, explicó la parte recurrente que mediante Acta de Sesión Ordinaria de fecha 18 de mayo de 2001 se acordó la improbación de la Memoria y Cuenta del Alcalde electo ciudadano Rafael Salazar Serrano, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal se acordó la suspensión del ejercicio del cargo que como Alcalde venía desempeñando dicho ciudadano y la consecuente designación del ciudadano José Luis Rodríguez Díaz, como Alcalde Interino hasta tanto se realizara el referéndum respectivo. Agregó que tal situación ha creado una incertidumbre, respecto de la titularidad del cargo de Alcalde lo cual amenaza el normal desarrollo institucional del Municipio.

Por su parte, el ciudadano Rafael Salazar Serrano en el escrito de informes consignado en autos, señaló que la "destitución" de la cual fue objeto no puede tener efecto, toda vez que de la certificación de la minuta de la sesión extraordinaria del día viernes 18 de mayo de 2001, se evidencia que lo presentado por él estaba referido a un informe de gestión de cinco (5) meses comprendido entre los meses de agosto y diciembre de 2000, no siendo aplicable entonces lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ya que dicha norma establece que las gestiones "terminan en...doce meses y al mes siguiente tiene que presentarse la memoria y cuenta...'".

También indicó que la Cámara Municipal en la sesión del 18 de Mayo de 2001 contravino lo establecido en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal es contrario a los principios establecidos en dicha norma constitucional.

En este sentido, la representación del Ministerio Público consideró que en el presente caso, el ciudadano Rafael Salazar Serrano fue suspendido del cargo de Alcalde del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, conforme a derecho, toda vez que presentó la Memoria y Cuenta y ésta fue improbada por la Cámara de conformidad con el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sin que en modo alguno, en opinión de la mencionada institución, dicha actuación vulnere el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Visto lo anterior, debe esta Sala en primer lugar determinar si efectivamente el "informe" presentado por el ciudadano Rafael Salazar Serrano ante la Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta constituye efectivamente la Memoria y Cuenta correspondiente al ejercicio fiscal del año 2000. Dicho alegato lo fundamenta en la opinión emitida por la Contraloría General de la República, la cual fue solicitada por la Contraloría General del Estado Nueva Esparta en fecha 19 de septiembre de 2001, con ocasión a la problemática suscitada en ese Municipio.

Al respecto se observa que en autos constan los siguientes recaudos:

A los folios 142 al 160, copia certificada de la minuta de la Sesión Ordinaria celebrada el día 21 de febrero de 2001 en la Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo, en la que se acordó que el Alcalde Rafael Salazar Serrano debía presentar la Memoria y Cuenta el día 15 de marzo de ese mismo año.

Al folio 161, copia certificada del oficio Nº GAC355/2001 de fecha 8 de marzo de 2001, suscrito por el ciudadano Rafael Salazar Serrano en su condición de Alcalde del Municipio Antolín del Campo, dirigido al Vicepresidente y demás Miembros de la Cámara Municipal, en el cual indicó: "con motivo de estarse celebrando durante toda la semana (...) las festividades del Santo Patrono 'San José de Paraguachí', y en vista de los múltiples compromisos que como Alcalde debo cumplir en esas festividades, y teniendo en cuenta que la Cámara fijó el día 15/03/2001, como día para la presentación de la Memoria y Cuenta, solicito a ustedes concedan una prórroga de 15 días para tal fin..."

A los folios 162 al 174 copia certificada de la minuta de la Sesión Ordinaria realizada el 28 de marzo de 2001 en la Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo, en la cual el Alcalde indicó expresamente: "... está terminado el primer trimestre de este año y la presentación de la Memoria y Cuenta se hará el Viernes 30 de este mes a las 10 Am (sic) en Sesión Extraordinaria". (Resaltado de la Sala).

Al folio 175, copia certificada del oficio Nº GAC 504/2001 de fecha 3 de abril de 2001, suscrito por el ciudadano Rafael Salazar Serrano en su condición de Alcalde del Municipio Antolín del Campo, dirigido al Vicepresidente y demás miembros de la Cámara Municipal, en el cual se realizó la convocatoria a una Sesión Extraordinaria cuyo único punto a tratar era la "presentación de la Memoria y Cuenta año 2000".

De los recaudos antes referidos, se evidencia -tal como fue apreciado por la representación del Ministerio Público- que efectivamente el ciudadano Rafael Salazar Serrano presentó ante la Cámara Municipal la Memoria y Cuenta correspondiente al ejercicio fiscal del año 2000, y no un simple informe como afirmó en los escritos consignados en autos, en los cuales se limitó a reproducir el dictamen expuesto por la Contraloría General de la República, sin establecer la relación de todos los hechos a los cuales se hizo referencia supra, con dicho dictamen. Así se declara.

Ahora bien, debe esta Sala analizar el alegato expuesto por el ciudadano Rafael Salazar Serrano, según el cual la Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta al improbar la Memoria y Cuenta por él presentada, y acordar su suspensión del cargo de Alcalde en la sesión del 18 de Mayo de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, contravino lo establecido en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la referida norma constitucional establece que los cargos y magistraturas de elección popular son revocables por referéndum.

Sobre el anterior particular observa la Sala que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece:

"El Alcalde quedará suspendido en el ejercicio del cargo cuando el Concejo o Cabildo, por decisión expresa y motivada y con el voto de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes, impruebe la Memoria y Cuenta de su Gestión anual. En este mismo acto, el Concejo o Cabildo convocará a un referéndum que se realizará en un plazo mínimo de treinta (30) días para que el cuerpo electoral local se pronuncie sobre la revocatoria o no del Mandato del Alcalde. Durante la suspensión, las funciones atribuidas al Alcalde serán ejercidas por el Concejo que designe la Cámara. Si el electorado se pronuncia por la Revocatoria del Mandato, se aplicará lo previsto en el artículo 54 de esta Ley sobre falta absoluta; caso contrario, el Alcalde reasumirá sus funciones."

La norma transcrita supra, es la única en todo el cuerpo de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que prevé la suspensión de los Alcaldes, especificando que dicha medida procede exclusivamente en los casos de improbación de la Memoria y Cuenta anual por las tres cuartas (3/4) partes de los miembros del respectivo Concejo Municipal, sólo mediante decisión expresa y motivada. Además, la suspensión del Alcalde únicamente podrá durar hasta tanto se efectué en la localidad el referéndum revocatorio.

En este sentido, observa la Sala que el ciudadano Rafael Salazar Serrano denunció que la norma constitucional que supuestamente resulta vulnerada con la aplicación del artículo antes señalado, es la contenida en la disposición del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece:

"Artículo 72. Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables.

Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato.

Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y la ley.

La revocatoria del mandato para los cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley.

Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato."

Así las cosas, constata la Sala que contrariamente a lo alegado por el ciudadano Rafael Salazar Serrano, la norma contenida en el artículo 69 está referida a una suspensión del ejercicio del cargo de Alcalde hasta tanto se realice el referéndum respectivo, supuesto distinto al contemplado en la norma constitucional, la cual se refiere a la revocatoria de los cargos de elección popular, es decir, que la Carta Magna hace alusión al poder que tiene el soberano de revocar el mandato de las autoridades que han elegido, si su gestión ha sido contraria a los principios constitucionales y legales respectivos, supuesto distinto a la evaluación que debe efectuar la Cámara Municipal en torno a la gestión administrativa realizada por el Alcalde a través de la Memoria y Cuenta.

En el presente caso, la Cámara Municipal del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, en su mayoría calificada, es decir, con las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes,  improbó la Memoria y Cuenta presentada por el Alcalde Rafael Salazar Serrano, con fundamento en un análisis motivado efectuado a la gestión realizada por dicho Alcalde, por lo que, tal y como se acordó en la Sesión Ordinaria del 18 de mayo de 2001, era procedente la suspensión del referido ciudadano del cargo de Alcalde, así como la respectiva designación como Alcalde Interino del ciudadano José Rodríguez Díaz y la convocatoria a un referéndum que se realizaría el 17 de junio del año 2001.

Conforme a lo anterior, comparte la Sala la opinión sostenida por el Ministerio Público en el sentido de que el ciudadano José Rodríguez Díaz, es la autoridad legítima para ejercer el cargo de Alcalde Interino del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta, hasta tanto se efectúe el respectivo referéndum. Así se declara.

Vista la anterior declaratoria, considera la Sala improcedente el pedimento formulado por el ciudadano Rafael Salazar Serrano respecto a la remisión del presente expediente a la Fiscalía General de la República a los fines de que se realice la averiguación correspondiente por los supuestos delitos de "usurpación de funciones y falsificación de sellos", toda vez que la autoridad legítima para ejercer el cargo de Alcalde del Municipio Antolín del Campo del Estado Nueva Esparta es el ciudadano José Luis Rodríguez Díaz.

 

 

 

a.3. Descentralización Política-Territorial

 

Nos corresponde determinar cómo el Municipio adquiere los recursos necesarios para poder ejecutar dicho servicios.  En este sentido, y en una aplicación “similar” del mecanismo establecido en el artículo 6 de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia del competencia del Poder Público, podría plantearse para ser incluido en el Proyecto de Ley de Aguas un sistema de “Convenios” entre el Poder Nacional y los Municipios.  Sobre este punto es interesante realizar un examen de lo señalado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia[22], quien ha señalado:

 

 

Sobre la primera, el artículo 2 extendió los efectos de dicha ley a la Gobernación del Distrito Federal. En consecuencia, las competencias nacionales que se hubieren transferido a la Gobernación del Distrito Federal, Distrito que era un ente sui generis, con un régimen jurídico distinto al de los Estados, se trasladarán de pleno derecho al Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, conforme a la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas; pero las competencias que prestaba el Poder Nacional en el Area Metropolitana de Caracas, que no hubieren sido transferidas al Distrito Federal, conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, no podrán serle trasladadas al Distrito conforme a esa ley, ya que el Distrito Metropolitano no es una entidad estadal, a las cuales se refiere la última ley citada.

 

Por lo tanto, la ley inmediatamente mencionada no es aplicable al proceso de transferencia de competencias nacionales a los Distritos Metropolitanos, una vez que éstos existan. Fuera de las competencias que la Ley Orgánica que rija a los Distritos Metropolitanos (aún no dictada), les asigne, no tendrían éstos otras competencias nacionales, a menos que las leyes se las atribuyan.

 

Quedan a salvo la prestación de servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas que podrán ser administradas por empresas venezolanas de carácter mixto, municipales, debido a que con ellos hizo una excepción la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (artículo 5). Como resultado de la interpretación anterior, los Distritos Metropolitanos, al no ser Estados, no pueden recibir transferencias del poder público nacional, sobre las materias enumeradas en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y por ello se hace necesario interpretar el alcance que deben tener las competencias fundadas en el mandato del artículo 18 de la vigente Constitución

 

En este punto, es correcto realizar la advertencia de que no se considera pertinente la aplicación del artículo 5 de la Ley de Descentralización, toda vez que no se está planteando la transferencia de la competencia que existe per se por el propio texto constitucional.  Continúa la sentencia, pertinente en este caso, señalando lo siguiente:

 

Conforme a la norma constitucional (artículo 18), la ley especial que establezca la unidad político-territorial de la ciudad de Caracas y que integre su sistema de gobierno municipal a dos niveles, la cual emanará de la Asamblea Nacional Constituyente, de acuerdo a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de 1999, establecerá las competencias de esa unidad político-territorial.

 

La Asamblea Nacional Constituyente escogió para cumplir con los mandatos constitucionales inmediatamente señalados, la figura del Distrito Metropolitano (de naturaleza municipal), y le atribuyó competencias, que al emanar de ella y de una ley especial al respecto, debe entenderse que están por encima de los que otras leyes expresan en la materia, incluyendo la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que como ya lo apuntó esta Sala, no es aplicable hacia el futuro para transferir funciones nacionales a los Distritos Metropolitanos, excepto lo previsto en su artículo 5 y al situado Municipal.

 

... Omissis...

 

Para prestar los servicios de su competencia, el Distrito Metropolitano ha recibido las dependencias, instalaciones y bienes que correspondían al Distrito Federal, de acuerdo a la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, pero hay servicios públicos en el área del Distrito que vienen siendo prestados por entes del Poder Público Nacional, y que pueden ser regulados por el Distrito Metropolitano, pero ello no significa que como resultado de la Ley Especial sobre el Régimen Metropolitano de Caracas, los bienes nacionales y las instalaciones propiedad de la Nación, aptos o necesarias para prestar el servicio, se transfieran de pleno derecho al Distrito Metropolitano.

 

Durante la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, se promulgó la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en su artículo 36, en los ordinales 1° y 7° se atribuyó a las municipalidades, la materia de acueductos, cloacas, drenajes, y tratamiento de aguas residuales; así mismo el servicio de transporte público urbano de pasajeros. Ello no significó entonces, ni puede significar ahora, que los servicios en esas áreas prestadas por el poder nacional se transfirieron de pleno derecho al Municipio, sino que éste los regulaba y siendo de su competencia hasta podía competir con el Poder Nacional en dichas materias.

 

Aquella situación, en criterio de esta Sala no ha variado, y la competencia en esas áreas, las puede prestar directamente el Distrito Metropolitano con sus recursos propios, o puede ser prestado por el Poder Público Nacional, regido por la normativa municipal, sin que esté obligado a transferir los bienes con que presta el servicio al Distrito Metropolitano o a Municipio alguno.

Debemos en este punto disentir de la sentencia en virtud de que en el caso del servicio de aguas potables y servidas, así como los demás servicios públicos domiciliarios, no puede ser ejecutado por el Poder Nacional, dado que choca con el espíritu mismo del texto constitucional dada las razones expuestas en el punto a) de la presente minuta.  Sin embargo, el debate en cuanto a la transferencia, no de la competencia, sino de los mecanismos para ejecutar tales tareas lo resuelve la Sala de la siguiente manera:   

 

Aplicando el artículo 5 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, los servicios públicos de luz, agua, teléfonos, transporte y gas, suministrados por el poder nacional, pueden ser transferidos en cuanto a su administración a empresas mixtas, donde uno de los socios es la municipalidad, o el Distrito Metropolitano como mega municipalidad, en las áreas de su competencia.

 

Pero la necesidad formal, y no de pleno derecho, de tales transferencias surge del numeral 6 del artículo 12 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, ya que el numeral 6 del artículo 6 eiusdem, previno las transferencias, ocurridas antes de la vigencia de esta última Ley, de las competencias correspondientes al Poder Nacional y que fueron transferidas a la Gobernación del Distrito Federal. Los recursos de esas transferencias anteriores, integran el régimen presupuestario de transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano, mientras que el numeral 6 del artículo 12, proyectado hacia el futuro, se refiere a: "Los mecanismos de transferencia de las competencias que debe asumir el Distrito Metropolitano de Caracas" (Subrayado de la Sala). Luego, es necesario que hacia el futuro las transferencias de competencias del Poder Público Nacional al Distrito Metropolitano de Caracas, deben ser producto de mecanismos de transferencia (formales).

 

En criterio de esta Sala, no hay duda que el Poder Nacional puede transferir al Distrito Metropolitano competencias, obrando conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pero, como el procedimiento pautado en dicha ley para ello es de imposible cumplimiento (artículo 7), al no existir el Senado de la República, tales transferencias pueden hacerse por acuerdo directo entre el Poder Nacional y el Distrito Metropolitano (o la municipalidad respectiva, si de ello se tratare), previa autorización de la Asamblea Nacional, como contrato asimilable a los de interés público municipal (numeral 9 del artículo 187 de la Constitución de 1999), y al no poder aplicarse en totalidad (literalmente) el artículo 7 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, bastará para llenar las formas, que el Cabildo Metropolitano apruebe el convenio de transferencia, ya que la consecuencia de la misma requiere ser ponderada por el Cabildo.

 

En conclusión, las transferencias de bienes o servicios propiedad o prestados por el Poder Público Nacional en el territorio del Distrito Metropolitano de Caracas, y que correspondan a las áreas de competencia del Distrito Metropolitano, no se transfieren de pleno derecho a dicho Distrito, y si bien es cierto que los procedimientos de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, no se aplican para la transferencia de bienes y servicios nacionales en las áreas de servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas, será necesario que la Asamblea Nacional apruebe la transferencia a futuro de los servicios del Poder Nacional que ha de prestar en unas y otras áreas el Distrito Metropolitano.

           

Visto lo anterior, y sobre la base de que la competencia la detenta per se el Municipio en materias de aguas potables y servidas, así como la destinación de estas últimas, se cree conveniente traspolar en el Proyecto de Ley de Aguas el mecanismo  señalado por la sentencia transcrita supra adminiculado al sistema de “Convenios” establecido en la Ley de Descentralización, en miras a: a) Establecer la transferencia de bienes e infraestructura destinados previamente por el Poder Nacional para tal competencia, necesaria para la ejecución del servicio; b) Transferir el personal necesario, así como la asistencia capacitada; y c)  Establecer el mecanismo para la transferencia de los Recursos Financieros para la cancelación de pasivos laborales del personal transferido, así como los mecanismos ordinarios y extraordinarios de transferencia de recursos para la prestación del servicio.

 

Con esto se garantiza que por una parte el Poder Nacional sea un gerente de las Políticas Nacionales (ord. 23° art. 156) en cuanto al servicio de aguas; estableciendo a través de la legislación, un Régimen General (ord. 29 art. 156) de la prestación de este tipo de servicio domiciliario; y por la otra, El Municipio se convierta en un ente que administre y gestione tal servicio (art. 178 ord. 6). 

 

 

a.4 Ordenanzas si son leyes (SC-15-5-2002)[23]

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

“El presente recurso de nulidad se dirige contra una Ordenanza municipal; en concreto, contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones dictada por el Concejo del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy. Ahora bien, ha sido jurisprudencia reciente de esta Sala que el conocimiento de las acciones de nulidad dirigidas contra las Ordenanzas le corresponde sólo si han sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución (sentencias Nº 2353/2001, 246/2002 y 254/2002). En cambio, si la Ordenanza hubiera sido dictada en ejecución directa e inmediata de una Ley -normalmente la Ley Orgánica de Régimen Municipal- correspondería a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos dirigidos en su contra.

 

Para efectuar tal aserto, esta Sala se ha basado en el profundo cambio producido en la Constitución de 1999 en lo relativo a la definición del ámbito de la jurisdicción constitucional.  Tal como lo ha dejado establecido esta Sala, en criterio que se reitera nuevamente, la vigente Constitución ha sentado las bases para la jurisdicción constitucional de manera muy distinta a la del Texto Fundamental de 1961. Así, la jurisdicción constitucional se define ahora según el rango de los actos impugnables y no sobre la categoría de los vicios denunciados por los recurrentes, que era el régimen anterior y que permitía a la jurisdicción constitucional -representada en aquel texto por la Corte Suprema de Justicia, en Pleno- conocer de ciertos recursos por el sólo hecho de haberse alegado la violación de normas constitucionales. Tal amplitud del texto derogado trajo como consecuencia inevitable una tendencia a la alegación de motivos de inconstitucionalidad, que condujo a la extinta Corte Suprema de Justicia a sostener que sólo eran invocables ante ella vicios de inconstitucionalidad directa, con lo que no le correspondía conocer de violaciones indirectas del Texto Fundamental.

 

El Constituyente de 1999 pretendió corregir tal despropósito y deslindar adecuadamente la jurisdicción constitucional de cualquier otra, en especial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para hacerlo, se basó en la concepción más aceptada por la doctrina y llevada a Derecho Positivo en algunos Estados: la jurisdicción constitucional sólo conoce de acciones dirigidas contra leyes y actos de rango legal, que son aquellos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Cualquier otro acto sería controlable, en virtud del principio rector de nuestro Estado de Derecho y de Justicia, en el cual no escapa de fiscalización ningún acto de los Poderes Públicos, pero queda bajo el poder de otros órganos jurisdiccionales.

 

En consecuencia, en la actualidad no corresponde a esta Sala Constitucional -órgano especializado dentro del Tribunal Supero de Justicia para la jurisdicción constitucional, que es otra de las innovaciones de la Constitución de 1999- defender la Constitución con carácter exclusivo. Al contrario, aparte de una gran variedad de medios procesales para garantizar el respeto a la Constitución -como los recursos contencioso-administrativos, el recurso de casación o la acción de amparo-, todo juez puede convertirse en defensor de la constitucionalidad en los procesos de los que conozca, en virtud del comúnmente denominado control difuso, reconocido incluso ahora por el artículo 334 del Texto Fundamental. Le corresponde a la jurisdicción constitucional, entonces, sólo el control con poderes anulatorios de los más elevados actos estatales: todos aquellos dictados con base en poderes conferidos directamente por la Constitución. 

 

En tal sentido, la vigente Carta Magna ha sido clara al establecer que la jurisdicción constitucional -ejercida por esta Sala- abarca sólo aquellos actos con rango de ley, independientemente de que provengan de la Asamblea Nacional o del Presidente de la República, o de órganos deliberantes estadales y municipales, o de cualquier otro órgano del Poder Público, siempre que ellos nazcan como aplicación directa e inmediata del texto constitucional. De manera que, se repite, no es la violación de una norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, sino la jerarquía del mismo, por lo que el control de un acto sub-legal, así se le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a esta especial jurisdicción.

 

Lo expuesto está consagrado en el artículo 334 de la Constitución, que reserva a esta Sala el conocimiento de las acciones de nulidad intentadas contra “las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla”. Con fundamento en ese principio rector, el artículo 336 eiusdem hace una enumeración de los casos que son competencia de esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los recursos intentados contra “las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional” (numeral 1); contra “las Constituciones y leyes estadales” y “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución” (numeral 2); contra “los actos con rango de Ley dictados por el Ejecutivo Nacional” (numeral 3); y contra los actos, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, “dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público” (numeral 4). Queda claro, pues, que ha sido intención del Constituyente de 1999 reservar a esta Sala todos los actos, emanados de cualquier órgano del Poder Público -sea nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución.

Esta Sala, con base en todas las consideraciones que se han expuesto, estimó que los recursos de nulidad dirigidos contra Ordenanzas no son de su competencia, más que en casos de haber sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, lo cual podría suceder en los supuestos a que se refieren los artículos 178 y 179 del Texto Fundamental (sentencias del 14 de febrero de 2002, citadas precedentemente). En el resto de los casos                  -Ordenanzas basadas en leyes- la impugnación debería plantearse ante la Sala Político Administrativa de este mismo Tribunal Supremo de Justicia, por tratarse de actos sub-legales. Ello sería tan sólo aplicación del principio general según el cual si un acto no se dicta en ejecución directa e inmediata de la Constitución no puede ser recurrida ante la jurisdicción constitucional; así, el rango sublegal de un acto impide su ataque ante esa jurisdicción.

 

Se basó esta Sala, pues, en la consideración de la existencia de Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no. A esa conclusión se llegó a partir de la interpretación del propio numeral 2 del artículo 336 de la Constitución, según el cual corresponde a esta Sala:

 

 

 

“Declarar la nulidad de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y los Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”.

 

 

 

En vista de que ese numeral emplea una coma para separar dos frases  -Constitución y leyes estadales, por un lado; Ordenanzas y demás actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, por el otro- esta Sala consideró que debía entenderse que existen Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no.

 

Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.

 

Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y leyes estadales” de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución”, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.

 

En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.

 

Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.

 

En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.

 

Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

 

En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobe Pensiones y Jubilaciones del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy, de fecha 15 de diciembre de 1995.”

 

a.5 Poder Tributario y Potestad Tributaria (prela la Ley de Timbre fiscal entidades federales)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

“En el precedente que resolvió esta Sala, a través de su citado fallo del 30 de abril de 2003, se partió de la asimilación entre poder tributario y potestad tributaria, si bien es cierto que la doctrina tributaria postula una distinción entre ambos conceptos (el primero sería la facultad de los órganos legislativos de los entes político-territoriales para establecer tributos mediante leyes formales que contengan los elementos objetivos, subjetivos, generales y abstractos de las obligaciones que imponen; el segundo se vincula al poder de exacción de los órganos ejecutivos del ente político-territorial correspondiente para, mediante actos administrativos generales o particulares, determinar y exigir las obligaciones tributarias subjetivas, individuales y concretas, surgidas de la verificación o de la determinación oficiosa de los presupuestos contenidos en la ley). Esta Sala, para evitar confusiones o argumentaciones equívocas a partir de esa distinción, y en vista de la similitud semántica existente entre los términos “poder” y “potestad” en el ámbito del Derecho Público, estimó prudente señalar que ambos son manifestaciones de la misma competencia tributaria, el poder de crear el tributo y el poder de exigirlo o recolectarlo: el ejercicio del primero, con base en una norma atributiva de competencia, implica la creación mediante ley de la obligación tributaria, en tanto que el ejercicio del segundo implica la recaudación del producto de la verificación de la obligación tributaria, mediante los órganos y procedimientos administrativos preestablecidos en la ley.

Lo relevante, entonces, es determinar, con base en las normas constitucionales, la titularidad de la competencia tributaria en materia de timbre fiscal. En tal sentido observa la Sala que no se incluyó en el artículo 156 de la vigente Constitución, que enuncia las competencias del Poder Nacional, ninguna norma que permita considerar que el poder para crear y recaudar tributos en materia de timbre fiscal sigue siendo, como lo fue durante la vigencia de la Constitución de 1961, exclusiva de la República.

Al contrario, el numeral 7 del artículo 164 eiusdem dispone que es competencia exclusiva de los estados “la creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas”. Por su parte, el numeral 3 del artículo 167 insiste sobre el particular al prever entre los ingresos estadales “el producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales”.

Sin embargo, la Disposición Transitoria Décimotercera de esa Constitución dispone que “hasta tanto los Estados asuman por ley estadal las competencias referidas en el numeral 7 del artículo 164 (…), se mantendrá el régimen vigente”. En tal virtud, pese a que en principio los Estados son ahora competentes para la materia de timbre fiscal, la legislación nacional –como la Ley de Timbre Fiscal de 1999- no pierde vigencia, hasta que no haya una asunción total de ese poder a nivel regional. Se permite, pues, tanto la vigencia absoluta de la ley nacional, como su progresiva pérdida de vigencia, en la medida en que las entidades federales asuman su nueva potestad, como ha sido el caso de autos, o como hubo de precisar esta Sala respecto del Estado Miranda, con ocasión del recurso de colisión resuelto por el fallo del 30 de abril de 2003.”

 

 

 

 

            a.6 Procedimiento de reconsideración establecido para las ordenanzas (Sala Constitucional 6-6-2002 exp-00-1909)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

La representación del Municipio Libertador del Distrito Federal solicitó, de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la declaratoria de perención en la presente causa, por cuanto la última actuación procedimental se efectuó el 4 de abril de 1995, y consistió en la consignación del cartel de emplazamiento a los interesados.

La parte actora se opuso a tal petición, al afirmar que la Ley Orgánica de Régimen Municipal "ha previsto un procedimiento especialísimo" que "se aplica con preferencia al contemplado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para la impugnación de los actos de efectos generales". Para el demandante, no son aplicables las normas sobre perención previstas en esa última ley, ya que "el presente procedimiento entró en estado de sentencia desde que fue introducida la solicitud de nulidad por ante [la] Corte Suprema de Justicia en Pleno (…), vale decir, desde el 12 de agosto de 1.991" (Corchetes de esta Sala).

Al respecto, esta Sala observa:

El artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal remite al artículo 166 de esa misma ley, en lo referido al plazo en que debe decidirse el recurso judicial. Dicho artículo 166 establece:

 

 "En caso de surgir una situación que amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito, pueden las autoridades municipales o el Gobernador del Estado, ocurrir a la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, para solicitarle que conozca y decida la cuestión planteada. La decisión de la Corte Suprema de Justicia relativa a la legitimidad de las autoridades municipales deberá ser emitida en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la solicitud y bastará para producirla los documentos que se acompañen a ésta. Cuando la Corte solicitare documentos adicionales, éstos deberán ser consignados dentro de un plazo de diez (10) días y la decisión deberá producirse dentro de los ocho (8) días siguientes".

 

Ahora bien, en criterio de esta Sala, el tantas veces mencionado artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal debe ser interpretado tomando en consideración la finalidad que ha guiado su inclusión en dicho texto legal, ya que si se hace abstracción de la misma se hace imposible comprender sus peculiaridades.

En tal sentido, observa esta Sala que el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal lo que hace es prever un supuesto excepcional de impugnación de Ordenanzas, cuya verdadera finalidad es permitir la suspensión de sus efectos sin necesidad de pronunciamiento judicial. No es otro su propósito, según estima esta Sala, por lo siguiente:

Al ser Venezuela un Estado de Derecho es inconcebible que los actos dictados por los órganos que ejercen el Poder Público queden excluidos del control jurisdiccional y así se ha consagrado en lo que ya es una larga tradición jurídica. En tal virtud, las Ordenanzas -como cualquier otro acto- están sometidas a revisión, por exigencia constitucional, sin que sea necesaria la previsión del artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Por ello, es evidente que la previsión contenida en dicha norma debe perseguir una finalidad concreta, y la consecución de esa finalidad es lo que ameritó su incorporación a la ley, configurando un supuesto especial respecto del principio general de impugnación de Ordenanzas.

En criterio de esta Sala, el fin que inspiró al legislador fue el de consagrar la posibilidad de que los efectos de la Ordenanza queden suspendidos, sin necesidad de resolución expresa al respecto, en los casos en que se produzca el supuesto de hecho previsto en la norma: falta de decisión por parte del Concejo o Cabildo acerca de la solicitud de reconsideración, dentro del plazo legal.

De esta manera, el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que si el órgano autor de una Ordenanza no resolviere la petición de reconsideración -para lo que dispone de un plazo de 60 días, según el artículo 178- se suspenden inmediatamente sus efectos. El principio general es el contrario: durante el plazo concedido al Concejo o Cabildo para decidir, la Ordenanza objetada se aplica, si es que, por supuesto, hubiere entrado en vigencia. Ahora bien, si el autor de la Ordenanza no se pronuncia en plazo sobre la reconsideración, la misma Ley sanciona su inactividad, permitiendo la suspensión ope legis de los efectos del acto, con lo que incluso puede recobrar su vigencia el texto que hubiera sido derogado, si fuere el caso. Queda claro, para esta Sala, que la suspensión de efectos de la Ordenanza tiene una finalidad sancionatoria o, al menos, está prevista como medida de presión a fin de que el órgano correspondiente decida dentro del plazo.

Si el órgano no resuelve la solicitud de reconsideración, la propia ley dispone que la suspensión de efectos durará sesenta días, que es el lapso que se le concede a cualquier vecino de la comunidad de que se trate para impugnar la Ordenanza por vía judicial. Si nadie interpone el recurso jurisdiccional, la suspensión de efectos debe cesar, pero si tal recurso es intentado en tiempo hábil -los sesenta días de la suspensión ope legis- la suspensión debe continuar hasta que el tribunal dicte su decisión.

Todo lo expuesto -que no es más que una reseña de la letra del artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal- constituye, sin duda alguna, un supuesto excepcional en nuestra legislación y demuestra que la posibilidad de suspensión ope legis de los efectos de la Ordenanza es el eje de toda la disposición.

En criterio de esta Sala, es evidente que el artículo 179 contempla sólo un mecanismo excepcional de impugnación de Ordenanzas que se fundamenta en la  suspensión de sus efectos, por lo siguiente:

En primer lugar, el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone la necesidad de que el recurso de anulación contra la Ordenanza sea interpuesto dentro de un breve lapso -sesenta (60) días-, cuando es bien sabido que la acción contra las Ordenanzas no tiene plazo de caducidad, puesto que, según el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los recursos contra actos generales pueden intentarse en cualquier momento. Es obvio, entonces, que el referido artículo 179 no puede tener por finalidad fijar un plazo (excesivamente breve incluso si se le compara con el concedido para impugnar actos de efectos particulares) para recurrir contra ciertas Ordenanzas, vencido el cual sea imposible recurrirlas, pues ello negaría el derecho a recurrir Ordenanzas en cualquier momento. Lo que se procura, estima esta Sala, es impedir que la suspensión ope legis de los efectos de la Ordenanza se perpetúe a la espera de un recurso judicial que podría ser, de  no existir la excepción, intentado en cualquier tiempo.

En segundo lugar, el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal exige que el demandante sea un vecino de la comunidad. Ahora bien, la jurisprudencia del Máximo Tribunal ha entendido que los actos generales pueden ser recurridos por cualquier persona, pese a la aparente limitación que prevé el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual se exige un interés. Así, se ha admitido que ese interés a que hace referencia la ley puede ser el que se califica como simple, por lo que la acción se convierte en una verdadera acción popular. Ese carácter popular de las acciones contra actos normativos hace que no sea imprescindible que el recurrente contra una Ordenanza resida en el territorio del municipio en el que fue dictada. Será necesario, por supuesto, que exponga su interés, pero éste puede derivar de cualquier circunstancia que demuestre al tribunal que su recurso no es meramente teórico. La vecindad, entonces, carece de relevancia a los efectos de determinar la legitimación para el ejercicio de tal recurso.

Por tanto, la exigencia de que el recurrente sea un vecino de la comunidad es tan sólo una peculiaridad del artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al igual que lo es la exigencia de que el recurso se intente dentro de los sesenta días en que dura la suspensión ope legis. Ello, en criterio de esta Sala, no hace más que poner de manifiesto que la previsión de dicho artículo está indisolublemente unida a la suspensión operada en virtud del silencio del órgano ante el cual se pidió la reconsideración de la Ordenanza.

De no entenderse de la manera en que se ha expuesto, la disposición del artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal crearía una injustificada desigualdad entre los recursos contra Ordenanzas objetadas previamente y los intentados contra aquéllas que no lo han sido. Contra las primeras sólo tendrían legitimación los vecinos de la comunidad, quienes deberían actuar con rapidez, a lo sumo dentro de los sesenta días que siguen al vencimiento del plazo para la decisión del órgano que dictó la Ordenanza. Contra el resto de Ordenanzas, cualquiera que exponga y demuestre su interés -interés simple, que puede derivar de cualquier circunstancia- podría solicitar su anulación, sin atender a plazo alguno. Es obvio, para esta Sala, que la solicitud de reconsideración de una Ordenanza no puede crear limitaciones tan grandes para su posterior impugnación judicial. Por ello, entiende la Sala que el artículo 179 sólo ha sido previsto para permitir que los efectos de una Ordenanza estén suspendidos sin necesidad de que el tribunal decida al respecto, pues lo normal es que el recurrente solicite la suspensión, a través de algunos de los mecanismos cautelares previstos en las leyes.

De esta manera, esa finalidad excepcional de garantizar la suspensión de efectos de una Ordenanza es lo que justifica la existencia de la previsión contendida en el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Si no se solicitare judicialmente la anulación de la Ordenanza dentro del plazo de sesenta días que ha sido establecido, cesa la suspensión de sus efectos. Si se impugnase con posterioridad, la única manera de lograr la suspensión sería a través de una solicitud expresa en tal sentido, la cual podría, por supuesto, ser rechazada por el tribunal si lo estima correcto.

Ahora bien, en virtud de que es excepcional la suspensión ope legis de los efectos de un acto normativo -e incluso de un acto de efectos particulares, puesto que el principio general en Venezuela es el del carácter no suspensivo de los recursos- el legislador consideró adecuado procurar que la sentencia se dicte en un plazo también breve, a fin de no extender indefinidamente una suspensión respecto de la cual no hubo pronunciamiento judicial, sino que surgió directamente de la ley. Es sabido que el juez cuenta con el poder de revocar una medida cautelar que hubiere acordado -como la de suspensión de efectos-, pero es evidente que no podría hacerlo respecto de medidas que no han surgido por su voluntad, sino por disposición legal expresa. Ello conduce a  la necesidad de que el procedimiento se realice con una mayor celeridad.

En criterio de esta Sala, lo expuesto en el párrafo precedente ha sido la causa para prever un plazo breve para decidir la controversia y remitir, a tal efecto, al artículo 166. Sin embargo, estima la Sala que es necesario tomar en consideración otros aspectos que, sin duda, fueron obviados por el legislador.

En efecto, para esta Sala, es imprescindible garantizar los derechos e intereses de las personas afectadas por la Ordenanza impugnada, así como los de su autor, por ser ello un deber del juez derivado directamente de la Constitución. No es aceptable, por atentar contra los principios constitucionalmente reconocidos, resolver una controversia sin atender a las razones que puedan exponerse durante un juicio, ajenas a las que sostenga la parte actora. La intervención judicial no tiene por finalidad sólo el permitir que un órgano especializado, conocedor del derecho, imparcial y con poderes de imperio, pueda resolver una demanda, sino también abrir la posibilidad para que, en el transcurso de un procedimiento, puedan intervenir personas distintas a aquellas que han dado origen a la causa.

En criterio de esta Sala, la remisión que hace el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal al artículo 166 eiusdem impide, en posible perjuicio de terceros y en desapego al texto constitucional, tramitar la causa de manera que proteja los intereses de los posibles afectados o del propio autor de la Ordenanza impugnada.

En efecto, el artículo 166, aplicado al supuesto del artículo 179, cercena el derecho al debido proceso que debe garantizarse al órgano autor de la Ordenanza y a los terceros que tengan un interés en la resolución de la controversia, por cuanto no se prevé una oportunidad para la exposición de lo que se estime oportuno. Además, es innegable que se crea también una desigualdad respecto de los recursos intentados contra Ordenanzas que no hubieran sido objeto de reconsideración y las que hubieran sido impugnadas durante el plazo de la suspensión ope legis de sus efectos. En el caso de las Ordenanzas cuya reconsideración no se pidió o que, simplemente, no se impugnaron de conformidad con el citado artículo 179, se seguiría la tramitación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; en cambio, si se recurre por la vía del mencionado artículo, el proceso se comprime de manera considerable, sin que esa reducción tenga justificación y sin que se garanticen los derechos mínimos.  

El referido artículo 166 no es violatorio, en sí mismo, del derecho al debido proceso y a la defensa, pues se ha previsto para una situación excepcional y de especial gravedad: la discusión acerca de la legitimidad de las autoridades municipales. En él sí se justifica la decisión de la controversia sin necesidad de tramitación de un procedimiento, por cuanto así lo exige lo planteado. El artículo 179, en cambio, contempla simplemente un recurso de anulación, similar a cualquier otro, dirigido contra Ordenanzas que han sido objeto de una solicitud previa de reconsideración. Como puede observarse, son muy diferentes los supuestos previstos en los artículos 166 y 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo que carece de sentido tratarlos de manera idéntica.

En efecto, la gravedad de la situación a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal exige una celeridad especial, puesto que son casos en los que se amenaza verdaderamente la normalidad institucional del Municipio. No se trata de objeciones formuladas contra una Ordenanza, que, por más graves que sean, no impiden en principio el funcionamiento municipal; y, si así fuere, cabrían las medidas cautelares que se estimen oportunas. Así, el referido artículo 166 versa sobre una situación en la que la propia autoridad municipal se encuentra en duda y hace falta, en aras de la seguridad, resolver la controversia de forma inmediata. Ello aconseja prever un recurso especial, en el que basten los documentos que se acompañen a la solicitud para que en un plazo de sólo treinta días a partir de la admisión, se decida lo conducente.

En cambio, las objeciones dirigidas contra una Ordenanza no surgen necesariamente en el marco de una situación de verdadera amenaza contra la institucionalidad municipal, por lo que el procedimiento para su tramitación no debe variar respecto del que se sigue en el resto de los casos de demandas contra actos normativos, sean leyes nacionales, leyes estadales, o incluso Ordenanzas que no hayan sido objeto de reconsideración o que se hubieran impugnado luego del plazo que prevé el artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Así, para esta Sala la remisión que hace el artículo 179 al artículo 166 vulnera el debido proceso que debe garantizar el legislador y el juez, a la vez que crea desigualdades no permitidas por la Constitución entre recurrentes que se basan en el referido artículo 179 y aquellos que impugnen una Ordenanza por la vía del artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En tal virtud, esta Sala inaplica la norma del artículo 179 en lo referido a la remisión que hace al artículo 166, y se declara en consecuencia que el procedimiento aplicable para tales casos, será el contemplado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para los juicios de nulidad de los actos de efectos generales. Así se declara.

Declarado lo anterior, esta Sala debe destacar, en todo caso, que es evidente en la presente controversia que la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno no consideró aplicable el procedimiento especial previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, toda vez que en el auto de admisión del recurso inició el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así, en el auto del 26 de enero de 1994, el Juzgado de Sustanciación ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal y del Fiscal General de la República, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel, con lo que dejó patente que no se decidiría tan sólo con base en los documentos presentados. El recurrente no apeló de tal decisión, con lo que mostró su conformidad con esa tramitación. De hecho, aunque la parte actora sostiene ahora que la causa debió decidirse en un plazo de treinta (30) días, esta Sala recuerda que en autos consta que transcurrieron más de dos (2) meses entre la admisión del recurso y la consignación del cartel de emplazamiento por parte de la apoderada del demandante.

Observa asimismo esta Sala que tampoco la Sala Político Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia -primero en conocer de la demanda- pretendió resolver el caso sin la tramitación que exige la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto, apenas recibió el recurso, ordenó notificar al Concejo del Municipio Libertador del Distrito Federal, a fin de que remitiera el expediente del caso.  De haberse aplicado el artículo 166 la situación habría sido otra: debió decidir con base en la demanda; a lo sumo, pudo haber solicitado documentos adicionales concretos, cuya necesidad se observa en la revisión inicial que hiciere de la demanda, sin que tuviera que solicitar, con base en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el envío de todo el expediente de formación de la Ordenanza. Además, destaca esta Sala que en aquella ocasión la Sala Político Administrativa no pudo solicitar la remisión del expediente administrativo con celeridad, porque la parte actora no había cancelado los derechos previstos en la Ley de Arancel Judicial, los cuales fueron pagados cuarenta y tres (43) días después de esa fecha. Como se observa, la propia actitud del demandante impidió continuar el procedimiento con prontitud. Su tardanza fue tal que excedió incluso el plazo que ahora pretende que se tome como límite para que el Tribunal sentenciara la causa.

En vista de que esta Sala ha afirmado en los párrafos precedentes la aplicación del procedimiento de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia a las demandas intentadas de conformidad con él artículo 179 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se declara, en consecuencia, que en las causas iniciadas con base en dicho artículo 179 procede aplicar la norma sobre perención contenida en el artículo 86 de la primera de las leyes mencionadas. Así se declara.

En el caso de autos, la parte actora dejó de impulsar el proceso a partir del momento en que consignó el cartel de emplazamiento de los interesados (4 de abril de 1995), cuando aún restaban otras fases procesales por cumplir.

No puede ahora pretender el demandante que la causa estaba en estado de sentencia desde que introdujo su solicitud, puesto que conocía perfectamente que desde ese momento se sucedieron una serie de actuaciones, tanto del tribunal como de él mismo: solicitud de antecedentes, declinatoria de competencia por parte de la Sala Político Administrativa, aceptación por parte de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, admisión del recuso, notificaciones al Concejo del Municipio Libertador y al Fiscal General de la República, emisión de cartel de emplazamiento y, por último, consignación de dicho cartel una vez publicado en prensa. Debió el recurrente impulsar el proceso para que las siguientes fases tuvieran lugar, y llegar así al acto de informes, que constituye el último momento en que las partes actúan. Sólo al final de la relación, la causa hubiera entrado en estado de sentencia, una vez que el tribunal dice "vistos", lo cual no sucedió en el presente caso.

Por lo tanto, esta Sala Constitucional declara que la presente causa permaneció inactiva por más de un año, lo que habilita para declarar la perención de la instancia y la extinción del proceso. Así se declara.”

 

 

a.7 Conflicto de autoridades

 

Cuando el conflicto entre autoridades municipales derive de la aplicación de normas subconstitucionales, que no impliquen violación directa de la constitución, es cuando puede calificarse como controversia administrativa y por ende competente la Sala Política Administrativa, tal es el caso de las controversias originadas por perdida de investiduras, así lo manifestó la Sala Política Administrativa en sentencia de fecha  13-08-2002 (caso LIBORIO GUARULLA,  o Municipio  Rio Negro del Estado Amazona ) cuando señalo:

 

Expuesto lo anterior, la Sala pasa precisar lo relativo a su competencia considera necesario referirse a la naturaleza de la controversia planteada y a tal efecto observa que, conforme al artículo 266, numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el acápite final del mismo artículo, la Sala Político Administrativa es competente para "dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal".

 

A este respecto observa la Sala, que el objeto de la solicitud presentada está dirigida a dirimir la controversia surgida en la Alcaldía del Municipio Río Negro del Estado Amazonas, en virtud del Acuerdo 01 de fecha 1 de febrero de 2002, de la Cámara Municipal, por la cual se declara la ausencia absoluta del Alcalde del Municipio Río Negro del Estado Amazonas, ciudadano PEDRO ZERPA,  "por haberse ausentado del Municipio por más de quince (15) días sin la debida autorización, licencia o permiso de la Cámara Municipal de conformidad con los artículos 53 y 68, ordinal 2º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal", lo cual forma parte de los recursos especiales que la Ley Orgánica de Régimen Municipal prevé respecto de la actividad y actos de los Municipios. En efecto, no sólo de manera general, la mencionada Ley se refiere a los recursos que contra los actos de los Municipios se pueden intentar por razones de su inconstitucionalidad e ilegalidad, sino que además contempla recursos especiales, como el de resolución de situaciones que amenacen la normalidad institucional de un Municipio (crisis institucional o conflicto de autoridades, artículo 166 eiusdem), y el de impugnación de las decisiones que declaren expresamente la pérdida de la investidura de Alcaldes o Concejales, o cuando el Concejo se abstenga de esta declaración (artículo 68, último párrafo eiusdem).

 

Por otra parte, la situación anormalidad denunciada en el mencionado Municipio, nace con ocasión del cuestionamiento de la legitimidad de las autoridades municipales, devenida de la supuesta infracción de disposiciones normativas relativas a su funcionamiento, que en modo alguno son conexas al derecho electoral, por tanto no se trata de una controversia de naturaleza electoral que corresponda conocer a la jurisdicción electoral. Tampoco se trata de una controversia de naturaleza  constitucional, tal como lo prevé el articulo 336, numeral 9 de la Constitución, por cuanto el presente conflicto no se origina en virtud de un acto dictado por el Concejo Municipal en ejecución inmediata y directa de alguna atribución prevista en la Constitución. En efecto, se trata de un caso donde se el removió la investidura a un Alcalde por incumplimiento de una norma de rango legal, por lo que corresponde a esta Sala el conocimiento de la presente controversia, de conformidad con el articulo 266 numerales 4 y 9 de la Constitución. 

 

Asimismo, se observa que tal conflicto afecta el orden público por cuanto, según narra el accionante, existe incertidumbre acerca de quien es el  legítimo Alcalde, lo cual impide el desenvolvimiento normal de las funciones de la Alcaldía de dicho Municipio, situación de conflicto que afecta el orden público, en vista de que se trata del órgano de gobierno en el Municipio. Igualmente se observa, que el referido conflicto rebasa los límites de las autoridades involucradas, y perturba los intereses legítimos de la sociedad en cuanto a su derecho a la certeza del ejercicio de la función pública.

 

En consecuencia, la competencia para conocer del presente caso corresponde a esta Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 166 de la Orgánica de Régimen Municipal y 42 ordinal 22 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 43 eiusdem. Así se declara.

 

 

            a.8 Improbación memoria y cuenta (SC 15-7-2003 exp-02-2971)

 

Por otra parte, la sala observa que los hechos en torno al cual gira la controversia constitucional planteada están referidos al Acuerdo nº 11 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Píritu del Estado Falcón el 13 de noviembre de 2002, mediante el cual, el mencionado órgano legislativo municipal resolvió improbar la memoria y cuenta de la gestión administrativa del ciudadano Carlos Ramón Brett Hernández, Alcalde del mencionado municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del año 2001, suspender del ejercicio de sus funciones al Alcalde y designar al ciudadano Neri Asdrúbal Jordán Sánchez, como alcalde encargado y convocar a un referendo revocatorio del mandato del Alcalde, a realizarse en un plazo no mayor de treinta (30) días.

 

Con respecto al tema de la controversia, se advierte que el objeto principal de la potestad de esta Sala para dirimir controversias constitucionales entre órganos del Poder Público, consiste en la protección de la estructura institucional del Estado y su régimen competencial, con el propósito de corregir las eventuales invasiones por parte de algún órgano del Poder Público en la esfera de atribuciones de otro. En tal sentido, el objeto de la controversia constitucional, en principio, consiste en una vindicatio potestatis.

 

En el presente caso, el conflicto planteado trata de una controversia surgida entre el Alcalde electo del Municipio Píritu del Estado Falcón y el Concejo Municipal del mencionado ente político-territorial, que gira en torno al ejercicio de las competencias que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal otorga al Concejo Municipal, con respecto a la suspensión del Alcalde del ejercicio de su cargo, por no haberse aprobado la memoria y cuenta de su gestión anual. Así como, por la convocatoria, por parte del referido Concejo Municipal, de referendo revocatorio de su mandato, en contravención de lo previsto por el artículo 72 de la Constitución con respecto a la solicitud de convocatoria de los referendos revocatorios de los cargos y magistraturas de elección popular. Ello así, la Sala considera que, siendo el Alcalde el órgano a quien corresponde ”el gobierno y administración del Municipio”, a más de ser su “primera autoridad civil”, conforme al artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y siendo discutida la legitimidad de su investidura en virtud de la aplicación del artículo 69 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal por parte del Órgano Legislativo Municipal, el asunto planteado es un conflicto constitucional entre autoridades municipales. Así se declara.

 

Ahora bien, en cuanto a la colisión entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, alegado por el accionante, se advierte que en sentencia nº 579 del 22 de marzo de 2002, caso: Rafael Salazar Serrano, esta Sala precisó que:

 

“...la iniciativa para el referendo revocatorio no es competencia del Concejo Municipal, a quien sólo incumbe la iniciativa para el referendo consultivo en ‘materias de especial trascendencia municipal y parroquial’, a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 eiusdem. Tratándose, por tanto, de un referendo revocatorio, cuya iniciativa corresponde a un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras según el artículo 72 de la misma Constitución, es claro que la iniciativa consagrada en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (iniciativa del Concejo en caso de no aprobación de la Memoria y Cuenta del Alcalde) colide con la iniciativa popular prevista en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara”.

 

Como ya lo ha establecido la Sala, existe una antinomia entre la competencia que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal confiere al Concejo Municipal para convocar a referendo revocatorio del mandato del Alcalde en los casos de no aprobación por parte del Cuerpo Edilicio de la memoria y cuenta de su gestión anual, con lo previsto por el artículo 72 de la Constitución, que otorga de manera exclusiva a los electores inscritos en la correspondiente circunscripción electoral, la iniciativa para solicitar la convocatoria de referendo revocatorio del mandato de cualquier cargo de elección popular, inclusive el cargo de Alcalde.

 

Por los fundamentos expuestos, esta Sala Constitucional, a fin de garantizar el imperio, la supremacía y la efectividad de las normas y principios constitucionales, conforme lo ordena el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela desaplica el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en lo que respecta a la iniciativa del Concejo Municipal para convocar un referendo revocatorio, por ser opuesto a lo previsto en el artículo 72, segundo acápite, de la Constitución y, en consecuencia, declara con lugar el conflicto constitucional entre autoridades planteado y deja sin efecto el Acuerdo nº 11 dictado el 13 de noviembre de 2002, por el Concejo Municipal del Municipio Píritu del Estado Falcón, sólo con respecto de la suspensión del Alcalde accionante, el nombramiento del Alcalde encargado y la convocatoria a referendo revocatorio, por ser contrario a lo dispuesto por el artículo 72 del Texto Fundamental. Sin embargo, se mantienen los efectos del mencionado acuerdo, referidos a la aprobación o no de la memoria y cuenta de la gestión anual del Alcalde, en los términos exigidos por el aludido artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, con el propósito de hacer efectiva la responsabilidad civil, administrativa o penal del Alcalde, si a ello hubiere lugar, y así se decide.

 

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara con lugar el conflicto constitucional de autoridades planteado por el ciudadano Carlos Ramón Brett Hernández, en su carácter de Alcalde del Municipio Píritu del Estado Falcón, suscitada entre el Alcalde y el Concejo Municipal de dicha entidad político territorial. Así se decide.

 

a.9 Legitimación para intentar juicio relativo a conflicto de autoridad

 

A los fines de verificar la Admisión del recurso deben examinarse, de manera genérica, las reglas generales de admisión establecidas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, en este sentido, verificados como han sido por esta Sala tales requisitos, de manera genérica y  adaptado a las características propias de la solicitud, para la admisión de la solicitud interpuesta ante este Máximo Tribunal, en ausencia de otro dispositivo legal que establezca un procedimiento especial, esta Sala de conformidad con lo establecido en el artículo 42, ordinal 22º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, a lo cuan aparentemente hay que adicionarle la legitimación del actor la debe ser una “autoridad municipal” o el “Gobernador”, además de la verificación sumaria por parte de la sala de un conflicto que amenaza, trastorna y entraba el desarrollo institucional del Municipio. En este sentido se pronuncio la Sala Política Administrativa en sentencia de fecha  15-06-2000(caso Municipio Cabimas del Estado Zulia):

 

 

“Ahora bien, visto el escrito presentado y constatada por la Sala, a los solos fines de la admisión de la solicitud, la legitimidad procesal de los ciudadanos ARELYS MARIA OJEDA ESCALANTE y BENITO CHIRINOS, según se desprende de las copias certificadas de las Actas de Sesiones del Concejo Municipal, que acompañan los solicitantes, donde se les señala como Contralora Municipal y como Concejal, respectivamente, lo cual concuerda con la investidura que ostentan en el referido escrito, esta Sala  advierte que, de conformidad con el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicada al caso de autos, tales funcionarios en tanto autoridades municipales, están facultados para plantear el conflicto de legitimidad de autoridades municipales y, resulta evidente, dados los planteamientos efectuados por éstos, que los hechos reseñados dan cuenta de un conflicto que amenaza, trastorna y entraba el desarrollo institucional del Municipio.

En efecto, la creación de una Coordinación de Control Previo de la Alcaldía, en sustitución de la Dirección de Control Previo de la Contraloría Municipal, lo cual genera que existan de hecho dos Contralorías Municipales; la existencia de un gran número de funcionarios de la Contraloría Municipal que se encuentran sin cobrar, a raíz del conflicto suscitado; la posible crisis financiera del Municipio por la falta de control de los recursos de dicho Municipio, la falta de pago de los impuestos municipales que se genera de tal situación; y la posibilidad de que designe un nuevo Contralor, por un ente no competente, constituyen hechos que sin duda alguna perturban la paz en el Municipio.”

 

a.10 Procedimiento pata conflicto de autoridad      

 

Ante la ausencia de normativa especifica que establezca el procedimiento aplicable estas pretensiones se aplico de manera supletoria el previsto en el articulo 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo  articulo 84 de la LOCSJ y a tal efecto señalo  la Sala Política Administrativa en sentencia de fecha  15-06-2000(caso Municipio Cabimas del Estado Zulia) señalo:

 

En ausencia de procedimiento específico para la tramitación de lo solicitado,  -y en aras de garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, conforme a lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- esta Sala, de conformidad con su facultad prevista en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ORDENA tramitar el presente procedimiento, conforme a lo previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, adaptado a las características propias del recurso, y así lo declara la Corte, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 102 antes mencionado

 

 

 

 

a.11Competencia para ciertos casos de conflicto de autoridad  TSCAR

 

Sentencia  941 de la CPCA del 17-05-2001: COMPETENCIA En principio corresponde a SPA-TSJ por remisión expresa del articulo 166 de la LORM. Sin embargo la categoría genérica de conflictos municipal s  referidas a los articulo 83-86 y 92 de la LORM casos de los secretarios, sindico, contralor, es competente TSCAR

 

  Nueva  a.12 Carencia Legislativa de la Ley del Poder Público Municipal (SC 6-11-2003. Exp. 03-1167,)

           

            Para precisar si la omisión de la Asamblea Nacional de dictar la Ley a que hace referencia el numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Carta Fundamental, se encuentra justificada en los términos en que fue expresado por ese órgano en el informe aludido, debe esta Sala señalar que, el poder constitucionalmente reconocido a los Municipios no puede quedar en suspenso indefinido a causa de la inactividad de la Asamblea Nacional, pues ello sería desconocer la vigencia misma de la Carta Magna. En tal virtud, esta Sala, como garante de su respeto, está facultada para ordenar medidas tendientes a la resolución del problema.

            El artículo 336, numeral 7 de la Constitución establece que esta Sala tiene entre sus competencias “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

            Como ya ha tenido ocasión de destacar esta Sala en las escasas oportunidades en que se ha recurrido ante ella con base en este numeral, se trata de una novedad dentro de la jurisdicción constitucional venezolana, que tiene precedentes en algunos ordenamientos jurídicos extranjeros. Con este medio jurisdiccional, el constituyente vino a completar el sistema de defensa del Texto Fundamental, con intención de abarcar no sólo las violaciones producto de la acción -únicas controlables en un régimen tradicional- sino también aquéllas que surgen de la inactividad.

            Al igual que el recurso de anulación, lo previsto en el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución es, en principio, un mecanismo puesto al alcance de los justiciables, si bien en este caso la legitimación no es tan amplia como en el recurso de nulidad, tal como ha debido precisar esta Sala. Son, así, dos acciones que ponen en marcha el aparato judicial, en concreto la jurisdicción constitucional asignada a esta Sala.

            Ahora bien, así como existe un control difuso, que permite a los jueces apartarse del texto expreso de una ley, incluso de oficio, si colidiese con una norma contenida en la Constitución, la Sala Constitucional -y sólo ella- puede declarar la inconstitucionalidad de una omisión del órgano que ejerza el poder legislativo, siempre que lo haga en el curso de un proceso.

            Es lo mismo que sucede en el control difuso: con ocasión de un juicio instaurado por demanda particular, el tribunal de la causa juzga la constitucionalidad de una norma. En este caso, se juzga la constitucionalidad de una inacción, pero también con ocasión de un proceso que surgió por recurso. En ambos supuestos el pronunciamiento puede ser de oficio, si bien el tribunal no puede ser el que funja de accionante, sino que se requiere de una inicial solicitud.

            En el caso de autos, la Sala ha declarado el alcance de la disposición cuya interpretación se le solicitó, pero al hacerlo ha constatado la existencia de una omisión de la Asamblea Nacional que es contraria a la Constitución. No tiene más posibilidad que declararla y ordenar lo que sea necesario para darle fin. Otra actitud implicaría aceptación de una infracción.

            Siendo ello así, se debe acotar que si bien el órgano legislativo nacional expresó en su informe las causas por las cuales aún no ha sancionado la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en criterio de la Sala, las actividades de consulta -totalmente valederas- a que hace referencia la Asamblea Nacional no justifican, por sí mismas, el retraso de la aprobación de la Ley, pues seguramente fue con esa finalidad por la que el propio constituyente de 1999 le otorgó al legislador un año para que se abocara a normar las áreas más sensibles para el desarrollo político del país, en atención al nuevo orden constitucional.

            Por otra parte, en lo que respecta a lo que refirió como la actividad realizada por lo que denominó “la oposición”, debe recordarle la Sala que la omisión le es atribuible al órgano legislativo como un todo, sin que pueda darse cabida a la imputación de perturbaciones que pudieran realizar fracciones de los diputados que integran ese órgano, ya que ellos en su individualidad no son reconocidos, para los fines de este mecanismo de tutela constitucional, como responsables de la omisión y, en todo caso, tal actitud, de ser cierta, pudiera llevar a responsabilidades personales; pero jamás pueden ser la justificante de que la Asamblea Nacional incumpla con un mandato constituyente. Vale la pena acotar que, en todo caso, un retraso en los términos planteados bien puede ser entendido, dentro del contexto político actual del país, siempre y cuando éste se mantenga dentro de los límites de la racionalidad, pero se trata de un retraso que ya remonta a los dos (2) años y que por recaer sobre una materia que, como el propio órgano legislativo nacional acotó, representa el afianzamiento y desarrollo del Poder Municipal, que tras la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha encontrado sensibles modificaciones, exigen sean desarrolladas con prontitud por la legislación, dado que la normativa preconstitucional en esta materia se hace cada vez más insuficiente.

            Por lo expuesto, esta Sala declara que la falta de sanción de la ley sobre régimen municipal dentro del plazo previsto en la Disposición Transitoria Cuarta de la  Constitución constituye una violación del Texto Fundamental, a la que debe dársele pronta terminación. En atención a ello, esta Sala ordena a la Asamblea Nacional preparar, discutir y sancionar, dentro del plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de este fallo, una ley sobre régimen municipal que se adapte a las previsiones del Capítulo IV del Título IV de la Constitución y, en especial, a los principios contenidos en su artículo 169. Así se declara.

III Decisión

            Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA OMISIÓN de la Asamblea Nacional, por no haber dictado, dentro del plazo fijado por el constituyente de 1999, una ley sobre régimen municipal y, en consecuencia, ORDENA a la Asamblea Nacional que, dentro de un plazo máximo de tres (3) meses a partir de la notificación que se le haga del presente fallo, prepare, discuta y sancione una ley sobre régimen municipal que se adapte a las previsiones del Capítulo IV del Título IV de la Constitución.

 

 

 

Nueva a.13 Conflicto autoridades. Inexistencia de conflicto (SPA 18-11-2003 exp.2003-1213).

 

En el presente caso se ha planteado un conflicto entre autoridades administrativas, por la presunta existencia de dos (2) Contralores Municipales en el Municipio Chacao del Estado Miranda.

  Ahora bien, el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

“Artículo 266: Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

... omissis....

4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la Ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.

... omissis...

La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; (...) y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala Político-administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley”.

 

Por su parte, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el artículo 42 ordinal 22, establece lo siguiente:

“Artículo 42: Es de la competencia de la Corte como más alto tribunal de la República:

...omissis...

22. Dirimir las controversias que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la Ley no atribuya competencia para ello a otra autoridad.

...omissis...”.

           

A su vez el artículo 43 eiusdem establece:

“Artículo 43: La Corte conocerá en Pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1º al 8º. En Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida la creación de nuevas Salas, de los enumerados en los ordinales 33, 20 y 21, si estos últimos correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o de alguna otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se refiere el ordinal 34. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los ordinales 30 al 32 y en los ordinales 20, 21 y 34, cuando estos últimos correspondan a la jurisdicción penal. En Sala Político-Administrativa, de los mencionados en los restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras Salas.”

 

A este respecto observa la Sala, que el objeto de la solicitud presentada está dirigida a dirimir la controversia surgida por la supuesta existencia de dos (2) Contralores Municipales en el Municipio Chacao del Estado Miranda. Ahora bien, la figura invocada forma parte de los recursos especiales que la Ley Orgánica de Régimen Municipal prevé para el control jurisdiccional de la actividad de los Municipios. Así, la mencionada Ley además de los recursos que contra los actos de los Municipios se pueden intentar por razones de su inconstitucionalidad e ilegalidad, contempla recursos especiales, como el de resolución de situaciones que amenacen la normalidad institucional de un Municipio (crisis institucional o conflicto de autoridades, art. 166); correspondiendo a esta Sala conocer de tales casos a tenor de los dispuesto en los citados preceptos.

En consecuencia, la competencia para conocer del presente caso corresponde a esta Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 166 de la Orgánica de Régimen Municipal y 42, ordinales 13 y 22 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 43 eiusdem. Así se declara.

 

III DE LA ADMISIBILIDAD DE LA SOLICITUD

 

Precisada la competencia de la Sala para conocer del presente asunto, se observa que se ha planteado un conflicto de autoridades con fundamento en lo establecido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en virtud de la supuesta existencia de dos (2) Contralores Municipales en el Municipio Chacao del Estado Miranda.

Advierte la Sala, que para que exista la situación de anormalidad institucional a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es necesario que esté planteada una anormalidad en el desenvolvimiento de la vida institucional de la entidad municipal correspondiente, de tal magnitud que se afecte el desarrollo normal de sus funciones. Se trata de controversias, pugnas u oposición entre autoridades municipales que entrabe o amenace la actividad del Municipio, y como consecuencia de ello cause la interrupción de la prestación de servicios a la comunidad. Así, la figura de la norma antes citada constituye un medio especial de protección jurisdiccional al desenvolvimiento normal de la actividad y al cumplimiento de los fines del poder local.

En el presente caso, observa la Sala, que el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, mediante Acuerdo N° 028-03, publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao N° 4651 Extraordinario, en fecha 14 de agosto de 2003, resolvió abrir un procedimiento administrativo disciplinario al recurrente, ciudadano Rafael Neptalí Saez Alvarez, a los fines de determinar si habría incurrido en la comisión de hechos que podrían llevar a la Cámara a la imposición de la sanción de destitución. En consecuencia, se acordó suspenderlo por el lapso de sesenta (60) días continuos, con goce de sueldo, y designar como Contralor Municipal Interino al ciudadano Edgar Parra Moreno, titular de la cédula de identidad N° 1.648.952.

Tal situación, en criterio de esta Sala, no significa que en el referido Municipio existan simultáneamente dos (2)  Contralores Municipales, pues su titular, esto es, la parte accionante en el presente recurso, para el momento de la interposición del mismo, se encontraba suspendido en forma temporal en el ejercicio de sus funciones en virtud del procedimiento administrativo abierto en su contra, por tanto, las funciones de Contraloría Municipal correspondía ejercerlas al Contralor Interino designado para tal efecto.

Más aún, considera la Sala, que en casos como el presente, cuando se ha decretado una medida de suspensión en contra del funcionario, la misma se fundamenta en el carácter cautelar de una providencia que ha sido tomada con ocasión de la investigación pertinente, en el curso de un procedimiento que no ha sido concluido por la autoridad administrativa, lo cual no implica en modo alguno la separación absoluta del cargo que viene desempeñando el funcionario recurrente, antes por el contrario, se traduce en una medida provisional que inclusive, lleva consigo la continuidad en el pago de los emolumentos percibidos por el presunto agraviado.

Respecto al caso concreto, considera la Sala, que los hechos denunciados por el accionante no demuestran la existencia de una situación de anormalidad institucional en el citado ente territorial, pues del estudio del expediente no se encontraron pruebas de las cuales pueda inferirse la existencia de un conflicto que amenace con paralizar o perturbar el desenvolvimiento y prestación de las funciones públicas; única situación que conforme a la reiterada doctrina de esta Sala, les permite ejercer el recurso extraordinario contemplado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Así, de existir inconformidad por parte del accionante con el acto dictado, una vez que éste tenga un resultado definitivo, puede acudir a la vía del contencioso administrativo a solicitar su nulidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Así se declara.

En tal sentido, resulta forzoso para esta Sala declarar inadmisible la solicitud interpuesta por no cumplir con los extremos de procedencia previstos en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Así igualmente se declara.

 

IV DECISIÓN

 

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara INADMISIBLE la solicitud de resolución del conflicto de autoridades, planteada por los apoderados judiciales del ciudadano Rafael Neptalí Saez Alvarez.

Nuevaa.14 No hay colisión pero si derogatoria de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos por la Ley Orgánica de emolumentos. (Legitimación para el recurso, reducción de lapso y tribunal competente). LA SPA-TSJ (20-11-2003) ESTA CONOCIENDO DEL RECURSO DE INTERPRETACION DE LA LEY ORGANICA DE EMOLUMENTOS – especialmente lo del bono navideño-

 

 

En el presente caso, ha sido ejercido recurso de colisión entre la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados y la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

 

En tal sentido, observa esta Sala que durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 215, numeral 5 y 216 de la Constitución de 1961, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 42, numeral 6 y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para resolver las colisiones que existan entre diversos dispositivos normativos contenidos en las leyes, y declarar cuál de ellos debe prevalecer.

 

Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, dicha competencia se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, "(r)esolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer.”

 

Con fundamento en lo anterior, la Sala asume la competencia para conocer del recurso de colisión de leyes interpuesto. Así se decide.

 

Determinado lo anterior, toca a la Sala pronunciarse sobre la legitimación del recurrente, para lo cual observa que en sentencia del 21 de noviembre de 2000, caso: José Hernández Larreal, se sostuvo que “...para incoar acciones de otro tipo como la de colisión de leyes, a fin que se declare cuál debe prevalecer, a juicio de la Sala es necesario que exista un interés jurídico personal y directo en el accionante, diverso al que se exige para proponer la acción de inconstitucionalidad, y es ese interés particular necesario para incoar una acción de interpretación de ley, el que también se requiere para el ejercicio del recurso de interpretación de la Constitución, ya que se trata de acciones declarativas de mera certeza, que tienen en común que no anulan, y que buscan un efecto semejante. En estos casos coincide el interés particular con el interés constitucional”.

 

Atendiendo a lo antes expuesto, la Sala estima que el recurrente, ciudadano IVÁN RONDÓN, posee legitimación para intentar el presente recurso, pues en el escrito libelar se atribuyó un interés jurídico personal y directo en la resolución de la colisión planteada, fundamentando dicho interés en su condición de Legislador Principal del Consejo Legislativo del Estado Vargas, electo para el período 2000-2004, y en el hecho de las dudas que le surgen respecto a las normas aplicables al régimen de remuneración que por la función que ejerce le corresponde recibir.

 

Resuelto lo anterior, se pasa a decidir sobre el recurso planteado, para lo cual se observa:

 

Según se ha expuesto, en sentencias de esta Sala Constitucional del 25 de abril de 2000 (Casos: Julio Dávila Cárdenas) y del 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender), en materia del denominado recurso de colisión, no existían otras disposiciones relativas al procedimiento en estos casos, salvo la referencia del artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que aludía a la reducción de lapsos y a la eliminación de las etapas de relación e informes, cuando el asunto fuera de mero derecho. Para aclarar la situación, la Sala en el caso de Carlos Brender, determinó el procedimiento a seguir, tomando en consideración “...que en el recurso de colisión de leyes la función del órgano jurisdiccional se reduce concretamente a establecer una comparación de las normas legales sobre las cuales versa el recurso, y, en el caso de que éste órgano jurisdiccional estime que ésta se plantea entre ellas, declarar cual debe prevalecer...”.

 

Por su parte, en la sentencia dictada el 25 de abril de 2000 (Caso: Julio Dávila Cárdenas), se estableció:

 

“...que la colisión de normas parte de la existencia de diferentes disposiciones que estén destinadas a regular en forma diferente una misma hipótesis. De allí que, este recurso implica la aplicación de los siguientes criterios interpretativos:

a) Puede plantearse cuando la presunta colisión se da entre cualquier tipo de normas, e incluso tratarse de diferentes disposiciones de un mismo texto legal.

b) El conflicto de normas se manifiesta cuando la aplicación de una de las normas implica la violación del objeto de la otra norma en conflicto; o bien, cuando impide la ejecución de la misma.

c) No se exige que exista un caso concreto de conflicto planteado, cuya decisión dependa del predominio de una norma sobre otra; sino que el conflicto puede ser potencial, es decir, susceptible de materializarse en cualquier momento en que se concreten las situaciones que las normas regulan.

d) No debe confundirse este recurso con el de interpretación, previsto en el numeral 6 del artículo 266 de la Constitución de 1999 y en el ordinal (sic) 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

e) No se puede pretender que a través de este mecanismo se resuelvan cuestiones de inconstitucionalidad...”.

 

Atendiendo a lo antes expuesto, toca a la Sala determinar si -en el presente caso- existe la colisión entre las leyes a que ha hecho referencia el recurrente, y al efecto, se observa:

 

La Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados publicada en la Gaceta Oficial N° 37.282 del 13 de septiembre de 2001, establece en su artículo 12, que:

 

“Artículo 12. La remuneración y otros emolumentos de los legisladores o legisladoras serán de hasta ciento treinta unidades tributarias (130 U.T.).

Los legisladores y legisladoras no percibirán emolumentos por conceptos distintos a los contemplados en su remuneración ni ningún otro beneficio distinto de los establecidos en la previsión social”.

 

            Y, en su artículo 49, dicha Ley indica que “(l)a previsión y protección social de los legisladores y las legisladoras se regirá por lo establecido en la ley nacional que rige la materia”.

 

Por su parte, la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias Públicas de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.472 del 26 de marzo de 2002, dispone en su artículo 6, que:

 

“Artículo 6: La remuneración de los legisladores o legisladoras que integran los Consejos Legislativos de los Estados tendrá como límite máximo el equivalente a doce punto catorce (12,14) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a ocho punto cincuenta y nueve (8,59), salarios mínimos urbanos, la cual será fijada por la Plenaria del Consejo Legislativo respectivo”.

 

Observa la Sala que dicha Ley preceptúa en la Disposición Derogatoria, lo siguiente:

 

“Disposición Derogatoria: Quedan derogadas todas las disposiciones legales que colidan con la presente Ley”.

 

En el caso de autos, el recurrente ha manifestado que interpone el presente recurso de colisión, pues le surgen dudas acerca de cuál de las leyes se debe aplicar en materia de remuneración y otros emolumentos de los legisladores estadales.

 

Al respecto, la Sala estima necesario referirse a la sentencia dictada el 28 de agosto de 2003, en el recurso de interpretación interpuesto por los ciudadanos Eurípides Salvador Ribullén Quijada, Favio José Ramírez Colmenares, Lindon Jhonsson Delgado López y Germán Alfardy CONTRERAS, en su carácter de Diputados Principales al Consejo Legislativo del Estado Táchira, de las normas contenidas en los artículos 4 del Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.880 del 28 de enero de 2000, el artículo 9 del Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.865 del 7 de enero de 2000, y el artículo 1 de la Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000, dictada por el Presidente y el Vicepresidente y los dos Vice-Presidentes de la Comisión Legislativa Nacional, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.010 del 9 de agosto de 2000, en la cual se dispuso que:

 

TERCERO: Que el régimen jurídico aplicable en el tiempo a las remuneraciones de los Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados, a los miembros de las Comisiones Legislativas de los Estados y a los Diputados de los Consejos Legislativos de los Estados, sucesivamente, antes de la aprobación , sanción y publicación de la Constitución de 1999, y después de la instalación de la nueva Asamblea Nacional, son la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales de 1996, la cual fue derogada por el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios del 28 de enero de 2000 y fue sustituida por las Resoluciones que dictó la Comisión de Coordinación de la Asamblea Nacional Constituyente.

 

CUARTO: Que estas últimas normativas estuvieron vigentes hasta la sanción y publicación en Gaceta Oficial de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos del 13 de septiembre de 2001 y la nueva Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de los Estados y Municipios del 26 de marzo de 2002”.

 

La pérdida de vigencia de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados declarada en el fallo parcialmente transcrito fue ratificada en sentencia dictada el 29 de septiembre de 2003, con ocasión a la interpretación solicitada por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Aragua, de los artículos 12 y 13 del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen Transitorio del Poder Público (Gaceta Oficial n° 36.859 del 29 de diciembre de 1999), del artículo 9 de la Resolución de la Comisión de Coordinación de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados (Gaceta Oficial n° 36.865 del 7 de enero de 2000), y de los artículos 4, 6 y 9 del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios (Gaceta Oficial n° 36.880 del 28 de enero de 2000), en la cual se sostuvo que:

 

“El régimen jurídico aplicable en el tiempo a las remuneraciones de los Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados, a los miembros de las Comisiones Legislativas de los Estados y a los Diputados de los Consejos Legislativos de los Estados, sucesivamente, antes de la aprobación, sanción y publicación de la Constitución de 1999, y después de la instalación de la nueva Asamblea Nacional, es la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales de 1996, la cual fue derogada por el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios del 28 de enero de 2000 y fue sustituida por las Resoluciones que dictó la Comisión de Coordinación de la Asamblea Nacional Constituyente.

Estos últimos instrumentos estuvieron vigentes hasta la sanción y publicación, en Gaceta Oficial, de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos del 13 de septiembre de 2001 y la nueva Ley Orgánica sobre Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios del 26 de marzo de 2002. Así se decide”.

 

En atención a lo antes expuesto, la Sala observa que, en el caso de autos, no existe ningún conflicto o colisión entre las leyes indicadas por el recurrente, por cuanto la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, además de haber sido dictada y publicada con posterioridad a la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, tiene preeminencia sobre ésta, por establecer -en forma especial- el nuevo régimen que en dicha materia (remuneración y otros emolumentos) debe aplicarse -entre otros funcionarios- a los legisladores o legisladoras de los consejos legislativos de los estados.

 

En efecto, se lee en sus artículos 1 y 2, lo siguiente:

 

“Artículo 1°.- Esta Ley tiene por objeto fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladoras de los Consejos Legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de los demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal.

 

Artículo 2°.- Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que desempeña.

Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones de fin de año y del bono vacacional a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley”.

 

Además, en la Ley antes citada se derogan de manera expresa todas las disposiciones legales que colidan con la misma, por lo que sin lugar a dudas el artículo 12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados perdió su vigencia.

 

Por lo antes expuesto, la Sala declara (tal y como lo ha hecho, en otras oportunidades, vid. Sentencias del 21 de mayo de 2000, caso: Antonio José Lozada Batista y del 25 de abril de 2002, caso: Depositaria Judicial Monagas, C.A.) que no existe la colisión planteada, y así se decide.

 

III

DECISIÓN

 
Por todos los razonamientos expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y autoridad de la Ley declara:

 

1.- .- Que no existe colisión entre la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.282 del 13 de septiembre de 2001 y la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002.

 

2.- Que las normas contenidas en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios derogan expresamente los dispositivos normativos contenidos en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados referidas a la remuneración y demás emolumentos de los legisladores y legisladoras estadales.

 

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

 

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias  del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Caracas, a los 18 días del mes de noviembre de dos mil tres. Años 193° de la  Independencia y 144° de la Federación.

 

Nueva a.15 Conflicto autoridades. (SC 28-01-2004 exp. 02-2800).

 

De la Competencia de la Sala Constitucional

Ahora bien, debe esta Sala emitir un pronunciamiento acerca de la declinatoria efectuada por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal y la competencia de esta Sala para conocer del asunto declinado, a cuyo efecto se observa:

El “conflicto de autoridades municipales” o por “anormalidad institucional” (URDANETA, Gustavo; 1994) o la “solicitud de resolución de conflictos municipales” (CASTRO, Ignacio y CASTILLO, José Luis; 1999), como también ha sido denominado, es un mecanismo jurisdiccional con particularidades muy específicas destinado a resolver una situación conflictiva originada en cualesquier Municipio de la República que impida el normal funcionamiento o desenvolvimiento de esa entidad local.

Tal situación de anormalidad puede provenir del cuestionamiento de la legitimidad de autoridades municipales, como una expresión específica de este instrumento procesal, o de cualesquiera situación de anormalidad (Vid. sentencia No. 257 del 14 de mayo de 1998 de la extinta de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, caso: Carlos Eutimio Jiménez, que ratifica criterio de esa misma Sala expuesto en sentencia No. 418 del 3 de julio de 1997, caso: Nancy Aljorna).

De tradición en nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra regulado en la vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, en cuyo contenido se establece:

 “Artículo 166.- En caso de surgir una situación que amenace la normalidad institucional de un municipio o distrito, pueden las autoridades municipales o el gobernador del estado, ocurrir a la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, para solicitarle que conozca y decida la cuestión planteada. La decisión de la corte suprema de justicia relativa a la legitimidad de las autoridades municipales deberá ser emitida en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la solicitud y bastará para producirla los documentos que se acompañen a ésta. Cuando la Corte Suprema de Justicia solicitare documentos adicionales, éstos deberán ser consignados dentro de un plazo de diez (10) días y la decisión deberá producirse dentro de los ocho (8) días siguientes”.

 

La jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia delimitó y explicó en su oportunidad el contenido y alcance de la figura jurídica contenida en la transcrita norma; doctrina que fue seguida por la Sala Político Administrativa y la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia, con las precisiones y adaptaciones que supuso la aprobación de la Constitución de 1999, que introdujo algunas modificaciones sustanciales, relacionadas con la participación de los ciudadanos y con la materia electoral, así como relativas a la competencia de los tribunales y a la creación de la “jurisdicción contencioso electoral”.

Dejó sentado la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia que el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal contemplaba un “recurso jurisdiccional de carácter específico, distinto al de anulación”; que estaba “dirigido a poner término a una situación precisa, producida concretamente por el conflicto entre autoridades municipales que se constituya en amenaza para el normal funcionamiento de la institución. De ahí que haya concluido la Sala en anteriores oportunidades que su utilización es de carácter restringido, en virtud de la especificidad de los supuestos que la autorizan”. Y que, “(...) dentro de esos supuestos específicos se cuenta, sin duda, la destitución del Alcalde por improbación de su Memoria y Cuenta, siempre que dicho acto haya originado una situación de conflicto institucional que amenace la normalidad del Municipio, dado que, de otra manera, habría de acudir las partes en conflicto a otros mecanismos cuyo diseño no permite resolver de forma expedita y urgente, como lo amerita, una situación de alteración institucional” (vid. sentencia No. 204 del 23 de abril de 1998), sin que deba confundirse con el recurso de nulidad, cuyo objeto era y es distinto, tal como lo estableció esa Sala, igualmente, en un fallo en el que sostuvo que: 

“(...)ese acto municipal está investido de la presunción de legalidad que se atribuye en el sistema jurídico administrativo venezolano a los mismos, por lo que su ilegalidad o ilegitimidad sólo puede lograrse o constituirse a través de los medios de impugnación prescritos por la ley venezolana, distintos al de autos, únicos medios idóneos jurídicamente capaces de controlar la legitimidad o legalidad de dicho acto”. (No. 323 Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, del 11 de agosto de 1988).

 

Encuentra esta Sala conveniente, asimismo, citar otro fallo en el que se observa cómo la referida Sala fue delimitando el referido instrumento; a saber:

“En el marco del remedio judicial consagrado por el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es sólo la existencia de un conflicto que amenace la normalidad institucional, cuando se justifica la intervención de la Corte Suprema de Justicia; cesado éste, desaparece el objeto propio de la figura jurídica en cuestión. Debe tenerse presente que la finalidad de esta actuación de la más alta autoridad judicial de la República en un asunto de la vida local, no es la de determinar la nulidad de actos administrativos de las autoridades municipales y muchísimo menos la de ser instrumento de arbitraje de controversias entre fracciones políticas –que es lo que parecen pretender algunos de los intervinientes, según puede leerse en algunas de las actas de las sesiones del cuerpo edilicio- sino resolver, en forma urgente, algún asunto que por su entidad altere el normal funcionamiento de las instituciones municipales...” (No. 566 del 12 de agosto de 1998, Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa).

 

Luego de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la Sala Electoral tuvo oportunidad de analizar detenidamente este instituto y, en este sentido, se pronunció acerca de las innovaciones que con respecto a la competencia se produjeron por la entrada en vigor del nuevo Texto Fundamental, lo que devenía en una nueva lectura de la referida disposición (Vid. sentencia No. 57 del 5 de junio 2000). Criterio que fue corroborado posteriormente por la Sala Plena de este mismo Tribunal (Vid. sentencia No. 27 del 4 de julio de 2001).

Conscientes las recién creadas Salas del Supremo Tribunal de las modificaciones que producía la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecieron un criterio competencial para el tratamiento del mecanismo contenido en el aludido artículo 166, conforme al espíritu de este Texto. En efecto, la Sala Político Administrativa, primera en abordar el asunto dejó sentado, en decisión número 179 del 17 de febrero de 2000, que la Constitución atribuyó ciertas competencias a las distintas Salas que integran el Tribunal Supremo de Justicia; que a los fines de mantener el funcionamiento integral del Estado en todos sus Poderes, debía el Supremo Tribunal continuar administrando justicia, aun cuando no existiese la aludida ley orgánica reguladora de las funciones de ese Tribunal; por tanto, las distintas Salas se encontraban en el deber de conocer y decidir los antiguos casos y los que ingresaren, atendiendo a la afinidad entre la materia debatida en cada caso concreto y la especialidad de cada una de las Salas.

Que visto que, la vigente Constitución establece, en su artículo 297, que la jurisdicción contencioso electoral será ejercida por la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determine la ley, existía la necesidad de examinar la vinculación de los asuntos con el campo atribuido en el nuevo Texto Constitucional a la jurisdicción contencioso electoral.

En este sentido, continuó explicando el identificado fallo lo siguiente:

 En ese orden de ideas, el propio Texto Fundamental, en su artículo 293 define el alcance de las funciones del Poder Electoral, discriminándolas así:

...omissis...

 

Siendo éstas las particulares manifestaciones de la rama de poder público aludida, y dada la intención del constituyente de lograr la especialización de la materia, serán las cuestiones suscitadas a partir de actos dictados en el ejercicio de tales atribuciones, las destinadas al conocimiento y decisión por la indicada jurisdicción contencioso electoral.

Bajo las anteriores premisas, corresponde examinar la materia relacionada con los conflictos institucionales a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que es a lo que se contrae el presente asunto; en tal sentido, se observa que el ejercicio de dicho mecanismo no está limitado a la simple resolución de conflictos originados entre distintas autoridades locales con motivo de la ejecución de potestades públicas que les son inherentes -como de inmediato sugiere su denominación- sino que su fundamento, según ha venido constatando la Sala en los últimos años, está en muchos casos dirigido a dirimir dificultades relacionadas con la determinación de las autoridades legítimas de esas entidades territoriales, en cualquiera de los supuestos que tal problema presenta: bien en los casos relacionados con la pérdida de investidura de Alcalde o de Concejal (artículo 68 Ley Orgánica de Régimen Municipal), o porque se impugna determinado nombramiento o elección de funcionarios, o, en fin, se discuta sobre la separación temporal o la ausencia absoluta del Alcalde y la persona llamada a sustituirlo, lo que genera una situación de conflicto que pone en peligro la normalidad institucional.

Es menester, entonces, distinguir aquellos supuestos en que el conflicto institucional se plantea entre distintas autoridades del ente municipal acerca del ejercicio o definición de determinada área de competencia, de cuando lo que se persigue es, en definitiva, dilucidar la legitimidad del cargo detentado.

Resulta evidente para la Sala que la última de las hipótesis mencionadas, guarda estrecha relación con el ejercicio del Poder Electoral, especialmente en lo vinculado a la organización, administración, dirección y vigilancia de los actos relativos a elección de cargos de representación  popular de los poderes públicos, así como de los referendos respectivos que se produzcan como consecuencia de las faltas absolutas suscitadas, y la determinación de sus autoridades legítimas, pues a fin de cuentas la razón de ser del Poder Electoral como rama independiente de los otros poderes públicos no es otra que la de servir de garantía al respeto de la voluntad popular expresada directamente en procesos comiciales  y de manera indirecta, pero no menos importante, por el ejercicio de la autoridad delegada a través de sus órganos representativos o autoridades públicas. Debe entenderse así que es a la jurisdicción electoral a quien corresponde igualmente la preservación de estos altos valores y principios.

De manera que corresponde a la jurisdicción contencioso electoral conocer de todas aquellas actuaciones vinculadas con los conflictos a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del planteamiento del caso se desprenda que el conflicto surge del cuestionamiento de la legitimidad de la autoridad municipal según antes se indicó, pues en los otros casos cuando se debate el ejercicio y límite de potestades públicas entre autoridades legítimas, estará el conocimiento del caso atribuido a esta Sala Político-Administrativa; conservándose en ambos supuestos el trámite legalmente estatuido”.

 

Por su parte, la Sala Electoral en fallo No. 57 del 5 de junio 2000 (caso: Celestino Yánez Carías) determinó, en relación con una solicitud de las referidas en el dispositivo contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, lo siguiente:

 

“Tal como puede observarse la norma transcrita [artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal] regula una situación de anormalidad imperante en un municipio producto del conflicto surgido por la legitimidad de sus autoridades. Es a esta especial circunstancia que queda circunscrita la posibilidad de esta Sala de dirimir, a través de su conocimiento y decisión, la situación de anormalidad surgida y no de cualquier otro supuesto previsto en la norma, -tal como lo expresara la sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 11 de mayo de 2000 producida en el presente expediente que declinara a favor de esta Sala Electoral el conocimiento del asunto planteado- por su estrecha conexión, como se señalara, con la permanencia de una autoridad (i)legítima en un cargo que representa la voluntad del electorado.

Recientemente en sentencia Nº. 44 de fecha 12 de mayo de 2000, constituida en Sala Accidental, bajo ponencia del Magistrado Octavio Sisco Ricciardi, tuvo oportunidad esta Sala de pronunciarse acerca de su competencia para conocer de este específico medio procesal de resolución de conflictos, con motivo igualmente de la declinatoria de competencia formulada por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, en una solicitud también fundamentada en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en la que esta Sala dejó sentado su criterio cuyo contenido se ratifica. En dicha decisión se expresó:

 

‘En definitiva, corresponde a la jurisdicción contencioso electoral el conocimiento de todos aquellos actos, actuaciones u omisiones relacionados con el conflicto institucional a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del proceso planteado se demuestre que el conflicto  se origina del cuestionamiento de la legalidad de la designación de las autoridades municipales, esto es, cuando se discuten las potestades públicas derivadas del derecho al sufragio pasivo de quienes ocupan cargos públicos e incidan de manera ostensible en el funcionamiento normal de la entidad.’

 

Bajo las anteriores premisas y, tratándose el presente caso de una solicitud de resolución de conflicto municipal, formulada por el ciudadano Celestino Yánez Carías, en su condición de Alcalde del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, fundamentada en la suspensión del cargo que ejerce por el Concejo Municipal del mencionado Municipio y el nombramiento de otra persona para el cargo que venía ejerciendo, se evidencia que efectivamente, el caso subiúdice reviste carácter electoral en tanto comporta el cuestionamiento de la legitimidad de un funcionario que ejerce un cargo de elección popular municipal, como lo es el Alcalde, razón por la cual esta Sala considera procedente asumir la competencia para conocerlo y decidirlo. Así se declara”.

 

Ahora bien, la Sala Plena de este Tribunal, con ocasión de un conflicto suscitado entre la Sala Electoral y la Sala Político Administrativa, resolvió en sentencia No. 27 del 4 de julio de 2001, cuál era el criterio atributivo de competencia para los casos regulados en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

En el caso sometido a la decisión de la Sala Plena, la Sala Político Administrativa, por sentencia del 8 de marzo del 2001, había declinado la competencia para conocer y decidir el asunto planteado en la Sala Electoral, con fundamento en su sentencia número 179 del 17 de febrero de 2000, en la que fijó el criterio que debía emplearse para determinar la Sala competente para conocer de aquellos casos en que se plantease un conflicto de autoridades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estableciendo una clara diferencia entre los conflictos originados entre distintas autoridades locales respecto a la ejecución de potestades públicas que le son inherentes, y al mismo tiempo, los conflictos relacionados con la determinación de las autoridades legítimas de esas entidades territoriales, supuesto éste estrechamente relacionado con el ejercicio del Poder Electoral, cuyas funciones se encuentran preceptuadas en el artículo 293 del Texto Fundamental y que al haberse planteado ante esa Sala un conflicto de autoridades, por el que se cuestiona la investidura de dos ciudadanos para ejercer el cargo de Contralor, la competente para conocer y decidir el caso era la Sala Electoral.

Por otra parte, la Sala Electoral, en decisión del 9 de abril de 2001, señaló que no correspondía a dicha Sala conocer del conflicto de autoridades planteado, pues se trataba de un hecho de naturaleza distinta a la electoral, que buscaba dilucidar la legitimidad de cargos ejercidos por funcionarios que no son electos de manera directa y por representación popular, como era el caso del Contralor Municipal, lo que no era de su competencia, cómo órgano encargado de ejercer la jurisdicción contencioso electoral, ya que estos supuestos no están relacionados con el ejercicio del Poder Electoral y, nada tienen que ver, con la organización, administración, dirección y vigilancia de actos vinculados a la elección de cargos de representación popular.

Al respecto, la Sala Plena declaró su competencia para resolver los conflictos suscitados entre las Salas que conformaban el más Alto Tribunal de la República, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y procedió a decidir el asunto en los términos siguientes:

“...la cuestión se circunscribe a determinar cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir la acción propuesta por el ciudadano (...), con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, si la Sala Político Administrativa que declaró su incompetencia por considerar que el caso bajo examen poseía naturaleza electoral, declinando por ello el conocimiento del asunto en la Sala Electoral, que, a su vez se declaró igualmente incompetente por considerar que tal conflicto se dirime en la jurisdicción contencioso administrativa.

En este sentido, se observa que, la norma en que se fundamenta la acción previene:

‘Artículo 166. En caso de surgir una situación que amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito, pueden las autoridades municipales o el Gobernador del Estado, ocurrir a la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, para solicitarle que conozca y decida la cuestión planteada. La decisión de la Corte Suprema de Justicia relativa a la legitimidad de las autoridades municipales deberá ser emitida en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la solicitud y bastará para producirla los documentos que se acompañen a ésta...’.

 

Contiene la transcrita disposición legal un mecanismo que persigue resolver cualquier conflicto que amenace la normalidad institucional en un municipio, es decir, un medio de protección jurisdiccional para el normal desarrollo de la actividad municipal y el cumplimiento de los fines del poder local. De acuerdo con dicha norma es evidente, entonces que, de no producirse esa especial situación conflictiva capaz de alterar la tranquilidad y normalidad municipal, se estaría en presencia de un supuesto distinto al establecido en el citado artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que escaparía al objeto de esta especial solicitud.

Ha señalado la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia, con relación a la comentada disposición legislativa que, el precepto ‘contiene un mecanismo procesal ágil, breve y sumario que persigue poner fin a una situación tendiente a crear un caos o conflicto, es decir, una situación excepcional que ponga en peligro el normal desarrollo de las entidades municipales. Luego es indispensable la verificación de esta circunstancia para que a través de un mecanismo tan expedito como éste pueda resolverse la situación amenazante...’ (Sala Electoral, sentencia No. 91/2000, caso Emilio Ruiz Cortez).

El dispositivo normativo aparece redactado en la forma expuesta, al igual que su precedente reforma (1988), tras haber sufrido una modificación operada luego de la primitiva Ley Orgánica de Régimen Municipal, la derogada de 1978, la cual aun cuando redactada en términos semejantes poseía un supuesto más restringido que la de la actual (1989). En efecto, la norma en cuestión disponía:

‘Artículo 146. En caso de conflicto entre las autoridades municipales, que amenace la normalidad institucional de un Municipio, pueden aquellas o el Gobernador del Estado, solicitar la decisión de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa. Las decisiones de la Corte Suprema de Justicia relativas a la legitimidad de las autoridades municipales deberán ser emitidas en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la solicitud, y bastará para producirla los recaudos que se acompañen a ésta...'.

 

Obsérvese que, a diferencia del texto vigente, anteriormente el conflicto debía suscitarse entre las autoridades municipales, lo que pareciera justificar que la doctrina denominare a esa figura como ‘conflicto de autoridades’, sin embargo, al haber sido ampliado el supuesto normativo, la situación de anormalidad que regula la norma ya no se limita al supuesto derivado, única y exclusivamente, de los conflictos surgidos con ocasión de la legitimidad de una autoridad municipal sino de cualquiera otra que produzca una situación excepcional dentro del área municipal, que origine la posibilidad de solicitar la intervención del órgano jurisdiccional competente, para que produzca una decisión capaz de dirimir el conflicto.

            En tal sentido se expresó la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, la cual en sentencia No. 257 del 14 de mayo de 1998, dejó sentado, reiterando criterio anteriormente expuesto, que:

‘...el supuesto de hecho de la citada norma se refiere no solo al caso de conflicto de autoridades municipales, sino a cualquier situación que efectivamente altere la normalidad institucional independientemente de sus causas. Queda de esta forma ampliado el supuesto de hecho, en relación al que existía en el artículo 146 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que aludía sólo al ‘caso de conflicto entre las autoridades municipales que amenace la normalidad institucional de un Municipio’.

Al respecto, reitera esta Sala el criterio expuesto en el caso NANCY ALJORNA, en sentencia Nº 418 de fecha 03 de julio de 1997, donde quedó establecido:

‘La llamada ‘crisis institucional’ aludida en el artículo 166 ejusdem (...) es definido por la norma, como ‘una situación que amenaza la normalidad institucional de un municipio o distrito’. La norma transcrita, plantea dudas sobre si el supuesto es el que genéricamente se enuncia en el encabezamiento, es decir, cualquier anormalidad o amenaza de ella, o bien, si se trata de una anormalidad derivada solamente de la imputación que se haga de la falta de legitimidad de las autoridades. La incorrecta redacción de la norma es la que crea las dudas que se expresan, por cuanto la misma ha señalado como supuesto general la amenaza a la anormalidad institucional y, seguidamente alude a la decisión de la Corte, relativa a la legitimidad de las autoridades municipales. Esto último bien podría interpretarse como el único supuesto de amenaza a la normalidad; o como una previsión genérica que, en el caso en que se refiera a la legitimidad de las autoridades municipales, se someterá a un plazo específico para su decisión.

Al respecto estima esta Sala que cualquier situación que amenace la normalidad de las entidades territoriales reguladas por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, puede dar lugar a un conflicto que debe dirimirse en base a la previsión del artículo 166, por lo cual el mismo no queda limitado a la determinación de la legitimidad de las autoridades municipales, supuesto éste que, sin embargo, será el más reiterado de todos los que se planteen, porque es justamente en el conflicto entre autoridades que se califican a si mismas como legítimas, donde radica la mayor parte de las controversias públicas capaces de afectar el normal desarrollo de las actividades de una determinada población...’.

           

Debe concluirse pues que, no sólo pretende la norma regular una situación excepcional producto de un conflicto derivado de la legitimidad de una autoridad municipal sino que, además, este instrumento procesal puede tener como objeto una situación conflictiva distinta de aquella, que amenace igualmente la normalidad institucional, de allí que, en la actualidad, se haya propuesto designar al instituto que se examina, con la denominación de ‘conflicto de anormalidad institucional’ o ‘conflicto municipal’.

            De acuerdo con lo expuesto, encuentra esta Sala que, cuando se está en presencia de una solicitud de este tipo, debe determinarse, si el conflicto o situación de anormalidad que, eventualmente, impere en el Municipio es producto de la incertidumbre acerca de la legitimidad de las autoridades locales o si -por el contrario- surge de una situación distinta; y, en el primero de los casos, si el funcionario municipal cuestionado es de elección popular; tal establecimiento tendrá por objeto determinar cuál es el órgano jurisdiccional con competencia para ello.

            La cuestión bajo la vigencia de la Constitución de 1961 no ofrecía mayores problemas al respecto, debido a que al preceptuar la norma la posibilidad de ocurrir ante la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa para solicitar que ésta conociera y decidiera la cuestión planteada, establecía de tal manera el órgano jurisdiccional competente. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la creación de la jurisdicción contencioso electoral (artículo 297) y del Poder Electoral (artículos 292 y ss.), viene a modificar el ámbito competencial atribuido a la Sala Político Administrativa por la norma que se comenta, toda vez que, la jurisdicción contencioso electoral tiene como objeto el control de los actos de naturaleza comicial, derivados del Poder Electoral, cuya esencia se encuentra orientada por la participación y protagonismo de los ciudadanos en ejercicio de la soberanía y, por otra parte, estando estrechamente relacionada la permanencia y efectiva realización de las funciones inherentes al cargo de elección popular de que se trate, por la persona que resultó favorecida en el proceso comicial, con la garantía de la preservación de la voluntad popular manifestada a través del voto, la cual debe mantenerse incólume, cualquier contienda que emerja con ocasión de la discusión acerca de la legitimidad de una autoridad municipal subyacería al reconocimiento de la vigencia y respeto de esa manifestación expresada por los electores, en cuyo caso tendría que establecerse la naturaleza electoral de las actuaciones vinculadas al conflicto y, en consecuencia, sería la jurisdicción contencioso electoral a la que correspondería su conocimiento.

Es por las razones expuestas que, la Sala Político Administrativa en reiterada decisiones, ha declinado en la Sala Electoral el conocimiento de las causas a que se refiere este mecanismo procesal contenido en artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual ha sido aceptada en varias oportunidades por esa Sala al compartir los argumentos de aquella (Vid. Decisiones Nos. 44, 55, 57 y 60 de 2000). Cabe citar al respecto la primera de las mencionadas No. 44/2000 de la Sala Electoral, cuyo texto señaló:

‘...Es por lo anterior que resulta claro para la Sala que cuando el conflicto surge del cuestionamiento de la legitimidad de la autoridad municipal existe una gran vinculación con el ejercicio del Poder Electoral, puesto que es competencia de este Poder la organización, administración, dirección y vigilancia de los actos referentes a la elección de cargos de representación popular de los Poderes Públicos, así como los conflictos que se pudieran originar como consecuencia de las faltas temporales o absolutas surgidas y la legalidad de la designación de sus autoridades legítimas pues, en definitiva, el Poder Electoral como rama independiente de los demás Poderes Públicos tiene como fundamento servir de sustento y de garantía al respeto de la voluntad electoral manifestada en los procesos comiciales tanto de manera directa como indirecta.

Por lo expuesto, no escapa de la esfera de competencia de la jurisdicción electoral, garantizar la facilidad para gobernar a la sociedad sin desórdenes que perturben su ejercicio, lo que vale decir, pacíficamente, velando no sólo porque el escrutinio del caudal votante refleje enteramente la voluntad y la soberanía popular sino además, tutelando el derecho de ocupar temporalmente un cargo público de representación popular cuando ello altere el normal desenvolvimiento de la función institucional del órgano.

En definitiva, corresponde a la jurisdicción contencioso electoral el conocimiento de todos aquellos actos, actuaciones u omisiones relacionados con el conflicto institucional a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del proceso planteado se demuestre que el conflicto  se origina del cuestionamiento de la legalidad de la designación de las autoridades municipales, esto es, cuando se discuten las potestades públicas derivadas del derecho al sufragio pasivo de quienes ocupan cargos públicos e incidan de manera ostensible en el funcionamiento normal de la entidad.’ (Destacado en este fallo).

 

Es necesario entonces concluir que, como se ha expuesto, el dispositivo contenido en el citado artículo 166 comprende un supuesto de hecho complejo, ya que regula una situación de carácter general, relativa a las situaciones que amenacen la normalidad institucional de un Municipio, las cuales, al no plantear necesariamente alguna implicación de carácter eleccionario, su resolución debe estar atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, pero, por otra parte, el supuesto normativo también abarca, de forma especial, la resolución de problemas relativos a la legitimidad de las autoridades municipales, que ocasionaren una situación de anormalidad o la amenaza de crear un caos o inestabilidad en la vida local del municipio, en cuyo caso, de estar estrechamente vinculada la situación planteada a un proceso electoral, su conocimiento estaría atribuido a la jurisdicción contencioso electoral.

Además, quiere dejar sentado esta Sala que estos conflictos municipales nada tienen que ver con los referidos en los numerales 13 y 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

            Es el carácter eleccionario de la designación de la autoridad municipal, cuya legitimidad se discute, lo que determina que el acto estrechamente relacionado a la anormalidad institucional del Municipio deba someterse a la jurisdicción contencioso electoral, es necesario determinar en cada caso, si la autoridad es de elección popular o si es designada por algún otro mecanismo distinto previsto en el ordenamiento vigente.

En otras palabras, para determinar la competencia de la Sala Electoral en los conflictos municipales previstos en la norma citada, debe atenderse a que la situación que amenace la normalidad institucional haya surgido del desconocimiento de autoridades municipales legítimas que implique la vulneración de los derechos a elegir o ser elegido a cargos de representación popular, por resultar electas para esos cargos a través de la elección popular (léase Alcaldes y Concejales de acuerdo a la legislación vigente). En ese sentido, no siempre que se trate de la legitimidad de alguna autoridad municipal debe considerarse que la competencia esté atribuida a la jurisdicción contencioso electoral, si dicho funcionario no es de elección popular, ello por no estar involucrado el derecho al sufragio activo o pasivo, tampoco debe pensarse que siempre que se discuta la legitimidad de un funcionario público municipal, la situación se inserte en el supuesto contemplado en el citado artículo 166, si no media una situación como la descrita en la norma”.

 

Finalmente, la Sala Plena observó que, en la situación examinada, la ilegitimidad alegada estaba referida al Contralor Municipal, que era un cargo cuyo nombramiento estaba atribuido a los Concejos o Cabildos, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 76 y 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, designación que, en todo caso, debía ajustarse a lo preceptuado en el artículo 93 eiusdem, en consecuencia, su designación dependía de otro órgano del Poder Municipal y respondía a un criterio distinto de la elección popular, de allí que, por no derivar su designación de un proceso de carácter comicial ni de manera directa ni indirecta, su régimen jurídico no se encontraba sometido a reglas de derecho electoral ni a esa jurisdicción, sin que ello significara que no pudiese surgir con motivo de la designación o destitución del Contralor Municipal, un conflicto que atentara contra el buen desarrollo de las actividades municipales, pues, como expuso, el supuesto contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ni se agota en la sola cuestión de la legitimidad de una autoridad municipal, ni esa ilegitimidad debía circunscribirse siempre a un cargo de elección popular.

Por otra parte, indicó que, en ese caso, no sólo se atribuía la competencia a la Sala Político Administrativa porque el funcionario no asumió sus funciones producto de una elección popular, sino que la actuación que le otorga la investidura de Contralor Municipal es un acto administrativo proveniente, no de un órgano electoral, sino de un jurado concursal, que revisaba las credenciales y, que  al constatar que los candidatos se adaptaban a los parámetros legales y que ellos mismos imponen, debía remitir la lista de los esos candidatos al Concejo Municipal o Cabildo para que este órgano seleccionase a uno de esos candidatos para el cargo.

De acuerdo con el razonamiento formulado por la Sala Plena, el conocimiento del caso quedaba sometido a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual se ejerce por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, de acuerdo con lo ordenado en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por ser el órgano jurisdiccional competente para resolver la solicitud de resolución de conflicto municipal, en atención al dispositivo contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por no revestir el mismo carácter electoral.

De lo que colige esta Sala Constitucional que, el criterio que debe seguirse es el de determinar si la anormalidad institucional alegada  está relacionada con la falta de legitimidad o desconocimiento de la investidura del Alcalde o de los miembros del Concejo Municipal o si se trata de cualquier otra situación conflictiva que comprometa el normal desarrollo de las actividades municipales, o si, por el contrario, se trata se trata de una controversia constitucional, en cuyo caso estaríamos en presencia de una situación distinta a la regulada norma.

Ahora bien, advierte esta Sala que, no obstante los criterios expuestos por las referidas Salas de este Tribunal, esta misma Sala Constitucional, en sentencia No. 579 del 22 de marzo de 2002 (caso: Municipio Antolín del Campo), ratificada posteriormente (sentencia No. 3.180 del 11 de diciembre de 2002), hizo algunas precisiones, también recogidas en otras decisiones (véase igualmente fallo No. 812 del 15 de abril de 2003 y No. 1.937 del 15 de julio de 2003), sobre las cuales debe imperiosamente volver, con la finalidad de explicitar de manera más acabada y armónica el instituto, evitando incurrir en errores que hagan desaparecer a esta figura jurídica, propia del ámbito municipal y se confunda con otras categorías jurídicas como lo son las controversias constitucionales entre poderes públicos, que refiere el artículo 336, numeral 9 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o las controversias administrativas entre poderes públicos, reguladas en el 266, numeral 4 eiusdem, de las cuales debe distinguirse.

Encuentra esta Sala necesario recordar que, acerca de las controversias que pudiesen surgir entre órganos del Poder Público, la Constitución de 1961 disponía en su artículo 215, numeral 8, como una de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa la deDirimir las controversias en que una de las partes sea la República o algún Estado o Municipio, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal” (destacado de la Sala), norma que se repetía en términos muy parecidos en el artículo 42, numeral 13 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que en términos idénticos se limitaba a atribuir la competencia a dicho órgano, para dirimir esta clase de conflictos.

Asimismo, la Ley estableció en el numeral 22 de ese mismo artículo como competencia de esa misma Sala “[d]irimir las controversias que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la Ley no atribuya competencia para ello a otra autoridad” (destacado de la Sala).

Cabe destacar que, la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, elaborado por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, aprobado casi en su totalidad se refirió a esta disposición en los siguientes términos:

            El ordinal 21) se refiere a la competencia de la Corte para dirimir las controversias que se susciten entre las autoridades políticas y administrativas de una misma o de diferentes jurisdicciones, cuando la ley no atribuye competencia para ello a otra autoridad. La razón de ser de esta atribución responde a la necesidad de que un órgano jurisdiccional dirima los conflictos que surjan entre las autoridades de la República, de los Estados y de los Municipios. Cada uno de estos, dentro de su respectiva competencia, goza de autonomía y cuando la ley no establezca dentro de cada jurisdicción la autoridad que ha de dirimir las controversias que se susciten entre funcionarios de aquella o cuando el conflicto se suscite entre funcionarios de diferentes jurisdicciones, esa competencia residual atribuida a la Corte permite resolverlo.” (destacado de la Sala) (Vid. El Control Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela, Obra Colectiva, Universidad Central de Venezuela/1979).

 

Sin embargo, en la actualidad el esquema competencial ha sido modificado, separándose estas controversias en dos tipos, cuya resolución se encomienda cada una a órganos jurisdiccionales distintos. En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone al respecto lo siguiente:

“Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

4.      Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal”.

 

Y en su último aparte, la norma especifica que las atribuciones contenidas en los numerales 4 y 5 corresponden a la Sala Político Administrativa. Por su parte, el artículo 336 de ese mismo texto indica que

“Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

9.         Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público”.

 

Durante la vigencia de la Constitución derogada, ya había sido objeto de confusión este mecanismo de resolución de conflictos del ámbito municipal, contenido en el citado artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, con las controversias entre poderes públicos, a que se refería el numeral 8 del artículo 215 de la Constitución de 1961, en concordancia con el artículo 42, numerales 13 y 22, 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, sentencias de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, aunque con un poco de confusión en los términos y en los casos que analizaba, así como con discrepancia entre los Magistrados de ese órgano, estableció que tales figuras perseguían resolver situaciones jurídicas distintas. Así, una decisión del 24 de mayo de 1995, bajo el No. 386 (caso: Raúl Valera); estableció:

“En criterio de la Sala, para conocer de los conflictos a que alude la disposición transcrita [se refiere al numeral 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia] ‘...es necesario e indispensable que se trate de una controversia atinente a las funciones, atribuciones y gestiones que cumplen los diferentes funcionarios de la entidad, esto es, una controversia relativa a la controversia de ellos y respecto de la cual se disputa o contiende acerca de quién es el encargado de cumplirla o llevarla a cabo. Se trata de dirimir el enfrentamiento en virtud del cual dos o más funcionarios pretenden que a ellos les corresponda ejercer o cumplir determinada actividad funcionarial...’ (vid. Decisión de la Sala de fecha 30 de noviembre de 1989; caso: Caría Marchel).

Las controversias entre autoridades entendida en los términos que anteceden se producen mediante el desconocimiento de la legitimidad de una autoridad por otra. Cabe advertir al respecto, que cuando el cuestionamiento de la legitimidad de una autoridad ha sido planteado por otra autoridad pública en el ejercicio de sus funciones, el conocimiento del asunto corresponde –salvo disposición en contrario- a esta Sala Político Administrativa, desde que ello revela una verdadera controversia entre ambas autoridades (vid. Numeral 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 ejusdem).

Distinto es lo que ocurre cuando la legitimidad de una autoridad pública es desconocida por los particulares, desde que, en esos casos, la competencia de esta Sala queda supeditada a otras disposiciones legales distintas del artículo 42 de la ley Orgánica que regula sus funciones. Así, por ejemplo, el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal le permite a esta Sala resolver sobre la legitimidad de las autoridades municipales independientemente de quien la desconozca, siempre que surja una situación que amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito”.

 

Esta decisión contó con el voto salvado de dos de sus miembros. En uno de ellos se dice, en relación con la referida competencia contenida en el indicado numeral, que debía establecer el significado jurídico de las autoridades entre las cuales existen controversias con motivo de sus funciones. Que de una interpretación gramatical del texto, de acuerdo al significado de las palabras según su uso común y jurídico, y según la conexión de la palabras entre sí, aplicando el principio in claris non fit interpretatio se obtenía la verdadera fórmula del texto. Por tanto, conforme a ello y con base en el artículo 4° del Código Civil, sostenía el disidente que la premisa para poder resolver la controversia consistía en que se tratase a priori de autoridades legítimas mas no del cuestionamiento de la legitimidad de dichas autoridades.

Explicaba que el texto prevé: “controversias que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones”, lo que significaba que, en definitiva, no estaba en tela de juicio la legitimidad de la autoridad como organismo jurídico sino el ejercicio de funciones de autoridades distintas.

Existe “controversia entre autoridades” –continúa- cuando dos o más órganos (institución o individuos) se atribuyen una misma función o competencia, no obstante que sólo a uno de ellos, la ley atribuyó la potestad en concreto. En esta situación se incurre en usurpación de funciones (artículo 119 Constitución).

Concluyó afirmando que, en el caso que analizaba, se confrontaban 2 Directivas de la misma Asamblea Legislativa y cada una de ellas pretendía que el status de autoridad como Directiva legítima de la Asamblea. No se circunscribe entonces el supuesto del caso concreto al supuesto de la norma citada.

De manera que, no podía entonces inferirse de dicha norma que, con base en ella, se resuelva la misma legitimidad o legalidad de la constitución o formación de la autoridad. Que tal supuesto evidentemente era distinto al supuesto establecido en la ley, consecuentemente la citada norma no le era aplicable al caso.

Tampoco se precisa en este contexto – criticó-, sí sería posible aplicar por analogía al artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal por cuanto esta norma se refiere expresamente “a la legitimidad de las autoridades municipales” y el caso versa sobre autoridades de la Asamblea Legislativa Estadal.    

Este voto salvado, que se repitió en diversas ocasiones, había sido ya consignado como tal en una sentencia del 22 de septiembre de 1993, oportunidad en la que el Magistrado Luis Henrique Farías Mata salvó igualmente su voto, con el siguiente fundamento:

            Indicó que, ante un conflicto de autoridades municipales (coexistencia de dos Juntas Parroquiales que se considera cada una legítima), la sentencia de la cual discrepó lo resolvió admitiendo la controversia planteada por el Presidente de una de aquéllas, con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, norma invocada por el solicitante, y en el ordinal 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Sin embargo -a su juicio- las normas aplicadas conjuntamente en la decisión se referían a supuestos de hecho diferentes y excluyentes, lo cual imposibilitaba la interpretación hecha por la Sala.

En ese sentido, el disidente se adhería a los razonamientos del Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo expresados en su voto salvado, en cuanto explica que el conflicto de autoridades a que alude la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, concibe a tales autoridades como legítimas, pero en disputa sobre la esfera de sus respectivas funciones; en tanto que el que ocupa al artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, implica determinar cuál de varias pretendidas autoridades municipales es la legítima.

Tal criterio expuesto por los magistrados disidentes en aquella ocasión es compartido por esta Sala, no obstante que, no se solidariza con cada uno de los consignados por el Magistrado Ducharne en diversos fallos con posterioridad, por cuanto a juicio de esta Sala a veces los mismos no guardaban relación con lo discutido por aquella Sala.

Observa esta Sala Constitucional que, no debe extrañar entonces que aun persista y quizás con mayor razón, la confusión entre las distintas controversias y la contenida en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. 

Una sentencia de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, aportó algunas nociones acerca de estas controversias ahora reguladas en la Constitución, que corresponde desarrollar a la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que se dicte. Tales nociones están contenidas en la sentencia de esa Sala No. 01819 del 8 de agosto de 2000 (caso: René  Molina Galicia), las cuales esta Sala comparte y a continuación cita parcialmente: 

“....es menester instituir parámetros diferenciales que permitan distinguir según los sujetos y la naturaleza de la controversia -por ser tales elementos los mencionados en dichas normas- cuando una controversia puede ser calificada como constitucional y, en consecuencia, corresponderá a la Sala Constitucional dirimirla, y cuando la controversia puede ser calificada de administrativa en cuyo caso,  la competencia para resolverla corresponderá  a esta Sala Político-Administrativa.

La Constitución de 1999, limita el poder mediante la difusión de la autoridad tanto en el plano horizontal como en el vertical. Esto es, prefigura una distribución horizontal y vertical del Poder Público en la cual sus creadores proveyeron en relación al thema decidendum que nos ocupa, la distribución del Poder Público en Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional y, la división del Poder Público Nacional en Poder Legislativo, Poder Judicial, Poder Electoral y Poder Moral.

Esta limitación del poder por el poder mismo fundada en el temor a su excesiva concentración, persigue su sometimiento a la regla de derecho, limitando su actuación a las específicas atribuciones y funciones consagradas en la Ley provocando así salvaguardia contra la tiranía y la libertad de los ciudadanos, lo cual se recoge expresamente en los artículos 136 y 137, eiusdem, en la forma siguiente:

 

‘Articulo 136. - El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su  ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.’

 

El referido articulo, 137, expresa:

‘Articulo 137. - La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.-‘ (Subrayado de la Sala).

 

El correcto funcionamiento del Estado, sólo es posible cuando se parte de una atribución preestablecida de competencias, ejercidas conforme a un procedimiento determinado y con el pertinente sistema de relaciones de dichos órganos entre si, todo lo cual es garantizado jurisdiccionalmente, en nuestro caso, por el Tribunal Supremo de Justicia, a fin de asegurar que la arquitectura organizacional constitucional y subconstitucional no sea alterada, de forma tal, de que ningún poder, pueda invadir el ámbito nuclear de los demás.

La lectura del artículo 336, eiusdem, contentivo de las atribuciones constitucionales específicas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, revela que es característica común a todos los órganos de los cuales emanan los actos susceptibles de conocimiento por dicha Sala el que sus atribuciones y su regulación orgánica se ha hecho en el propio texto constitucional.

Así lo encontramos en los diversos grupos de asuntos objeto del conocimiento de dicha Sala, en los cuales se observa tal característica, común a todos ellos”.

 

Analiza el fallo estos supuestos, contenidos todos en el citado artículo 336, señalando luego que del examen realizado a los literales se desprendía que

“...estando referidas las atribuciones de la Sala Constitucional a actuaciones u omisiones que sólo pueden producirse por órganos del Poder Público que tienen señaladas sus atribuciones para producir tales actos u omisiones, -en el propio texto constitucional-, resulta forzoso considerar como supuesto de identificación de la controversia constitucional, en relación al tema que nos ocupa, que los sujetos entre los cuales se presente la misma, sean aquellos que tienen asignada en forma expresa, atribuciones para tales actuaciones o normas en el propio texto constitucional, esto es, instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se contiene en el propio texto constitucional, a diferencia de otras, en las que la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario.-

La jurisprudencia española nos ilustra en este punto, cuando señala:

 

‘El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indispensable por el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en estas la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Tales son los limites para su determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de estas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace’.

 

Adicionalmente el hecho de que la controversia constitucional entre órganos del Poder Público, debe referirse a órganos con atribuciones y regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional por tratarse de las instituciones supremas del Estado, se deriva igualmente de que todos los actos y asuntos que conoce la Sala Constitucional en forma estatutaria constitucional se refiere a la ejecución inmediata y directa de la Constitución, por lo cual resulta forzoso concluir que la atribución de protección a la Constitución consagrada como denominador del Titulo respectivo, sólo puede darse cuando se trata del ejercicio de tales atribuciones, por las constituciones Supremas de los Estados, por ser materia propia de aquella ejecución y de esta protección.-(Sent. 32/1981 28/julio/1981 TC).

Al tratarse de un órgano del Poder Público, y la referencia vale para cada uno de los envueltos en la controversia, el origen de la controversia debe surgir de una declaración expresa de voluntad emanada del mismo conforme a las normas adjetivas y sustantivas para producirla. En consecuencia, en su carácter de órganos del Poder Publico, la manifestación de voluntad necesaria para expresar la voluntad del ente deberá producirse conforme a las normas para la formación de dicha voluntad y emanar, consecuencialmente, de quienes en virtud de norma expresa tuvieran la atribución de declararla, conforme a lo dispuesto en los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución, sin que pueda entenderse que puedan plantear la controversia y ser partes en la misma, los funcionarios o unidades que la integran, o entre ellas o ellos mismos, vinculadas en una relación de jerarquía dentro del órgano respectivo o, cuando una de las partes no tuviera el señalado carácter de órgano público.

De lo expuesto se desprende, que no estaremos en presencia de la  controversia constitucional a que se refiere la norma bajo examen, cuando  las partes en la misma no poseen el carácter de órganos del Poder Público, con atribuciones consagradas en el texto Constitucional, lo cual excluye no sólo a particulares, sino también a funcionarios vicarios o quienes no posean el carácter de órganos, aun cuando por virtud de norma expresa tengan atribuidas funciones públicas o sean autoridad pública.-

         En todo caso, la nítida separación constitucional entre órganos y sujetos físicos que elaboran y expresan la voluntad de aquellos, impide aceptar como controversia constitucional las manifestaciones y/o declaraciones de voluntad que no  emanen del órgano conforme a los procedimientos de formación de dicha voluntad” (destacado y subrayado de la sentencia).

 Luego, explica el referido fallo:

“La literatura constitucional que ha comenzado a aparecer en nuestro país, entiende como controversia constitucional la  relativa a las atribuciones de los órganos del Poder Publico Nacional, Estadal y Municipal.

La derogada Constitución de 1961, (art 215, ordinal 8º) no distinguía entre controversias constitucionales y administrativas, y con referencia a las entidades publicas territoriales, atribuía la competencia para dirimirlas a la Sala Político Administrativa (LOCSJ:42, 13º y 22º, en concordancia con el articulo 43), entendiendo como controversias administrativas aquellas que surgían entre autoridades políticas y administrativas ‘con motivo de sus funciones’ (LOCSJ:42,22º)

Una visión general del tratamiento del tema en el Derecho Constitucional Comparado nos revela que para algunos, los conflictos entre poderes del Estado son aquellos ‘que pueden surgir por la alteración del sistema formal de competencias establecido en normas constitucionales, entendiendo que las competencias o atribuciones se adjudican precisamente a unos u otros ‘órganos’ en garantía del equilibrio constitucional’.

            ‘En el Derecho Italiano, Zagrebelsky, por ejemplo, interpreta que, a imagen de criterios administrativistas, los órganos constitucionales tienen asignadas competencias o funciones propias cuya invasión, por actos u omisiones ajenas, esta en la  base de la controversia. PIETRO VIRGA, tras reconocer que el conflicto de atribuciones surge ‘cuando un órgano usurpa o pretende usurpar las funciones que corresponden a otro’ exige que, de una parte, el conflicto interese la competencia de al menos un órgano constitucional y, de otra parte, que surja en torno a la aplicación o interpretación de normas constitucionales y, PERGOLESI añade que para poder hablar de controversia constitucional ‘debe tratarse de conflictos jurídico-formales, no esencialmente políticos’.’

‘En el Derecho Alemán, para otros, al comentar ‘la Ley fundamental alemana y su norma de desarrollo que habla del ‘alcance de los derechos y deberes de los órganos federales supremos’, y la doctrina, al interpretar esta cuestión, entiende, sin discrepancias notables, que existe una profunda equivalencia entre ‘derechos y deberes’ y ‘competencias o atribuciones’, para inmediatamente señalar que allí donde se produce cualquier alteración de las relaciones jurídico-constitucionales surge el conflicto objeto de conocimiento por el Tribunal Constitucional’.

En el Derecho Español, se señala que basta partir del ‘los objetivos o finalidad que persigue el sistema conflictual’. ‘Si la Constitución es una norma jurídica y la primera de las normas del ordenamiento entero’ su contenido esta basado fundamentalmente en derechos y obligaciones que se traduce, para los complejos orgánicos, en ‘competencias’, ‘funciones’ o ‘atribuciones’ determinadas positivas o de hacer y correlativamente negativas o de no hacer, en íntima dependencia con la peculiar situación asignada a cada uno de esos complejos orgánicos’.

GARCIA DE ENTERRIA al comentar a OTTO BACHOF expresa que los conflictos entre órganos constitucionales son decididos como cuestiones jurídicas y no políticas, puesto que ‘en toda interpretación de una norma hay una conformación de esta norma y que el juicio de valor judicial entraña una decisión  originaria sobre el orden jurídico’ (Bermejo Vera).

De allí que podamos afirmar que cuando determinados sujetos adoptan decisiones que no le corresponden ex suprema lege o según el ordenamiento subconstitucional y correlativamente, esas decisiones competen a otro de dichos sujetos, quedando planteado el conflicto objetivamente, el cual será constitucional en el primer caso o administrativo en el segundo, creándose el substrato que subyace a la transformación del conflicto político a la controversia constitucional o administrativa, mediante la debida postulación entre dichos sujetos de conocimiento discrepante del otro y, una vez formulada tal postulación transformadora del conflicto en controversia, queda investido el Tribunal Supremo de Justicia, del poder jurisdiccional para dirimirlo.-

Una vez transformado el conflicto político en controversia jurídica, corresponderá al Tribunal decidir a qué sujeto corresponden las atribuciones ya constitucionales o administrativas controvertidas, trátese de la adopción de decisiones asumiendo atribuciones, de indebida asunción de atribuciones o de actos ejecutados por invasión de atribuciones.

En nuestro sistema conflictual se persigue restablecer el equilibrio constitucional o subconstitucional alterado, cualquiera que fuera el modo de dicha alteración, siempre que se produzca una situación sin salida, manifestada por la recíproca comunicación de la discrepancia que transforma el conflicto en controversia, por el indebido ejercicio de competencias o del no ejercicio de atribuciones, que en última instancia señala al Tribunal Supremo de Justicia para pronunciar la decisión que coloque a cada sujeto en su lugar.

De allí que un conflicto será administrativo, cuando planteada una discusión razonada entre órganos o entes públicos, con el carácter de controversia, los sujetos no sean órganos con atribuciones y diseño organizacional consagrado en la propia Constitución y el thema decidendum se refiera a atribuciones y competencias de consagración subconstitucional” (destacado de la Sala).

 

Por otra parte, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia ha resuelto verdaderas controversias suscitadas entre poderes públicos y, en tal sentido, ha definido y explicado la disposición constitucional que la regula.

Así, en relación con las controversias constitucionales a que se refiere el numeral 9 del artículo 336 de la Constitución, esta Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse, con ocasión de un conflicto suscitado entre órganos del Poder Público, como lo son el Poder Ejecutivo Nacional y la Alcaldía Metropolitana de Caracas. En tal sentido, la Sala estableció lo siguiente:

“Se trata, así, de una controversia entre autoridades públicas, esto es, órganos investidos legítimamente de potestades públicas; las mismas se encuentran en la cima de sus respectivos niveles de influencia; el conflicto gira en torno al contenido y a los límites en que debe ser cumplida una competencia constitucional que es común a ambos, esto es, que les ha sido atribuida por la propia Constitución a los distintos niveles en que se estructuran los órganos del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal); y, por último, según afirma el solicitante, las actuaciones que denuncia realizadas por el Ministerio del Interior y Justicia, lo excluyen de ejercer su propia atribución, lo cual se habría evidenciado con el nombramiento de una nueva directiva en dicho cuerpo y con la prohibición de acceso a las autoridades relevadas y al Alcalde Metropolitano a los establecimientos intervenidos. Es decir, la dirección de dicho cuerpo policial, ya sea a través del ejercicio normal de una competencia o por imperio de una intervención administrativa, en cabeza de alguno de los órganos involucrados, excluiría la participación del otro, lo cual es un elemento característico de este tipo de controversias.

Tomando en cuenta estas premisas, la Sala es del criterio que, a la luz del artículo 336.9 de la Constitución, conforme al cual es competente para ‘Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público’, la situación planteada en virtud de sus características debe tramitarse a través del medio procesal en que se resuelve dicha potestad. Así se establece”. (sentencia No 3.191 del 11 de diciembre de 2002)

 

Asimismo, en sentencia No. 2.296 del 16 de noviembre de 2001 (caso: Mónica Fernández) la Sala sostuvo:

“De la transcripción de la norma anterior [numeral 9 del artículo 336 de la Constitución], se observa que es a esta Sala a quien corresponde dirimir aquellas controversias de carácter constitucional que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público. En el caso presente, tal como se ha señalado en la parte narrativa, se ha denunciado una interferencia por parte del Poder Legislativo, Poder Moral, y Poder Ejecutivo en el Poder Judicial, por lo tanto, corresponde a esta Sala el conocimiento de la presente denuncia, y así se declara”.

 

Ahora bien, de los anteriores razonamientos surge como conclusión que no debe confundirse al conflicto de anormalidad institucional, contemplado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal con cualesquier otro tipo de controversias o conflictos en que participen los Poderes Públicos, bien sea de carácter administrativo o constitucional, pues atienden a situaciones distintas y, a pesar que el régimen que delimita y regula las “controversias administrativas” y las “controversias constitucionales” está contenido en la nueva Constitución y aquél es preconstitucional, la Sala considera que el contenido en la citada Ley Orgánica en nada contraría a la resolución de estas controversias y que, por el contrario mantener su vigencia, cumple una conveniente función dentro de un régimen tan especial como lo es el municipal, aunado a que los sujetos involucrados en tales figuras son absolutamente diferentes, aunque no se excluye la posibilidad de que una situación conflictiva suscitada en un Municipio o que afecte de alguna manera sus actividades pudiera llegar a ser una controversia constitucional, si fuere el caso.

Puede decirse, sin embargo que en general, mientras en los conflictos suscitados en los municipios se encuentran involucrados sujetos de ese mismo nivel local, indistintamente de la específica legitimación que establece la norma, y es la ley la que regula el supuesto, en los demás, los órganos involucrados pertenecen a poderes o niveles estatales distintos, es decir que la controversia se plantea entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades (266.4), o entre cualesquiera de los órganos del Poder Público (336.9), siendo la Constitución la que disciplina tal situación.

De derecho comparado tenemos que en España, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contiene una regulación “de los conflictos constitucionales”, la cual abarca dos supuestos conflictuales: entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de estas entre sí, y entre órganos constitucionales del Estado.

“En ambos casos, los procesos conflictuales se distinguen con claridad de los procesos de amparo y inconstitucionalidad. Mientras en los conflictos se pretende resolver las divergencias sobre competencias o atribuciones de varios órganos o entes, derivadas de una distinta interpretación de las normas constitucionales, la pretensión de los otros dos procesos es bien distinta: controlar en abstracto la regularidad de una norma inferior respecto de otra superior, o bien proteger a los ciudadanos frente a violaciones de sus derechos y libertades ocasionadas por los poderes públicos. Aunque deba admitirse que la riqueza en casos fronterizos que otorga la realidad pueda hacer tambalear a veces estos principios (piénsese, p.ej., en el debate en torno a la naturaleza de los supuestos previstos en el art. 67 L.O.T.C). (Vide El Conflicto Entre Órganos Constitucionales, García Roca F. Javier, Editorial Tecnos, 1987).

 

Valgan tales afirmaciones para el caso venezolano con las modificaciones correspondientes, pero como se observa partiendo del contenido expuesto, es decir, de las situaciones que pretende regular, puede decirse que en nada se asemeja a la situación que pretende regular el instituto contenido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al que la Sala se ha referido y al que se refiere el caso de autos. Basta con observar, para ello, la situación que en él se plantea.

De tal forma que, “[e]n caso de surgir una situación que amenace la normalidad institucional de un Municipio” al no provenir de una controversia suscitada con otro órgano del Poder Público, y no tratarse de una cuestión de carácter constitucional que suponga la ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, es decir, el asunto debe tramitarse ante una instancia distinta de esta Sala Constitucional, bien sea a través del régimen de controversias administrativas, establecido en la Constitución, siéndole aplicable a los artículos 138 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o el que disponga la nueva Ley o a través del mecanismo contenido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal a tal efecto.

Sin embargo, considera la Sala imprescindible advertir que existe otra figura jurídica absolutamente distinta que, si bien puede crear una situación que amenace la normalidad institucional de un municipio o tenga relación con la legitimidad de las autoridades municipales, no debe confundirse con aquella. Se trata de la situación regulada en la misma Ley Orgánica de la forma que sigue:

“Artículo 69.-El Alcalde quedará suspendido en el ejercicio del cargo cuando el Concejo o Cabildo, por decisión expresa y motivada y con el voto de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes, impruebe la Memoria y Cuenta de su Gestión Anual. En este mismo acto, El Concejo o Cabildo Convocará a un Referéndum que se realizará en un Plazo Máximo de treinta (30) días, para que el Cuerpo Electoral Local se pronuncie sobre la revocatoria o no del mandato del Alcalde. Durante la suspensión, las funciones atribuidas al Alcalde serán ejercidas por el Concejal que designe la Cámara. Si el electorado se pronuncia por la revocatoria del mandato, se aplicará lo previsto en el artículo 54 de esta Ley sobre falta absoluta; caso contrario, el  Alcalde reasumirá sus funciones”.

            Esta norma, sin embargo, al ser preconstitucional y no adaptarse a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de 1999, es evidente que no se corresponde con la disposición contenida en el artículo 72 de este instrumento normativo, de allí que aquella ha devenido inconstitucional, como lo señaló la Sala en la sentencia antes citada No. 579 del 22 de marzo de 2002 (caso: Antolín del Campo) en la que sostuvo:

“En cuanto al alegado conflicto entre el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala observa que la iniciativa para el referendo revocatorio no es competencia del Concejo Municipal, a quien sólo incumbe la iniciativa para el referendo consultivo en ‘materias de especial trascendencia municipal y parroquial’, a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 eiusdem. Tratándose, por tanto, de un referendo revocatorio, cuya iniciativa corresponde a un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras según el artículo 72 de la misma Constitución, es claro que la iniciativa consagrada en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (iniciativa del Concejo en caso de no aprobación de la Memoria y Cuenta del Alcalde) colide con la iniciativa popular prevista en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara”.

 

Por tanto, esta Sala en esta ocasión ratifica tal criterio. Así se decide.-

No obstante, esta Sala Constitucional debe aclarar que la incompatibilidad del artículo 166 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal con los artículos 266.4 y 336.9 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declarada en la citada sentencia No. 579/2002, se refiere a las controversias constitucionales cuya competencia ha sido atribuida a la Sala Constitucional por el artículo 336.9, y no a las controversias administrativas que, según el artículo 266.4 eiusdem corresponden a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, pues, de acuerdo con los razonamientos expuestos, la norma no colide con el nuevo orden constitucional y, por el contrario evita que, situaciones de anormalidad de la vida local de un Municipio, que no constituyen conflicto constitucional alguno, sean resueltas por esta Sala. Así se declara expresamente.

De tal manera que, los hechos planteados en el caso sub júdice no pueden ser considerados o subsumibles en una controversia constitucional, de las contenidas en el numeral 9 del artículo 336 de la Constitución vigente, toda vez que ésta se limita, como quedó expuesto, a la resolución de conflictos entre órganos del Poder Público con relación al ejercicio de las atribuciones que le otorga la Constitución, en su parte orgánica, siendo por tanto un conflicto que debe resolverse, de ser procedente, de conformidad con el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, fijándose en consecuencia un nuevo criterio en relación con este tipo de conflictos originado en el seno del Poder Municipal. Así se decide.

Por los argumentos expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se declara incompetente para conocer de la presente solicitud y, en consecuencia, de conformidad con el criterio sostenido tanto por la Sala Electoral, como por la Sala Político Administrativa y por la Sala Plena de este Supremo Tribunal, y en abandono de cualquier interpretación de esta misma Sala que hubiese decidido lo contrario, se declara incompetente para resolver el conflicto a que se refiere el caso de autos, no acepta la declinatoria efectuada por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal y, en virtud del criterio vinculante contenido en el presente fallo, declara competente para conocer del mismo a la Sala Electoral de este mismo Tribunal para resolverlo, a la cual se ordena remitir el presente expediente. Así se declara finalmente.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, se declara INCOMPETENTE para conocer de la solicitud formulada por los ciudadanos José Natividad Gil, Tulio Berríos, José Humberto Vivas, Orlando Enrique Valero, María Elena Pinedo y Anneri Pérez Gil para resolver el conflicto surgido en el Municipio Cardenal Quintero del Estado Mérida; NO ACEPTA la declinatoria efectuada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia, DECLINA LA COMPETENCIA en la Sala Electoral de este Tribunal.

 

 

Nueva a.16 Conflicto autoridades. (SPA 18-09-2001 exp. Nº 2001-0365).

 

I

COMPETENCIA

Como se refirió anteriormente, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declinó su competencia en esta Sala para conocer los autos, en los términos siguientes:

     “(...) En el caso de autos, se evidencia de los recaudos acompañados que el ciudadano Ángel Alberto Linares Terán fue designado como Contralor, mediante concurso de credenciales, el 01 de agosto de 1996 y el 19 de diciembre de 2000, se reunieron los concejales electos y designaron nuevo Contralor Municipal, al ciudadano Luis Alberto Godoy Mazzarri titular de la cédula de identidad N° 5.779.455, médico veterinario, alegando como justificación para tal designación, que al Contralor Municipal, Ángel Alberto Linares, se le había vencido su período, hecho éste que es cierto pero la Cámara, según se evidencia de los recaudos anexos, especialmente, el Acta N° 1, violentó el artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que pauta que los Contralores Municipales deben ser electos mediante concurso en la forma allí establecida, por lo que el proceder de la Cámara es ilegal y violentó los artículos comentados, y dado que esta situación implica un conflicto de autoridades, es evidente que no se está en presencia exclusivamente de una destitución ilegalmente efectuada, sino de un conflicto institucional que debe ser decidido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, conforme pauta el mismo artículo 166 de la LORM. (...)”

 

Pasa la Sala a pronunciarse acerca de su competencia para conocer de esta causa, a cuyo fin corresponde examinar los alegatos esgrimidos por la parte recurrente, la cual mediante escrito reformatorio del libelo recursivo de fecha 19 de febrero de 2001, expuso lo siguiente:

     “(...)El recurrente, ÁNGEL ALBERTO LINARES TERÁN, en su condición de Contralor Titular del Municipio Candelaria del Estado Trujillo, fue designado mediante concurso de credenciales para el ejercicio de esa función pública el día 01 de agosto de 1996. Como es de sumo interés personal como también para el estado de derecho, nos dirigimos a esa competente autoridad judicial, par interponer, como en efecto lo hacemos, con fundamento a contenido del artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el pertinente Recurso Contencioso de Nulidad contra el acto administrativo aprobado y emanado del Concejo del Municipio Candelaria, con sede en la población de Chejendé del Estado Trujillo en sesión de fecha 19 de diciembre de 2000, por el cual se designó como Contralor Interno, al ciudadano: LUIS ALBERTO GODOY MAZZARY, y como consecuencia de ello, se produjo la destitución de nuestro representado recurrente como Contralor Titular, prescindiéndose total y absolutamente delos procedimientos legalmente establecidos. (...)”

     “(...)Como podrá observar el ciudadano Juez, de manera clara e inequívoca, esa minoría no calificada de cuatro (4) concejales del Concejo del  Municipio Candelaria, tomó la decisión de destituir al Contralor que tiene el carácter de titular, como lo es el ciudadano ÁNGEL ALBERTO LINARES TERÁN, y procedió a designar un Contralor Interino, al ciudadano Luis Alberto Godoy Mazzari, sin que se hubiese observado el estricto cumplimiento de las normativas legales pertinentes. (...)”

     “(...) SEGUNDO: Decida conforme al procedimiento establecido en el artículo 166  de la misma Ley Orgánica de Régimen Municipal a tenor de lo dispuesto en el artículo 92 eiusdem, para el trámite de las solicitudes de resolución de conflictos municipales y recursos de nulidad, como el aquí planteado, es especialísimo, delineado a partir de la evolución jurisprudencial en el tema, con características singulares que no admiten analogías con los demás procedimientos de la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que no se trata de una acción contra el Municipio, en la cual estén involucrados sus intereses patrimoniales; por el contrario, la esencia y razón de esta particular solicitud es lograr la restitución y salvaguarda del estado de derecho y la normalidad de la vida política del Ente Municipal. (...)”

 

Visto lo anterior, la Sala observa que el  a quo declinó la presente causa en virtud de lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley de Régimen Municipal, por considerar que estaba planteado en el caso de autos un conflicto institucional, ya que el Acta N° 1 de Instalación del Concejo Municipal cursante en el expediente, violenta lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual pauta que los Contralores Municipales deben ser electos mediante concurso en la forma allí establecida.

En tal sentido, la Sala ha determinado en diversas oportunidades que el requisito de procedencia  del medio procesal contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es la existencia de un conflicto entre autoridades municipales que entorpezca o amenace entorpecer la actividad del Municipio y, en consecuencia, amenace la prestación de servicio  por parte del mismo a la comunidad; situación que no es la del caso de autos, ya que como se evidencia de los alegatos de la parte recurrente y de las actas del expediente, la situación que está planteada es la ilegitimidad del nombramiento del Contralor Interino, señalando la parte actora que la misma se hizo contraviniendo lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; por tanto, al tratarse de una acción de nulidad  por inconstitucionalidad e ilegalidad contra un acto emanado de una autoridad municipal, el competente para conocer y decidir el caso de autos es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 181 eiusdem. Así se declara.

II

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuera declinada por el tribunal remitente y DECLARA que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental tiene competencia para conocer y decidir la presente causa.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Cúmplase lo ordenado.

 

 

 

 

 

 

B.- Breve referencia en materia de Amparo Constitucional

 

b.1 Proceso de amparo (SC-2-1-2000)

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

“Ante esas realidades que emanan de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala Constitucional, obrando dentro de la facultad que le otorga el artículo 335 ejusdem, de establecer interpretaciones sobre el contenido y alcance de las normas y principios constitucionales, las cuales serán en materia de amparo vinculantes para los tribunales de la República, interpreta los citados artículos 27 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en relación con el procedimiento de amparo previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, distinguiendo si se trata de amparos contra sentencias o de los otros amparos, excepto el cautelar, de la siguiente forma:

1.- Con relación a los amparos que no se interpongan contra sentencias, tal como lo expresan los artículos 16 y 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el proceso se iniciará por escrito o en forma oral conforme a lo señalado en dichos artículos; pero el accionante además de los elementos prescritos en el citado artículo 18 deberá también señalar en su solicitud, oral o escrita, las pruebas que desea promover, siendo esta una carga cuya omisión produce la preclusión de la oportunidad, no solo la de la oferta de las pruebas omitidas, sino la de la producción de todos los instrumentos escritos, audiovisuales o gráficos, con que cuenta para el momento de incoar la acción y que no promoviere y presentare con su escrito o interposición oral; prefiriéndose entre los instrumentos a producir los auténticos. El principio de libertad de medios regirá estos procedimientos, valorándose las pruebas por la sana crítica, excepto la prueba instrumental que tendrá los valores establecidos en los artículos 1359 y1360 del Código Civil para los documentos públicos y en el artículo 1363 del mismo Código para los documentos privados auténticos y otros que merezcan autenticidad, entre ellos los documentos públicos administrativos.

Los Tribunales o la Sala Constitucional que conozcan de la solicitud de amparo, por aplicación de los artículos de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, admitirán o no el amparo, ordenarán que se amplíen los hechos y las pruebas, o se corrijan los defectos u omisiones de la solicitud, para lo cual se señalará un lapso, también preclusivo. Todo ello conforme a los artículos 17 y 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Admitida la acción, se ordenará la citación del presunto agraviante y la notificación del Ministerio Público, para que concurran al tribunal a conocer el día en que tendrá lugar la audiencia oral, la cual tendrá lugar, tanto en su fijación como para su practica, dentro de las noventa y seis (96) horas a partir de la última notificación efectuada. Para dar cumplimiento a la brevedad y falta de formalidad, la notificación podrá ser practicada mediante boleta, o comunicación telefónica, fax, telegrama, correo electrónico, o cualquier medio de comunicación interpersonal, bien por el órgano jurisdiccional o bien por el Alguacil del mismo, indicándose en la notificación la fecha de comparecencia del presunto agraviante y dejando el Secretario del órgano jurisdiccional, en autos, constancia detallada de haberse efectuado la citación o notificación y de sus consecuencias.

En la fecha de la comparecencia que constituirá una audiencia oral y pública, las partes, oralmente, propondrán sus alegatos y defensas ante la Sala Constitucional o el tribunal que conozca de la causa en primera instancia, y esta o este decidirá si hay lugar a pruebas, caso en que el presunto agraviante podrá ofrecer las que considere legales y pertinentes, ya que este es el criterio que rige la admisibilidad de las pruebas. Los hechos esenciales para la defensa del agraviante, así como los medios ofrecidos por él se recogerán en un acta, al igual que las circunstancias del proceso.

La falta de comparecencia del presunto agraviante a la audiencia oral aquí señalada producirá los efectos previstos en el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

La falta de comparencia del presunto agraviado dará por terminado el procedimiento, a menos que el Tribunal considere que los hechos alegados afectan el orden público, caso en que podrá inquirir sobre los hechos alegados, en un lapso breve, ya que conforme al principio general contenido en el artículo 11 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 14 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en materia de orden público el juez podrá tomar de oficio las providencias que creyere necesarias.

En caso de litis consorcios necesarios activos o pasivos, cualquiera de los litis consortes que concurran a los actos, representará al consorcio.

El órgano jurisdiccional, en la misma audiencia, decretará cuáles son las pruebas admisibles y necesarias, y ordenará, de ser admisibles, también en la misma audiencia, su evacuación, que se realizará en ese mismo día, con inmediación del órgano en cumplimiento del requisito de la oralidad o podrá diferir para el día inmediato posterior la evacuación de las pruebas.

Debido al mandato constitucional de que el procedimiento de amparo no estará sujeto a formalidades, los trámites como se desarrollarán las audiencias y la evacuación de las pruebas, si fueran necesarias, las dictará en las audiencias el tribunal que conozca del amparo, siempre manteniendo la igualdad entre las partes y el derecho de defensa. Todas las actuaciones serán públicas, a menos que por protección a derechos civiles de rango constitucional, como el comprendido en el artículo 60 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se decida que los actos orales sean a puerta cerrada, pero siempre con inmediación del tribunal.

Una vez concluido el debate oral o las pruebas, el juez o el Tribunal en el mismo día estudiará individualmente el expediente o deliberará (en los caso de los Tribunales colegiados) y podrá:

a.                 Decidir inmediatamente; en cuyo caso expondrá de forma oral los términos del dispositivo del fallo; el cual deberá ser publicado íntegramente dentro de los cinco (5) días siguientes a la audiencia en la cual se dictó la decisión correspondiente. El fallo lo comunicará el juez o el presidente del Tribunal colegiado, pero la sentencia escrita la redactará el ponente o quien el Presidente del Tribunal Colegiado decida.

b.                 El dispositivo del fallo surtirá los efectos previstos en el artículo 29 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, mientras que la sentencia se adaptará a lo previsto en el artículo 32 ejusdem.

c.                  Diferir la audiencia por un lapso que en ningún momento será mayor de cuarenta y ocho (48) horas, por estimar que es necesaria la presentación o evacuación de alguna prueba que sea fundamental para decidir el caso, o a petición de alguna de las partes o del Ministerio Público.

Contra la decisión dictada en primera instancia, podrá apelarse dentro de los tres (3) días siguientes a la publicación del fallo, la cual se oirá en un sólo efecto a menos que se trate del fallo dictado en un proceso que, por excepción, tenga una sola instancia. De no apelarse, pero ser el fallo susceptible de consulta, deberá seguirse el procedimiento seguido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esto es, que la sentencia será consultada con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente el expediente, dejando copia de la decisión para la ejecución inmediata. Este Tribunal decidirá en un lapso no mayor de treinta (30) días. La falta de decisión equivaldrá a una denegación de justicia, a menos que por el volumen de consultas a decidir se haga necesario prorrogar las decisiones conforma al orden de entrada de las consultas al Tribunal de la segunda instancia.

Cuando se trate de causas que cursen ante tribunales cuyas decisiones serán conocidas por otros jueces o por esta Sala, por la vía de la apelación o consulta, en cuanto a las pruebas que se evacuen en las audiencias orales, se grabarán o registrarán las actuaciones, las cuales se verterán en actas que permitan al juez de la Alzada conocer el devenir probatorio. Además, en la audiencia ante el Tribunal que conozca en primera instancia en que se evacuen estas pruebas de lo actuado, se levantará un acta que firmarán los intervinientes. El artículo 189 del Código Procedimiento Civil regirá la confección de las actas, a menos que las partes soliciten que los soportes de los actas se envíen al Tribunal Superior.

Los Jueces Constitucionales siempre podrán interrogar a las partes y a los comparecientes.

2.- Cuando el amparo sea contra sentencias, las formalidades se simplificarán aún más y por un medio de comunicación escrita que deberá anexarse al expediente de la causa donde se emitió el fallo, inmediatamente a su recepción, se notificará al juez o encargado del Tribunal, así como a las partes en su domicilio procesal, de la oportunidad en que habrá de realizarse la audiencia oral, en la que ellos manifestarán sus razones y argumentos respecto a la acción. Los amparos contra sentencias se intentarán con copia certificada del fallo objeto de la acción, a menos que por la urgencia no pueda obtenerse a tiempo la copia certificada, caso en el cual se admitirán las copias previstas en el artículo 429 del Código Procedimiento Civil, no obstante en la audiencia oral deberá presentarse copia auténtica de la sentencia.

Las partes del juicio donde se dictó el fallo impugnado podrán hacerse partes, en el proceso de amparo, antes y aún dentro de la audiencia pública, mas no después, sin necesidad de probar su interés. Los terceros coadyuvantes deberán demostrar su interés legítimo y directo para intervenir en los procesos de amparo de cualquier clase antes de la audiencia pública.

La falta de comparecencia del Juez que dicte el fallo impugnado o de quien esté a cargo del Tribunal, no significará aceptación de los hechos, y el órgano que conoce del amparo, examinará la decisión impugnada.”

 

b.2 Efectos abiertos del amparo (SC-17-12-2001):

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

 A juicio de esta Sala, el control difuso de la Constitución no corresponde al Poder Ejecutivo, sino que este es exclusivo del Poder Judicial, en consecuencia, no puede el Ministerio del Interior y de Justicia no aplicar la normativa correspondiente al Fondo de Previsión Social de los Registradores y Notarios, fundado en que el mismo sea discriminatorio.

 

Se trata de normas vigentes que deben ser cumplidas y que -observa la Sala- se refieren a un grupo de personas que adquirieron derechos durante la vigencia de dicho fondo y a quienes se les estaría violando los beneficios laborales que le puedan corresponder como funcionarios, si se le desmejoran los derechos a la jubilación en la forma como los han adquirido, los que constituiría una infracción al artículo 89 Constitucional.

 

En consecuencia, debe de inmediato el Ministerio del Interior y Justicia dar curso a las jubilaciones de los accionantes y de quienes se encuentren en situación idéntica, siempre que reúnan las condiciones señaladas en la normativa del Fondo de Previsión Social de Registros y Notarías desde la fecha en que les correspondía la jubilación.

 

Consecuencia natural del Derecho de Defensa (artículo 49 Constitucional), es que los efectos directos de la sentencia solo tengan lugar entre las partes efectivas del proceso. De allí que el demandado deba ser citado o emplazado personalmente o por medio de un defensor, y si se trata de fallos que surten efectos erga omnes, mediante edictos se cita a toda la sociedad, o a su representante, el Ministerio Público (o a ambos), a fin que ella o los interesados dentro de la colectividad puedan defenderse.

 

Sin embargo, y debido a la naturaleza de algunas relaciones o situaciones jurídicas, personas que no han sido partes en un proceso, pero que eran potenciales litis consortes facultativos, pueden gozar de los efectos directos del fallo dictado en un juicio donde no fueron partes, siempre que dicha decisión los beneficie. Tal ocurre en materia de solidaridad donde el artículo 1.236 del Código Civil expresa: “La sentencia dictada contra uno de los deudores solidarios no produce los efectos de la cosa juzgada contra los otros codeudores. La sentencia dictada a favor de uno de los deudores aprovecha a los otros, a menos que se le haya fundado en una causa personal al deudor favorecido”.

 

Mientras el artículo 1.242 del Código Civil reza: “La sentencia condenatoria obtenida por uno de los acreedores contra el deudor común, aprovecha a los otros. La sentencia dictada a favor del deudor aprovecha a éste contra todos los acreedores, a menos que se le haya fundado en una causa personal al acreedor demandante”.

 

Ambas normas previenen que personas que no han sido partes en un proceso gocen de sus efectos.

 

También, los efectos expansivos o extensivos de la sentencia penal (artículo 438 del Código Orgánico Procesal Penal), ha sido interpretada por esta Sala, que en lo que los beneficie, puede el fallo extenderse a personas que se encuentren en la misma situación y les sean aplicables idénticos motivos, aunque no sean litis consortes en un mismo proceso, tal como lo sostuvo la Sala en decisión del 27 de marzo de 2001 (Caso: María del Carmen Torres Herrero).

 

Luego, la ley reconoce que personas que no sean partes de un juicio puedan gozar de los efectos directos del fallo que allí se dicte, siempre que estos le sean favorables. No se trata de una representación sin poder que las partes hayan efectuado por estos beneficiarios, sino de efectos extensivos de los fallos para evitar sentencias contrarias o contradictorias, y que además, por razón de celeridad y economía procesal, tratan de impedir una proliferación de juicios que atentaría contra la justicia efectiva.

 

La realidad de que existen situaciones o relaciones jurídicas que vinculan a personas en una misma situación jurídica, llevó a esta Sala, a que en las acciones para ejercer derechos o intereses difusos o colectivos, deba ordenarse la citación por edictos a todos los interesados, y en algunos casos en que no se publicó el edicto, la Sala consideró que a pesar de ello los efectos directos de la sentencia podían extenderse a otras personas que no eran partes, si les favorecían, y así, en fallo de 6 de abril de 2001 (Caso: Glenda López y otros vs IVSS), la Sala señaló:

 

“Por último, debe esta Sala hacer particular referencia al llamado «carácter personalísimo de la acción de amparo», el cual sirvió de fundamento al Tribunal de la causa para negar la solicitud de extensión de efectos del mandamiento de amparo respectivo, a todas aquellas personas que siendo beneficiarias del sistema de seguridad social, les haya sido diagnosticado el Virus de Inmunodeficiencia Humana y el Síndrome de Inmunodeficiencia adquirida, y se les haya negado la entrega regular y permanente de los medicamentos necesarios para el respectivo tratamiento, así como la cobertura de los exámenes médicos especializados para optimizar dicho tratamiento.

 

En este sentido, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo señaló en el fallo recurrido que el carácter personalísimo de la acción de amparo «conduce a que el mandamiento que pudiera dictarse sólo obra en beneficio de aquellos que intentaron la acción y no para todos los que pudieran encontrarse bajo el mismo supuesto, lo que significaría otorgar al amparo efectos erga omnes, desvirtuándose así el objeto fundamental del mismo, que es la restitución a un sujeto de derecho de una garantía jurídica tutelada por la Constitución».

 

Al respecto, cabe observar que el ordenamiento positivo vigente otorga un fundamento constitucional al petitorio de los accionantes, en relación con la extensión de los efectos del mandamiento de amparo a todas las personas que se encuentren en idéntica situación de aquéllos en cuyo favor éste se acuerde. Así, debe observarse el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo tenor dispone:

 

«Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.

 

El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles» (subrayado de esta Sala).

 

Respecto del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, y particularmente haciendo referencia a los derechos e intereses colectivos o difusos, esta Sala sostuvo en decisión del 30 de junio de 2000 (Caso: Defensoría del Pueblo vs. Comisión Legislativa Nacional) que:

 

«[E]l derecho o interés difuso se refiere a un bien que atañe a todo el mundo, a personas que en principio no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, sino que es un bien asumido por los ciudadanos (pluralidad de sujetos), que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión. Ellos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada [...] Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor grado a todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de conciencia del grupo social, es diferente a la lesión que se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, aunque no cuantificado o individualizado, como serían los habitantes de una zona del país, afectados por una construcción ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona. Estos intereses concretos, focalizados, son los colectivos, referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos».

 

[...]

 

El interés de los vecinos de una urbanización, o un barrio, que se ve desmejorado en sus servicios públicos por una construcción, por ejemplo, también responde a un bien jurídico suprapersonal, pero es determinable, localizable en grupos específicos, y ese es el interés que permite la acción colectiva. Ese es el interés colectivo, él da lugar a los derechos colectivos, y puede referirse a un objeto jurídico determinado.

 

[...]

 

[L]a Sala considera que si el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla, sin distinción de personas la posibilidad de acceso a la justicia para hacer valer derechos e intereses, incluso los colectivos y difusos, tal acceso debe interpretarse en forma amplia, a pesar del rechazo que en otras partes y en algunas leyes venezolanas, exista contra el ejercicio individual de acciones en defensa de intereses o derechos difusos o colectivos».

 

De lo anterior, emerge que el pedimento de los accionantes en este sentido tiene lugar en derecho, por cuanto la extensión de los efectos del mandamiento de amparo otorgado en su favor, a todos aquellos seropositivos beneficiarios del sistema de seguridad social, conduce a la protección de un segmento relativamente importante de la sociedad, compuesto por individuos a los cuales resulta forzoso restablecer en el goce de sus derechos y garantías constitucionales.

 

La Sala observa que, a pesar que no existía reconocida en la ley una acción judicial para ejercer derechos e intereses colectivos, motivo por el cual ésta no se ejerció directamente en esta causa, ella contiene la petición en protección de un derecho colectivo (el de los agraviados), por lo que esta Sala, en cuanto a ese aspecto de la pretensión, le da el tratamiento de una acción de amparo por intereses colectivos, la cual es posible incoar, conforme a lo señalado en la aludida sentencia de esta Sala del 30 de junio de 2000.

 

Debe acotarse, que en los casos en los cuales la acción de amparo es interpuesta con base en un derecho o interés colectivo o difuso, el mandamiento a acordarse favorecerá bien a un conjunto de personas claramente identificables como miembros de un sector de la sociedad, en el primer caso; bien a un grupo relevante de sujetos indeterminados apriorísticamente, pero perfectamente delimitable con base a la particular situación jurídica que ostentan y que les ha sido vulnerada de forma específica, en el segundo supuesto. Así, no resulta cierto que el amparo destinado a proteger tales situaciones jurídicas de múltiples sujetos, posea efectos erga omnes, tal como lo señalara el a quo, pues, como se ha visto, sus beneficiarios son susceptibles de una perfecta determinación y la tutela a ellos brindada es siempre concreta, mas nunca de modo genérico.

 

En tal virtud, debe esta Sala acordar lo solicitado a este respecto y, en consecuencia, cabe ordenar que el presente amparo sea otorgado a todas las personas que: (i) se encuentren inscritas en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, (ii) les haya sido diagnosticada la enfermedad del VIH/SIDA, (iii) que cumplan los requisitos legales para obtener los beneficios derivados del sistema de seguridad social, y (iv) que hayan solicitado a las autoridades del prenombrado Instituto la entrega de los medicamentos necesarios para el respectivo tratamiento, así como el de las enfermedades oportunistas. Así se declara”.

 

De nuevo la Sala debe resolver una acción de amparo, que si bien es cierto no parece atender a derechos o intereses difusos o colectivos, conforme a los lineamientos de la sentencia de esta Sala de 30 de junio de 2000 (Caso: Dilia Parra Guillén), si se refiere a unos accionantes que están en idéntica situación jurídica que otros que no son partes en esta causa, y que sufren o pueden sufrir infracción a los derechos constitucionales de que trata este amparo, por lo que es necesario decidir si esos potenciales litis consortes facultativos, sin ser partes en esta causa, pueden gozar de los efectos del fallo que se dicte en este proceso, si es que ellos los benefician.

 

La resolución de tal cuestión está íntimamente unida a la naturaleza de la pretensión incoada. Se trata de un amparo constitucional, y el juez que ejerce la jurisdicción en materia constitucional, se rige, en muchos aspectos, por principios diferentes a los del juez que ejerce la jurisdicción en materia de naturaleza civil.     

 

Como antes se apuntó, existen personas que tienen un mismo vínculo jurídico con otras pero en sus relaciones con esa otra, derivadas del vínculo, pueden asumir posiciones disímiles, lo que puede originar litigios diferentes; de allí la existencia de los litis consorcios facultativos.

 

Sin embargo, en el orden constitucional puede ocurrir que el vínculo común que deriva de derechos o garantías constitucionales establezca una idéntica situación jurídica para muchas personas, y si dichos derechos o garantías fueren infringidos, se lesionaría o amenazaría con infracción a todos los que se encuentran en la idéntica situación.

 

Esta Sala en anteriores oportunidades ha expresado -y lo reitera-que el Derecho Procesal Constitucional difiere del procesal común, ya que las normas del Código de Procedimiento Civil, orientadas a resolver litigios entre partes, que solo son atinentes a ellas y a sus propios intereses, tienen que tener una connotación distinta a la de los procesos constitucionales, donde el mantenimiento de la supremacía, efectividad y de los principios constitucionales, no solo son materias atinentes a todo el mundo, sino que no pueden verse limitados por formalismos, o instituciones que minimicen la justicia constitucional.

 

Por ello, la Sala ha sostenido que los requisitos que exige el Código de Procedimiento Civil a las sentencias, no se aplican totalmente a las de los Tribunales Constitucionales, y se añade ahora, que los efectos de los fallos constitucionales tampoco pueden ser totalmente idénticos a los de las decisiones de otros campos de la jurisdicción.

 

De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia; la cual debe ser idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles, y estos principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se une el de la eficacia de los trámites señalado en el artículo 257 eiusdem, permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal constitucional pueda tener un alcance mas amplio que los fallos del proceso de naturaleza civil.

 

Una de las características de algunas sentencias del ámbito constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no son partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a las partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la hayan solicitado con motivo de un juicio determinado.

 

 

Resulta contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo célere (expedito) del mismo, que sí las partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma infracción, no puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o contradictorias.

 

 

El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que busca la idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el constitucional, resulta contrario a los fines constitucionales, que a quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con otros, víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los mismos fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo que se dicten sentencias contradictorias.

 

 

En estos casos, se está en presencia de efectos procesales que se extienden a una comunidad en la misma situación jurídica, la cual es diversa de la comunidad de derecho contemplada en el Código Civil, pero existente con relación a las infracciones constitucionales que a todos aquejan y que no puede sostenerse que existe con respecto a unos (los que demandaron y obtuvieron sentencia favorable) y no con respecto a otros, los no demandantes.

 

 

Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no demandantes pueden renunciar o no a ellos, pero existe una declaración a favor de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de la cual se aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no le caduque su acción, ya que de caducarles ellos no tendrían derecho a la fase ejecutiva de una acción caduca.

 

En consecuencia, acciones como las de amparo constitucional, si son declaradas con lugar, sus efectos se hacen extensibles a todos los que se encuentran en la misma e idéntica situación así no sean partes en el proceso.

 

Por lo tanto, los Notarios y Registradores que legalmente califican para recibir la jubilación del Fondo de Pensiones de los Notarios y Registradores, que no participaron en esta causa, a quienes no le ha caducado su acción, tienen derecho de adherirse al fallo y solicitar su ejecución, ya que gozan de los efectos del mismo, siempre que acrediten en autos fehacientemente su condición de Notarios o Registradores y el cumplimiento de los requisitos para ser jubilados conforme a las normas mencionadas. De hacerlo le notificará al querellado a fin que exponga lo que crea conveniente, debiéndose abrir una articulación probatoria en base al artículo 607 del Código de Procedimiento Civil si el querellado disintere el derecho del peticionista, el cual de serle negado por el juez de la ejecución, podrá dilucidar el mismo en juicio aparte.

 

La Sala recuerda que el amparo Constitucional no produce cosa juzgada material y que por tanto si los accionantes no obtuvieren un fallo favorable, por falta de pruebas, ello no impide que otros incoen de nuevo la acción y que se les ampare, caso en que el efecto extensivo del fallo beneficiara a los perdidosos.

 

Por todas estas razones, la Sala declara que quienes se encuentran en igual situación que los accionantes, por tener idéntico vínculo jurídico con el agraviante y habérseles violado su situación jurídica, si no les ha caducado la acción de amparo pueden adherirse a este fallo y pedir su cumplimiento en el mismo término señalando para los accionantes.

 

Aquellos a quienes les sea discutida su condición por el Ministerio del Interior y Justicia, y resultaren perdidosos en la articulación, así como los que no califiquen para incoar este amparo, podrán recurrir a la vías ordinarias para dilucidar sus derechos, y así se declara.

 

Decisión

 

Es por las consideraciones que anteceden, que este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

 

 Por tal razón, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley declara:

 

 

 

 1) Sin lugar la acción de amparo constitucional incoada por la ciudadana Alejandrina Pietri de Pérez, asistida por el abogado Henrique Iribarren Monteverde.

 

 2) Con lugar la acción de amparo interpuesta por las ciudadanas Yolanda Angélica Derett García, Isabel Alcalá Perdomo y Haydee Zambrano de Solórzano, Haydee Margarita Parra Araujo, Luisa Estefanía Coello A. y Carmen Eugenia Naranjo, contra los respectivos actos administrativos dictados en ejecución del Decreto N° 304 del 11 de septiembre de 1999, por el Ministerio del Interior y Justicia, y se Ordena que de inmediato, y con la prontitud necesaria, se tramiten las jubilaciones dentro del término de un mes contado a partir de la presente fecha conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica de Amparo y Garantías Constitucionales, so pena de incurrir en desobediencia a la autoridad conforma al artículo 29 ejusdem.

 

La Sala declara que quienes se encuentran en igual situación que las accionantes, por tener idéntico vínculo jurídico con el agraviante y habérseles violado su situación jurídica, si no les ha caducado la acción de amparo pueden adherirse a este fallo y pedir su cumplimiento en el mismo término señalando para los accionantes.

 

Aquellos a quienes les sea discutida su condición por el Ministerio del Interior y Justicia, y resultaren perdidosos en la articulación, así como los que no califiquen para incoar este amparo, podrán recurrir a la vías ordinarias para dilucidar sus derechos, y así se declara.”

 

b.3 En materia de amparo constitucional tributario puede conocer un juez diferente a tributario.

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

“Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer del presente recurso de apelación conforme a la declinatoria que en su favor hiciera la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal y, en tal sentido, reiterando los criterios asentados por esta Sala en sus sentencias de 29 de junio de 2001 (Caso: Tropicana C.A.); 30 de octubre de 2001 (Caso: Weplast C.A.) en las que se determinó la competencia para conocer en primera y segunda instancia de la acción de amparo constitucional en materia afín con la materia tributaria y, en las que, con fundamento en las disposiciones previstas en los artículos 335 de la Constitución; 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; y  220 del Código Orgánico Tributario, en lo que concierne a la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en materia tributaria, se declaró esta Sala competente para conocer de las apelaciones  y consultas  que se ejerzan contra las sentencias que, en materia de amparo constitucional, dicten la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, los Juzgados Superiores de la República y, en especial, los Juzgados Superiores  de lo Contencioso Tributario y, puesto que la presente apelación se ha ejercido contra  una sentencia dictada en materia de amparo constitucional, por el Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, esta Sala se considera competente para conocer de la presente causa, y así se declara.

 

Pasa esta Sala a pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido, a cuyo fin observa:

 

En primer lugar esta Sala, en atención a la naturaleza de ser de inminente orden público atribuida a la acción de amparo por el artículo 14 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y a la garantía constitucional del derecho a ser juzgado por el juez natural, analiza el alegato del apelante,  relativo a la incompetencia del tribunal a quo.

 

El 14 de septiembre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ante quien fue primeramente interpuesta la presente acción, se declaró incompetente para conocer de la misma, fundando su declaración en que los hechos indicados como lesivos se reportan a la emisión de planilla de liquidación de derechos de registro y conceptos conexos, y en la aplicación del criterio reiterado de esta Sala referente al principio general conforme al cual la competencia  en materia de amparo constitucional se fija ratione materiae, “es decir, en razón de la afinidad que con la materia tenga la pretensión de amparo constitucional ejercida...”, obviando aplicar la excepción establecida en criterio vinculante de esta Sala en sentencia de 8 de diciembre de 2000, (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo) que indicó:

 

E) La Sala decide que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo continuará conociendo en primera instancia de los amparos autónomos contra los actos administrativos, omisiones o vías de hecho de los organismos del poder público que ha venido hasta ahora conociendo en esa instancia, dejando a salvo la actuación de los jueces de primera instancia y de municipio en los supuestos consagrados en el literal D) de este fallo.”

 

Por su parte el Tribunal a quo, afirmó su competencia para conocer de la presente causa en que la misma está relacionada con el acto administrativo de emisión de planillas de liquidación de derechos registrales que, en su criterio (compartiendo el criterio asentado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 14 de septiembre de 2001), reflejaría la actividad tributaria asignada por la Ley a las oficinas de registro.

 

Ahora bien, con relación a la competencia para conocer de los amparos incoados contra registradores subalternos, entes administrativos adscritos al Ministerio de Interior y Justicia, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia,  con fundamento en el numeral 3 del artículo185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en ausencia de norma específica, había venido atribuyéndosela a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en razón de la naturaleza del órgano señalado como agraviante, criterio considerado en materia administrativa de aplicación preferente al de la afinidad material de los derechos que se dicen violados o infringidos.

 

No obstante, en sentencia de 29 de junio de 2001 (Caso: Tropicana C.A.), esta Sala estableció lo siguiente:

 

Se concluye entonces que, el ámbito material en el cual se produjo la supuesta amenaza de lesión, es el jurídico tributario, pues la misma tuvo origen en la relación de esta naturaleza, existente entre la referida Alcaldía y la prenombrada contribuyente, conforme a la cual –y dentro de las garantías que el ordenamiento positivo exige– el ente político-territorial en cuestión detentaba el Poder Tributario para imponer coactivamente a aquélla, la obligación de entregar una parte de sus rentas para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, en armonía con el principio de justa distribución de las cargas públicas; y particularmente, el pago de la patente de Industria y Comercio, conforme a la potestad tributaria que confiriera a los Municipios el artículo 31 de la Constitución de 1961.

Como corolario de lo expuesto, no comparte esta Sala el criterio esbozado por el a quo, según el cual –dado que la presente acción había sido incoada contra un ente administrativo, como lo es la mencionada Dirección de Hacienda Municipal– su conocimiento correspondería a un Juzgado con competencia en materia contencioso-administrativa, pues como se ha visto, dentro de la multiplicidad de relaciones que se generan entre la Administración y un determinado administrado, existe una que ha sido dotada de tal especificidad (relación jurídico tributaria), que el mismo ordenamiento positivo ha insertado dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, órganos jurisdiccionales dotados de esta competencia contenciosa fiscal.

En efecto, cabe señalar que los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario (órganos jurisdiccionales de primer grado en dicha materia contencioso-administrativa especial), fueron creados mediante Decreto N° 1.750 (G.O. N° 32.630 del 23 de diciembre de 1982) con jurisdicción en todo el territorio de la República. A tales Juzgados, les fue otorgada en un comienzo, y conforme a las previsiones del Código Orgánico Tributario de 1982, competencia para conocer de las impugnaciones incoadas contra actos administrativos fiscales emanados de la Administración Tributaria Nacional, excluyendo de su ámbito material de conocimiento, aquellas ejercidas contra actos que provinieren de las administraciones fiscales estadales y municipales, quedando estas últimas sujetas a la aplicación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, tanto en lo atinente al procedimiento de impugnación de actos de efectos particulares, como en lo relativo a la determinación del órgano jurisdiccional a cuyo conocimiento estaban sometidas, conforme la previsión del artículo 181 de la referida ley, según el cual «[m]ientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción [...]».

No es sino a partir de la reforma efectuada en el mencionado Código en el año 1992, criterio plasmado igualmente en la posterior reforma de 1994 que da lugar al Código vigente, que fue unificado el régimen contencioso fiscal, igualándose el procedimiento impugnativo y otorgando de manera privativa competencia a estos tribunales (contencioso-tributarios) para el conocimiento de las acciones y recursos en contra de los órganos de la Administración Tributaria, aún si fueren incoados en contra de las administraciones fiscales de los entes político-territoriales menores, excluyéndose así al contencioso tributario estadal y municipal de la aplicación del mencionado artículo 181 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal (vid. a este respecto, sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, del 12 de agosto de 1993, caso: Colgate-Palmolive).

La anterior reflexión, halla su fundamento en el hecho de que la sentencia dictada por el a quo, arribó a conclusiones contrarias a las aquí plasmadas, siendo que las mismas resultaban aplicables al tiempo en que tal decisión fue proferida, esto es, en 31 de agosto de 1994, dada la vigencia en aquella oportunidad de las normas que han sido objeto del presente análisis.

Determinado pues, que en el caso sub examine la afinidad de la materia es la contenciosa fiscal, y que el Municipio Autónomo Mariño del Estado Nueva Esparta funge como ámbito espacial en el cual se produjo la presunta lesión, cabe observar que no existe un Juzgado denominado de Primera Instancia al cual le haya sido atribuida por la ley la competencia contencioso-tributaria de forma particular sobre el referido municipio, lo cual conduce a esta Sala a dilucidar el órgano jurisdiccional competente para conocer de las acciones de amparo constitucional incoadas contra los órganos de la Administración Tributaria Nacional, Estadal o Municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

A tal fin, se observa que de conformidad con el citado Decreto 1.750 emanado del Consejo de la Judicatura, la jurisdicción contenciosa fiscal está conformada (i) por nueve Juzgados Superiores en lo Contencioso Tributario como tribunales de primer grado, todos ellos con sede en la ciudad de Caracas y con competencia territorial nacional; y (ii) por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal como Tribunal de Alzada de los prenombrados Juzgados Superiores.

A pesar de la letra del comentado artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, resulta necesario dotar a los prenombrados Juzgados Superiores  de la competencia para conocer de la acciones de amparo constitucional que se incoaren en la materia contencioso-fiscal, pues, como se dijo anteriormente, el criterio rationæ materiæ garantiza la especialidad del conocimiento de Juzgador, en beneficio del justiciable, con las excepciones que serán analizadas infra al analizar el supuesto excepcional del artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Entonces, y mientras no sea modificado el régimen legal antes comentado, las acciones de amparo interpuestas en contra de los entes de la Administración Tributaria Nacional, Estadal o Municipal, corresponderá su conocimiento en primer grado de la jurisdicción constitucional a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Tributario.

Con respecto al órgano superior a que alude el artículo 35 de la referida ley, debe observarse que, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a la cual fue creada esta Sala Constitucional, como última intérprete y máxima garante de los principios y valores que informan nuestra Carta Magna, fue modificado el régimen de competencias aplicable a la materia de amparo constitucional hasta ese entonces, pues vista la marcada especialización otorgada a esta Sala Constitucional por el constituyente, a ella debe corresponder como cúspide de la Jurisdicción Constitucional, el conocimiento de la acciones de amparo, ya sea en primera instancia en los supuesto contenidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, bien por la vía de consulta o apelación a que hace referencia el artículo 35 eiusdem (vid. sentencia N° 1/2000, caso: Emery Mata Millán).

Por otra parte, conviene acotar que lo antes dispuesto debe regir únicamente en los casos de acciones de amparo interpuestas de conformidad con la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de forma tal que la acción de amparo (tributario) a que alude el artículo 215 del Código Orgánico Tributario, queda sujeta a la aplicación plena de las disposiciones del referido cuerpo normativo (sobre las diferencias existentes entre ambas acciones, véase el exhaustivo estudio contenido en la sentencia 654/2000, caso: Sucesión de Carlos Alberto Domínguez Gómez).

II

Visto pues, que el juzgado competente para haber decidido la acción de amparo objeto de estos autos en primera instancia, es un Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario, y que sin embargo, actuando bajo el supuesto contenido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta se atribuyó el conocimiento de la acción en primera instancia, conviene analizar la referida disposición, a los fines de verificar la adecuación de tal conducta a derecho.

Con este objeto, se observa que el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es del tenor siguiente:

«Artículo 9.- Cuando los hechos, actos u omisiones constitutivos de la violación o amenaza de violación del derecho o de la garantía constitucionales se produzcan en lugar donde no funcionen Tribunales de Primera Instancia, se interpondrá la acción de amparo ante cualquier Juez de la localidad quien decidirá conforme a lo establecido en esta Ley. Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la adopción de la decisión, el Juez la enviará en consulta al Tribunal de Primera Instancia competente».

Sobre la lectura que debe brindarse al artículo anterior, esta Sala ha señalado que (sentencia 1555/2000, caso: Yoslena Chanchamire):

«En vista de que hay tribunales con competencia territorial y material nacional, así como lugares donde no hay Tribunales de Primera Instancia con competencia en la materia conexa con la situación jurídica del accionante, el artículo 9 previno, que si en el lugar de la transgresión no funcionaren tribunales de Primera Instancia ('en el lugar donde no funcionen Tribunales de Primera Instancia'), se interpondrá la acción de amparo ante cualquier juez de la localidad, que decidirá con carácter provisional, conforme a lo establecido (el procedimiento) en la ley especial que rige el amparo constitucional.

[...]

 El 'cualquier juez de la localidad', tal como aparece en el artículo 9, no necesita tener competencia material sobre la situación jurídica que se trata de proteger, [...] sino que bastaría que fuese inferior al tribunal de primera instancia competente, que tiene su sede en otra localidad, a quien le enviará en consulta su decisión, dentro de las 24 horas siguientes a su publicación.

[...]

Ante esta incompetencia por la materia, reconocida por la propia norma, del tribunal que debido a la necesidad de acceso a la justicia y a la celeridad sentenció el amparo, esta Sala no puede sino interpretar que el trámite ante dicho tribunal, más la consulta prevenida, conforman una sola instancia (la primera), y por ello no consideró el legislador la apelación de dicho fallo; siendo posible la apelación contra el fallo del Tribunal de Primera Instancia que lo dicta motivado por la consulta obligatoria prevista en el artículo 9 eiusdem, agotándose así la primera instancia, y siendo dicha sentencia, a la vez, consultable [o apelable] con el superior, a tenor del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ya que dicho superior –claramente separado del tribunal de primera instancia a que se refiere el artículo 9 comentado– es el que conocerá la causa en segunda instancia» (subrayado de este fallo).

A la luz de los razonamientos que inspiran el fallo parcialmente transcrito, considerando –como expresara más adelante el mismo– que «el acceso a la justicia a que tiene derecho toda persona (artículo 26 de la Constitución vigente), para lograr una tutela efectiva y obtener con prontitud la decisión, se ve enervado en muchos casos al 'obligar' a la persona a trasladarse a un lugar distinto a aquél donde ocurrieron los hechos», y atendiendo a la conformación actual de la jurisdicción contencioso-tributaria, en la cual los únicos Juzgados materialmente competentes están ubicados en la ciudad de Caracas, lo que implica que en la mayoría de los casos se encuentren sustancialmente distanciados del lugar en el cual se generó la presunta lesión, debe entonces esta Sala verter las consideraciones generales precedentes, sobre el supuesto específico de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los entes tributarios nacionales, estadales o municipales, en la forma siguiente:

1.1. Si la lesión se genera en el Distrito Capital o en el Área Metropolitana de Caracas, la acción de amparo deberá ser interpuesta siguiendo las prescripciones normales de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con la doctrina vinculante dictada por esta Sala mediante sentencia N° 7/2000 (caso: José Amando Mejía). Esto es, se interpondrá directamente ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario que resulte competente en virtud de la distribución de ley, y se aplicará el trámite que esta Sala reseñara en el fallo antes aludido.

1.2. Si por el contrario, la lesión se produjese fuera del Distrito Capital o del Área Metropolitana de Caracas, el agraviado podrá optar entre trasladarse a la capital de la República a los fines de hacer valer su pretensión de amparo constitucional, en cuyo supuesto se aplicará lo dispuesto en el numeral anterior, o acudir ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil, por ser el competente en materia de derecho común, situado en el lugar en el que se concretó el hecho lesivo. En este último caso, el Juez deberá sustanciar la causa conforme lo establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y una vez dictada la decisión (no sujeta a apelación), remitir en la forma más tempestiva posible, todas las actuaciones al Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario correspondiente, cuya decisión en consulta configura la primera instancia, y está sujeta a revisión en segunda instancia en los términos previstos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. 

1.3. Si en la localidad en que ocurrieran las transgresiones constitucionales, tampoco existe Juez de Primera Instancia en lo Civil, conocerá de manera excepcional de la acción de amparo, el juez de la localidad (esto es, cualquiera que resulte de menor jerarquía de aquél), y éste, de conformidad con el artículo 9 antes citado, lo enviará igualmente en consulta obligatoria al Juez Superior en lo Contencioso Tributario, para que se configure la primera instancia.

1.4. En cualquiera de los supuestos antes previstos, corresponderá el conocimiento de las decisiones definitivas de primera instancia, a esta Sala Constitucional, en los términos prevenidos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.

 

De conformidad con los criterios anteriormente expuestos y siendo que los derechos de registro participan de la misma naturaleza de los tributos regidos por el Código Orgánica Tributario, además de que por la ley especial que los crea, esta Sala considera que en el caso presente, el tribunal a quo era competente para conocer de la presente acción de amparo, y así se declara.

 

Enseguida, pasa esta Sala a analizar los alegatos del apelante, a cuyo fin observa:

 

Indica el apelante que la sentencia recurrida, adolece del vicio de falso supuesto, infringiendo el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil,  por desnaturalización  del hecho mismo del cual se deduzca un concepto que se cree implícito en el texto, aún cuando no lo contenga en realidad” porque en su criterio,  para inadmitir la acción propuesta, parte de la consideración falsa de que él estimó que el amparo es una vía alternativa a la prevista por el artículo 143 de la entonces vigente Ley de Registro Público, cuando en realidad él consideró que el amparo es la vía apropiada para el restablecimiento de su situación jurídica constitucional que se dice infringida.

La sentencia objeto del presente recurso declaró “inadmisible” la presente  acción de amparo al considerar el sentenciador que no se encontraban presentes los presupuestos previstos en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, porque, en su parecer,  el procedimiento previsto en el artículo 143 de la entonces vigente Ley de Registro Público, es una vía idónea, expedita y apropiada para obtener el mismo fin perseguido por la acción de amparo que debió ser ejercida antes que ésta.

 

El artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo citada, exige como presupuesto de procedencia de la acción de amparo contra actos administrativos, como es el caso presente, que “no exista  otro medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional” que se persiga.

 

El procedimiento previsto en el artículo 143 de  la Ley de Registro Público citada, era un reclamo que se interponía ante el Ministerio de adscripción y que podía culminar con el ejercicio de un recurso ante este Supremo Tribunal. Si bien era un procedimiento especial para reclamar del excesivo o indebido cobro de derechos registrales, no era sino un procedimiento que preveía una fase  administrativa previa y  la utilización de otro medio procesal en segundo término, por lo que mal pudo el a quo considerar que se trata de un medio  procesal  tan expedito y breve como el amparo.

 

Siendo ello así, atendiendo a lo expuesto, considera esta Sala que la presente causa no es “inadmisible” por existir otras vías procesales igualmente aptas e idóneas para obtener el mismo fin que el amparo, como indebidamente lo declaró el a quo, ni improcedente, como habría de haber sido declarada de resultar idónea y procesal la referida vía, para la obtención del mismo fin perseguido por esta acción, y así se declara.

 

Atendiendo a lo expuesto y en resguardo del derecho a la segunda instancia que tiene el accionante en amparo, esta Sala considera que debe ordenar como en efecto ordena al Tribunal a quo,  continuar conociendo de la presente  causa desde el análisis de su procedencia y admisibilidad. Así se declara.

 

Declarado lo anterior, considera esta Sala inoficioso hacer cualquier otra consideración respecto de la presente causa, y así se declara.

 

b.4 Juez incompetente por la materia que cauteló y luego procedió a declinar.

 

El pronunciamiento jurisprudencial es el siguiente:

 

 

“Del análisis del expediente, y de la apreciación de las exposiciones realizadas por las partes en la audiencia oral del presente procedimiento, la Sala observa:

 

En la Audiencia Constitucional se plantearon una serie de argumentos sobre la existencia de ofertas públicas de acciones y tomas de control, lo cual podría ser del fondo del proceso de nulidad de los actos dictados por la Comisión Nacional de Valores, actualmente conocido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pero que son ajenos (dichos argumentos) a lo que se irá a dilucidar en esta causa, cual es si el decreto de las medidas preventivas impugnadas, infringen o no normas constitucionales. De allí que tales argumentos no los examina la Sala, y así se declara.

 

En lo que respecta, al argumento presentado por el tercero coadyuvante BBO de que para incoar el amparo se requiere constituir una garantía si el accionante no está domiciliado en Venezuela, la Sala apunta que el artículo 27 constitucional al garantizar el derecho al amparo, no exige tal requisito, en consecuencia no es necesario que el no domiciliado en Venezuela caucione. Así se declara.

 

En cuanto al pedimento de avocamiento solicitado por el tercero interviniente Digitel, esta Sala lo niega, ya que su competencia se refiere al conocimiento de materia constitucional y no de juicios de nulidad por ilegalidad, sólo en casos que se planteara la inconstitucionalidad total de unos procesos, la Sala podía plantearse tal avocamiento y este no es el caso. En consecuencia, se niega el avocamiento solicitado. Con relación a la apertura a pruebas solicitado por los terceros, la Sala la niega ya que considera que lo planteado puede ser resuelto de mero derecho. Así se declara.

 

Las acciones de amparo incoadas conjuntamente con los procesos de nulidad son conocidas por los Tribunales competentes para la nulidad, es decir, por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Tales tribunales, si son Superiores, son a su vez competentes para conocer las apelaciones y las consultas que se dicten en los amparos a tramitarse conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Consecuencia de lo anterior, es que la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, sería la competente para conocer de las apelaciones y consultas de los amparos que sean dictados de manera cautelar por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

 

Siendo así, los amparos autónomos intentados por terceros contra las decisiones que se dicten en esos amparo conjuntos, lo lógico es que sean conocidos por los tribunales que pueden decidir las apelaciones y consultas, a fin que no se dicten sentencias contrarias o contradictorias en ese tipo de amparos, y ello es razón suficiente para que esta Sala no sea competente para conocer los amparos autónomos de partes o terceros interpuestos contra los fallos que se dicten en los amparos incoados conjuntamente con las acciones de nulidad de los actos administrativos.

 

Asentado lo anterior, la Sala apunta, que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden  decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste -con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:

 

Artículo 71.- “La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

 

Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere el artículo 349, la solicitud de regulación de la competencia no suspenderá el curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala)

 

 

Por ello, la Sala, al considerar que hubo un exceso en la extención del amparo cautelar decretado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, resolvió lo siguiente:

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